Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1778/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 92/16 oddalił skargę L.T. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Orzeczeniem z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w [...] uznał L.T., referenta Referatu [...] Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w [...], winnym tego, że:

1. 1. w dniu 1 czerwca 2015 r. w [...] będąc dowódcą patrolu i pełniąc wspólnie z P. W. służbę w patrolu zmotoryzowanym, dopuścił się popełnienia przewinienia dyscyplinarnego w ten sposób, że w trakcie prowadzonej kontroli drogowej samochodu osobowego, w celu uzyskania wsparcia innego patrolu telefonicznie skontaktował się z E. B. - referentem Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w [...] i poprosił ją o udzielenie pomocy, a czynności tej dokonał z pominięciem dyżurnego stanowiska kierowania Komendy Powiatowej Policji w [...], czym naruszył § 31 ust. 2 zarządzenia nr 768 Komendanta Głównego Policji z dnia 14 sierpnia 2007 r. w sprawie form i metod wykonywania zadań przez policjantów pełniących służbę patrolową oraz koordynacji działań o charakterze prewencyjnym (Dz. Urz. KGP nr 15, poz. 119 ze zm.), tj. czynu przewidzianego w art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 - dalej jako "ustawa o Policji") oraz
2. 2. w dniu 1 czerwca 2015 r. w [...] będąc dowódcą patrolu i pełniąc wspólnie z P. W. służbę w patrolu zmotoryzowanym, dopuścił się popełnienia przewinienia dyscyplinarnego w ten sposób, że zaniechał sporządzenia i nadania dalszego biegu dokumentacji z kontroli drogowej podjętej wobec M. Z. - kierującego samochodem osobowym, który skorzystał z prawa do odmowy przyjęcia mandatu karnego za brak trójkąta ostrzegawczego, w sytuacji gdy odmowa przyjęcia mandatu karnego kończy postępowanie mandatowe i możliwe jest jedynie skierowanie wniosku o ukaranie do sądu, tym bardziej, że w stosunku do sprawcy wykroczenia w miejscu popełnienia czynu przeprowadzone zostały czynności wyjaśniające, o których mowa w art. 54 § 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2013 r., poz. 395 ze zm.), jak też wręczono sprawcy wezwanie do stawienia się w dniu 10 czerwca 2015 r. w Komendzie Powiatowej Policji w [...], tj. czynu przewidzianego w art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji.

Komendant Wojewódzki Policji w [...], po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez L.T., orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], utrzymał w mocy orzeczenie dyscyplinarne organu I instancji. W uzasadnieniu swego orzeczenia organ odwoławczy wskazał, że w dniu 1 czerwca 2015 r. L.T. wspólnie z P. W. pełnił służbę w patrolu zmotoryzowanym. Do zadań tych funkcjonariuszy należało m.in. przeprowadzanie kontroli pojazdów posiadających tablice rejestracyjne spoza powiatu [...]. Około godz. 17:00 wskazani funkcjonariusze zatrzymali do kontroli drogowej samochód osobowy, którym kierował M. Z. Kontrolę przeprowadził L.T., który polecił kierującemu okazanie trójkąta ostrzegawczego i gaśnicy. M. Z. odmówił jednak okazania trójkąta, tłumacząc, że ma zajęty bagażnik i musiałby wyłożyć z niego wszystkie przedmioty, a padał wówczas deszcz. Kierowca odmówił także otwarcia pokrywy silnika w celu przeprowadzenia powierzchownych oględzin silnika pod kątem wycieków płynów eksploatacyjnych i ustalenia nr VIN.

W związku z powyższym L.T. drogą radiową za pośrednictwem dyżurnego Komendy Powiatowej Policji w [...] sprawdził dane kierującego oraz dane pojazdu. Następnie L.T. wobec odmowy okazania przez M. Z. trójkąta ostrzegawczego zaproponował kierowcy mandat karny. M. Z. odmówił jednak przyjęcia mandatu karnego. Dlatego też L.T. rozpoczął czynności zmierzające do zebrania danych niezbędnych do sporządzenia do sądu wniosku o ukaranie kierowcy. W tym czasie drugi funkcjonariusz P. W. sporządził dla M. Z. wezwanie do stawienia się w dniu 10 czerwca 2015 r. w Komendzie Powiatowej Policji w [...]. Potem L.T. z prywatnego telefonu komórkowego skontaktował się z E. B., funkcjonariuszką Wydziału [...] KPP w [...], prosząc ją o przyjazd i udzielenie pomocy przy przeprowadzeniu kontroli drogowej, gdyż kierujący nie chce zastosować się do wydawanych mu poleceń. E. B. wraz z drugą policjantką, z którą pełniła służbę w patrolu zmotoryzowanym, najpierw drogą radiową powiadomiła dyżurnego jednostki o fakcie udzielenia wskazanym funkcjonariuszom pomocy, po czym przystąpiła do dalszych czynności kontrolnych wobec M. Z. Kontrolowany otworzył wówczas pokrywę silnika i udostępnił numer VIN.

Po udzieleniu pomocy w sprawdzeniu pojazdu, policjantki z patrolu ruchu drogowego odjechały z miejsca kontroli, dokumentując powyższe fakty w swych notatnikach służbowych. Po ich odjeździe M. Z. okazał kontrolującym go policjantom trójkąt ostrzegawczy, wyjaśniając, że przypomniał sobie, że trójkąt ten umieścił w innym miejscu niż początkowo przypuszczał. Wobec okazania przez kierowcę trójkąta ostrzegawczego, L.T. uznał, że czynności dotyczące wykroczenia stały się bezcelowe. W związku z tym poinformował kierującego, że wręczone mu wezwanie do stawienia się w Komendzie Powiatowej Policji w [...] jest już nieaktualne. Dyżurnemu KPP w [...] zgłosił zakończenie kontroli "bez uwag", nie przekazując dyżurnemu jednostki żadnej dokumentacji sporządzonej w związku z odmową przyjęcia przez kierowcę mandatu karnego.

Zdaniem organu odwoławczego powyższe ustalenia nie budzą wątpliwości. Znajdują one potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, w tym w szczególności zeznaniach przesłuchanych świadków, kartach z notatników służbowych policjantów, notatkach służbowych, kopiach kart z tzw. "Rejestru pomocniczego dyżurnych" i stenogramie z korespondencji radiowej przeprowadzonej w dniu 1 czerwca 2015 r. Jest to materiał wyczerpujący i dający podstawę do orzekania w sprawie. Wskazuje on, że L.T. naruszył dyscyplinę służbową. Policjant zaniechał bowiem wykonania czynności służbowej poprzez nienadanie dalszego biegu dokumentacji sporządzonej podczas podjętej kontroli oraz nie dopełnił obowiązków służbowych polegających na skontaktowaniu się z dyżurnym jednostki w celu otrzymania wsparcia innego patrolu. Przyjęte w orzeczeniu organu I instancji ustalenia faktyczne stanowią logiczną konsekwencję prawidłowej oceny dowodów oraz potwierdzają, że zachowanie funkcjonariusza wypełnia znamiona przewinień dyscyplinarnych, o jakich mowa w osnowie tego orzeczenia.

Przepis § 31 ust. 2 zarządzenia nr 768 Komendanta Głównego Policji z dnia 14 sierpnia 2007 r. w sprawie form i metod wykonywania zadań przez policjantów pełniących służbę patrolową oraz koordynacji działań o charakterze prewencyjnym stanowi, że "policjanci w razie potrzeby powinni za pośrednictwem dyżurnego jednostki Policji zwrócić się o zapewnienie im wsparcia innego patrolu, o ile sytuacja umożliwia im takie działania". Tymczasem L.T. z pomięciem oficera dyżurnego jednostki sam telefonicznie skontaktował się z funkcjonariuszką z patrolu ruchu drogowego. Z treści powołanego przepisu jednoznaczne zaś wynika, że obwiniony jedynie za pośrednictwem dyżurnego jednostki powinien zwrócić się o zapewnienie mu niezbędnego wsparcia, czego jednak nie uczynił. Było to istotne, gdyż zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 (rozdział III) zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 10 listopada 2004 r. nr 1173 w sprawie organizacji służby dyżurnej w jednostkach organizacyjnych Policji (Dz. U. KGP z 2013, poz. 73) jednym z zadań służby dyżurnej jest zapewnienie natychmiastowej reakcji Policji na zgłoszone wydarzenie.

Realizacja takiego zadania przez dyżurnego następuje między innymi poprzez bieżące kierowanie będącymi w jego dyspozycji siłami i środkami jednostki Policji oraz dokonywanie zmiany w dyslokacji służby stosownie do zaistniałych potrzeb (§ 9 ust. 1 pkt 3 i 4 cyt. zarządzenia). Z powyższych względów wyjaśnienia obwinionego i sformułowane w tym zakresie zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Zapis nagrania z korespondencji prowadzonej podczas podjętej kontroli przez obwinionego ze stanowiskiem kierowania KPP w [...] wskazuje, że łączność odbywała się bez zakłóceń. Potwierdza to fakt korespondencji radiowej z dyżurnym w celu sprawdzenia kontrolowanej osoby i jej pojazdu w informatycznych bazach Policji. Brak jest ponadto zgłoszenia i odnotowania jakiegokolwiek faktu uszkodzenia stacji radiowej w założonym i prowadzonym w jednostce tzw. "Rejestrze zgłoszonych usterek w pojazdach służbowych podczas służb popołudniowo-nocnych".

Niezasadne są również zarzuty obwinionego dotyczące zasadności drugiego z postawionych mu zarzutów. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że w czasie przeprowadzonej kontroli drogowej po odmowie okazania przez M. Z. trójkąta ostrzegawczego L.T. poinformował kierowcę, że w takiej sytuacji nakłada się karę grzywny w drodze mandatu karnego kredytowanego w wysokości 50 zł, a w przypadku odmowy przyjęcia mandatu kieruje się wniosek do sądu o ukaranie. Obwiniony podczas kontroli przyjął błędną kwalifikację wykroczenia. Powinien bowiem zastosować art. 92 § 1 Kodeksu wykroczeń (niestosowanie się do polecenia osoby uprawnionej do kontroli ruchu drogowego) a nie art. 96 § 1 pkt 5 (brak trójkąta ostrzegawczego).

Niezależnie od tego z zeznań świadków, to jest policjanta P. W. oraz kierowcy M. Z., wynika, że obwiniony rozpoczął zbieranie danych niezbędnych do sporządzenia wniosku o ukaranie, tj. informacji o kierowcy, jego sytuacji rodzinnej i majątkowej, wypisując jednocześnie stosowną w tym zakresie dokumentację. Natomiast drugi z policjantów wręczył kierowcy wezwanie do stawienia się w jednostce na przesłuchanie w charakterze świadka. Zatem L.T. rozpoczął czynności wyjaśniające, o jakich mowa w art. 54 § 1 Kodeksu wykroczeń. Sytuacja M. Z. zmieniła się w momencie okazania przez niego trójkąta ostrzegawczego, co świadczyło o niepopełnieniu przez kierującego wykroczenia. W tej sytuacji nie było podstaw do kierowania wniosku do sądu, jednak obowiązkiem L.T. było przekazanie sporządzonej już dokumentacji dyżurnemu jednostki. Wtedy dokumentacja zostałaby dalej przekazana do Zespołu ds. Wykroczeń. Umożliwiłoby to funkcjonariuszom tego zespołu przeprowadzenie czynności, o których mowa § 66 ust. 1 zarządzenia Komendanta Głównego Policji nr 323 z dnia 26 marca 2008 r. w sprawie metodyki wykonywania przez Policję czynności administracyjno-porządkowych w zakresie wykrywania wykroczeń oraz ścigania ich sprawców.

Przepis § 66 ust. 1 powołanego zarządzenia Komendanta Głównego Policji nr 323 stanowi bowiem, że: "jeżeli czynności dowodowe nie dają podstaw do wniesienia wniosku o ukaranie do sądu, należy je zakończyć". Powyższe ustalenia wskazują, że obwiniony także czynem opisanym w pkt 2 orzeczenia popełnił przewinienie dyscyplinarne.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] podkreślił ponadto, że służba w Policji polega m.in. na rzetelnym i sumiennym wykonywaniu obowiązków służbowych oraz poleceń. Każdy z policjantów posiada określony zakres obowiązków i uprawnień, które uregulowane są w przepisach prawa powszechnie obowiązującego oraz w przepisach wewnętrznych. Przepisy te policjant powinien bezwzględnie przestrzegać.

Organ odwoławczy odnosząc się do wymiaru orzeczonej L.T. kary, podzielił stanowisko organu I instancji co do zawinionego charakteru naruszenia dyscypliny służbowej przez obwinionego oraz co do wymiaru orzeczonej kary. Orzeczoną karę dyscyplinarną należy uznać za właściwą i współmierną do popełnionego czynu. Uwzględnia ona bowiem okoliczności popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, tj. lekceważący stosunek obwinionego do ciążących na nim obowiązków służbowych. Takie zaś zachowanie musi być napiętnowane przez przełożonego dyscyplinarnego wobec każdego policjanta, a zwłaszcza funkcjonariusza z kilkuletnim stażem służby. Taki funkcjonariusz swoim zachowaniem winien dawać przykład innym młodszym stażem policjantom. Orzeczona kara nagany jest najniższą, najmniej dotkliwą z kar dyscyplinarnych. Ma ona na celu wskazanie obwinionemu nagannego zachowania i zobligowanie go do przestrzegania dyscypliny służbowej oraz zasad etyki zawodowej.

Orzeczenie takiej kary oznacza wytknięcie policjantowi niewłaściwego postępowania i w konsekwencji wpłynie na prawidłowe realizowanie obowiązków służbowych przez obwinionego. Nie można bagatelizować charakteru popełnionego przez obwinionego przewinienia dyscyplinarnego, gdyż może to również prowadzić do rozluźnienia dyscypliny służbowej, a w konsekwencji zakłócać prawidłowe funkcjonowanie jednostki.

Decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. L.T. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W skardze zarzucił naruszenie: 1) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 31 ust. 1 i 2 zarządzenia nr 768 Komendanta Głównego Policji z dnia 14 sierpnia 2007 r., poprzez przypisanie mu odpowiedzialności za naruszenie obowiązków służbowych, które nie zostały wprost przewidziane w ustawie o Policji oraz we wskazanym zarządzeniu KGP. Norma § 31 ust. 1 i 2 zarządzenia nr 768 nie nakłada na policjanta obowiązku każdorazowego zwracania się, za pośrednictwem dyżurnego jednostki Policji, o zapewnienie mu wsparcia innego patrolu lecz tylko wskazuje, że takie działanie jest pożądane podczas patrolowania miejsc o ograniczonej widoczności, przy wejściu do pomieszczeń i podejmowaniu interwencji;

2) art. 135 j ust 2 pkt 6 ustawy o Policji poprzez zaniechanie zamieszczenia w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia ustaleń faktycznych poczynionych w związku z uzupełnieniem postępowania dyscyplinarnego o kopię kart z "Rejestru pomocniczego Zespołu Dyżurnych" oraz "Rejestru zgłoszonych usterek w pojazdach służbowych podczas służb popołudniowo-nocnych", w sytuacji gdy ustalenia poczynione na podstawie tych dowodów mają zasadnicze znacznie dla przypisania skarżącemu odpowiedzialności za występek dyscyplinarny opisany w pkt I zaskarżonego orzeczenia, albowiem ustalenie, iż pojazd służbowy posiadał niesprawne radio, wyłącza odpowiedzialność skarżącego za zaniechanie nawiązania kontaktu z oficerem dyżurnym;

3) art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z art. 5 § 1 ust. 2 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia poprzez przyjęcie, iż zaniechanie sporządzenia i nadania dalszego biegu dokumentacji z podjętej kontroli drogowej jest konieczne, w sytuacji gdy przesłanka dokonania tych czynności odpadła w momencie zastosowania się przez kierującego do poleceń osoby uprawnionej do kontroli ruchu drogowego oraz okazania trójkąta ostrzegawczego. Tym samym wszczęcie procedury w sprawie o wykroczenie byłoby bezpodstawne.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 92/16, wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę L.T. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że stan faktyczny ustalony w sprawie jest bezsporny.

W ocenie Sądu I instancji niezasadny jest zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 31 ust. 1 i 2 zarządzenia KGP nr 768 z dnia 14 sierpnia 2007 r. w sprawie form i metod wykonywania zadań przez policjantów pełniących służbę patrolową oraz koordynacji działań o charakterze prewencyjnym. Wykładni powyższych przepisów należy bowiem dokonywać łącznie z regulacją zawartą w § 5 ust. 1 pkt 1 zarządzenia KGP z dnia 10 listopada 2004 r. nr 1173 w sprawie organizacji służby dyżurnej w jednostkach organizacyjnych Policji. Zgodnie z tym ostatnim przepisem obowiązkiem dyżurnego jednostki Policji jest zapewnienie natychmiastowej reakcji Policji na zgłoszone wydarzenie poprzez bieżące kierowanie będącymi w jego dyspozycji siłami i środkami jednostki Policji (pkt 3 § 9 ust.

1) oraz dokonywanie zmian w dyslokacji służby stosownie do zaistniałych potrzeb (pkt 4 § 9 ust. 1). Skoro skarżący uznał, że potrzebne jest mu wsparcie innego patrolu, to jego obowiązkiem - wbrew zarzutom skargi - było dokonanie tego za pośrednictwem dyżurnego. Taki wskazany w obowiązujących przepisach sposób postępowania umożliwia racjonalne zarządzanie jednostkami Policji. Przeprowadzona w skardze analiza zastosowanego w regulacji wyrażenia "powinni" jest sprzeczna z przyjętym na gruncie interpretacji prawnej znaczeniem tego pojęcia, bowiem sformułowanie to jest tożsame z pojęciem "obowiązku" bądź "zobowiązania", w odróżnieniu od wyrażenia "mogą". Innymi słowy, jeśli funkcjonariusz ocenił zaistniałą sytuację jako wymagającą wsparcia innej jednostki Policji, to z mocy wyżej powołanych przepisów, zobowiązany był to uczynić za pośrednictwem oficera dyżurnego.

W ocenie WSA w Gdańsku na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 135j ust. 2 pkt 6 ustawy o Policji poprzez zaniechanie zamieszczenia w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia ustaleń faktycznych poczynionych w związku z uzupełnieniem postępowania dyscyplinarnego o kopię kart z "Rejestru pomocniczego Zespołu Dyżurnych" oraz "Rejestru zgłoszonych usterek w pojazdach służbowych podczas służb popołudniowo-nocnych". Wskazane ustalenia zawarte są bowiem na k. 89 uzasadnienia orzeczenia organu odwoławczego. Wynika z nich, że radio w pojeździe skarżącego działało sprawnie, czego potwierdzeniem jest zapis nagrania z prowadzonej korespondencji z dyżurnym w celu sprawdzenia osoby i pojazdu w informatycznych bazach Policji.

Nadto organ stwierdził brak zgłoszenia i odnotowania jakiegokolwiek faktu uszkodzenia stacji radiowej w prowadzonym w jednostce "Rejestrze zgłoszonych usterek w pojazdach służbowych podczas służb popołudniowo-nocnych". Taki wynik uzupełniającego postępowania dowodowego nie budzi zastrzeżeń. Skarżący dopiero w skardze złożonej do Sądu zaakcentował usterkę radia jako przyczynę braku łączności z oficerem dyżurnym. W odwołaniu zaś jako przyczynę braku kontaktu radiowego z dyżurnym podał nie awarię radia lecz swój stan emocjonalny, stwierdzając, że jego zdenerwowanie było wynikiem zachowania się kontrolowanego kierowcy. Tak więc zważywszy, że dowody zmierzające do ustalenia sprawności działania radia w pojeździe skarżącego zostały przeprowadzone, a w ich wyniku ustalono, że radiowóz skarżącego posiadał sprawne radio, uznać należy, że nowa argumentacja skarżącego jest jedynie przyjętą przez niego linią obrony.

Za nietrafny Sąd I instancji uznał ponadto zarzut naruszenia art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z art. 5 § 1 ust. 2 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Dokumentację sporządzoną w toku zdarzenia wraz z notatką wyjaśniającą okoliczności sprawy skarżący powinien bowiem przekazać dyżurnemu jednostki, który z kolei przekazałby dokumentację do Zespołu ds. Wykroczeń. W gestii tego organu jest podjęcie decyzji co do złożenia wniosku o ukaranie do sądu. Zauważyć trzeba, że zatrzymany do kontroli obywatel powinien zastosować się do polecenia funkcjonariusza a konsekwencją odmowy jego wykonania jest nałożenie kary grzywny w drodze mandatu karnego. Odmowa przyjęcia mandatu skutkuje skierowaniem wniosku o ukaranie. Nie zasługuje na aprobatę sytuacja, w której funkcjonariusz na skutek oporu obywatela, nie mogąc wyegzekwować wykonania polecenia, spełnia nałożone na niego przepisami obowiązki (sporządza konieczną dokumentację), a następnie sam odstępuje od wcześniej dokonanych czynności.

Popełnienie zarzucanego L.T. przewinienia dyscyplinarnego polega na zaniechaniu obowiązku przekazania sporządzonej dokumentacji celem nadania biegu sprawie w związku z odmową przyjęcia mandatu. Rzeczą funkcjonariusza nie była ocena czy wniosek o ukaranie powinien być skierowany do sądu z uwagi na późniejszą zmianę zachowania kierowcy. Od funkcjonariusza ze stażem skarżącego można wymagać profesjonalnego wykonywania czynności służbowych, a styl i forma ich wykonywania powinna stanowić wzór dla innych funkcjonariuszy oraz obywateli wobec, których prawo jest stosowane. Reasumując, WSA w Gdańsku uznał, że zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie dyscyplinarne organu I instancji są zgodne z prawem.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego L.T., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w całości, domagając się uchylenia tego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Ponadto pełnomocnik L.T. oświadczył, że w imieniu skarżącego kasacyjnie zrzeka się w niniejszej sprawie rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi L.T. zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. 1. § 5 ust. 1 pkt 1 (dalej zwane "rozporządzeniem nr 1173") poprzez błędne zastosowanie normy tego rozporządzenia do skarżącego i jego sytuacji prawnej, w sytuacji gdy adresatem normy jest dyżurny jednostki a skarżący jest policjantem zatrudnionym w służbie prewencyjnej w referacie patrolowo-interwencyjnym;
2. 2. art. 132 ust. 1 "u,p," w zw. z art. 5 § 1 ust. 2 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia poprzez błędną interpretację oraz przyjęcie, iż fakt poddania się osoby kontrolowanej poleceniom funkcjonariusza nie uzasadnia odstąpienie od sporządzenia służbowej dokumentacji dotyczącej początkowego sprzeciwu kontrolowanego w kwestii wykonywania poleceń policjanta, podczas gdy przesłanka dokonania tych czynności odpadła w momencie zastosowania się osoby kontrolowanej do poleceń osoby uprawnionej do kontroli ruchu drogowego oraz okazania trójkąta ostrzegawczego. Tym samym wszczęcie procedury w sprawie o wykroczenie byłoby bezpodstawne.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podkreślił, że jego zdaniem Sąd I instancji błędnie zastosował przepisy "rozporządzenia nr 1173", a w szczególności w § 5 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia, bowiem jako funkcjonariusz służby prewencyjnej nie podlega pod dyspozycję "rozporządzenia Komendanta Głównego Policji nr 1173 z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie organizacji służby dyżurnej w jednostkach organizacyjnych Policji". W istocie zachowanie skarżącego może być oceniane tylko przez pryzmat zarządzenia Komendanta Głównego Policji nr 768.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji ponadto nie odniósł się do argumentów dotyczących interpretacji § 31 ust. 2 zarządzenia nr 768 oraz nie uwzględnił art. 5 § 1 ust. 2 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Zgodnie z § 31 zarządzenia nr 768, policjanci podczas patrolowania miejsc o ograniczonej widoczności, przy wejściu do pomieszczeń i podejmowaniu interwencji, obowiązani są zachować szczególne środki ostrożności i być przygotowanymi na odparcie zamachu (ust. 1). Policjanci, w razie potrzeby, powinni za pośrednictwem dyżurnego jednostki Policji zwrócić się o zapewnienie im wsparcia innego patrolu, o ile sytuacja umożliwia im takie działanie (ust. 2). Norma zawarta w ustępie 2 § 31 nie może być, zgodnie z zasadami wykładni systemowej, interpretowana w oderwaniu od ustępu 1 tego paragrafu. Zwrócenie się do dyżurnego nie jest czynnością obligatoryjną lecz fakultatywną. Decyzja o wezwaniu wsparcia za pośrednictwem dyżurnego jest pozostawiona funkcjonariuszowi, który podejmuje ją stosownie do okoliczności towarzyszących interwencji.

Do okoliczności uzasadniających wezwanie wsparcia za pośrednictwem dyżurnego zalicza się w szczególności miejsca o ograniczonej widoczności, przy wejściu do pomieszczeń. Użyte w zarządzeniu sformułowanie "powinni" stanowi słabszą modalność niż wyrażenie "mają obowiązek" użyte w § 29 zarządzenia nr 768, bądź "zobowiązani są" użyte w § 33 ust. 3 zarządzenia nr 768. Sam fakt, iż autor aktu normatywnego formułuje normy z użyciem wypowiedzi imperatywnych o zróżnicowanej modalności nie pozwala na przypisane skarżącemu odpowiedzialności za zaniechanie dokonania czynności, do której wykonania nie był bezwzględnie zobligowany. W istocie wyrażenie "powinni" wskazuje, aby pozostawić funkcjonariuszom pewien margines luzu decyzyjnego w skorzystaniu z procedury wezwania wsparcia za pomocą oficera dyżurnego.

Odnosząc się do drugiego z zarzucanych skarżącemu kasacyjnie występków dyscyplinarnych, Sąd I instancji orzekł, iż zachowanie skarżącego było nieprawidłowe albowiem, skarżący winien przekazać sporządzoną w toku zdarzenia dokumentację wraz z notatką wyjaśniającą okoliczności sprawy dyżurnemu jednostki. Na poparcie powyższej tezy Sąd I instancji nie przywołał jednak żadnych argumentów prawnych. Metodyka i algorytmy działania Policji podlegają ściśle przepisom prawa i każde działanie winno znaleźć prawną podstawę i uzasadnienie. Nie ulega wątpliwości, iż Policja należy do struktury, która może działać wyłącznie na podstawie i w graniach prawa (art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP).

Niezależnie od powyższego należy wskazać, iż zaniechanie sporządzenia i nadania dalszego biegu dokumentacji z podjętej kontroli drogowej wobec kierującego samochodem osobowym, który skorzystał z prawa do odmowy przyjęcia mandatu karnego, wynikało z odpadnięcia przesłanki wszczęcia postępowania wykroczeniowego. Osoba kontrolowana ostatecznie poddała się kontroli i okazała żądne przez funkcjonariusza wyposażenie auta. Powyższe skutkuje niemożnością przypisania odpowiedzialności za wykroczenie. Zatem skarżący nie był zobowiązany do nadania dalszego biegu dokumentacji z podjętej kontroli drogowej. Zgodnie z art. 5 § 1 ust. 2 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia nie wszczyna się postępowania w sprawie o wykroczenia, a wszczęte umarza, gdy czyn nie zawiera znamion wykroczenia albo ustawa stanowi, że sprawca nie popełnia wykroczenia. Stopień oczywistości braku znamion wykroczenia w działaniu M. Z. uprawniał skarżącego do podjęcia decyzji o zaniechaniu sporządzenia i nadania biegu dokumentacji z podjętej kontroli drogowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a.") skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto musi zawierać między innymi wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), złamanego przez Sąd I instancji.

Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu sądowym lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w przypadku złamania norm procesowych - wykazanie dodatkowo, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przywołanie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw zaskarżenia jest szczególnie istotne z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego wyznaczony przez art. 183 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jeżeli - tak jak w niniejszej sprawie - nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 P.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji wyłącznie z punktu widzenia przepisów wyraźnie w skardze kasacyjnej powołanych. Nie jest przy tym uprawniony ani zobowiązany do uzupełniania czy innego modyfikowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też domniemywać intencji strony oraz domyślać się naruszenie, jakich konkretnie przepisów zamierzała ona wytknąć Sądowi.

Stosownie do art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na ściśle określonych podstawach, to jest na: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

1. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpatrując skargę kasacyjną w omówionych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż postawione w niej zarzuty zostały sformułowane niezbyt niestarannie a ponadto nie zawierają one usprawiedliwionych podstaw.

Autor skargi kasacyjnej po pierwsze, w pkt I A złożonej skargi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez "błędne zastosowanie", podczas gdy z treści przytoczonego przepisu art. 174 pkt 1 P.p.s.a. jednoznacznie wynika, że podstawę kasacyjną może ewentualnie stanowić złamanie prawa materialnego w postaci "niewłaściwego zastosowania" a nie "błędnego zastosowania" tego typu norm prawnych. Po drugie, i co najważniejsze, w skardze kasacyjnej w tym zakresie wytknięto naruszenie "§ 5 ust. 1 pkt 1 (dalej zwane rozporządzeniem nr 1173)". Formułując w taki sposób zarzut, strona skarżąca kasacyjnie chyba zapomniała, że w podstawach złożonego środka zaskarżenia należy powołać konkretny przepis prawa, który miał być jej zdaniem naruszony przez Sąd I instancji. Bezwzględnie zatem trzeba wskazać konkretną, kwestionowaną jednostkę redakcyjną określonego aktu prawnego a także datę, tytuł i miejsce publikacji takiego aktu.

Dla każdego prawnika oczywistym powinno być, że ograniczenie się wyłącznie do powołania "rozporządzenia nr 1173" omawianego wymogu nie spełnia, a ponadto że "rozporządzenie" jest innym rodzajem aktu prawnego niż "zarządzenie". Dodać również należy, że numerem "1173" opatrzone jest nie – jak to wskazano dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - "rozporządzenie Komendanta Głównego Policji z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie organizacji służby dyżurnej w jednostkach organizacyjnych Policji", lecz zarządzenie wskazanego organu Policji.

Z powyższych względów nie może ulegać wątpliwości, że zarzut opisany w punkcie I A skargi kasacyjnej został skonstruowany wadliwie. Skoro jednak przynajmniej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przywołał prawidłową datę i tytuł analizowanego aktu prawnego oraz wskazał organ, który akt ten wydał, to przyjąć należy, że omawiany zarzut, mimo że został zredagowany niestarannie, a wręcz wadliwie, mógł być poddany merytorycznej ocenie sądu kasacyjnego.

W skardze kasacyjnej zarzucając naruszenie § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia (powinno być – jak wskazano wyżej - zarządzenia) nr 1173, wytknięto "błędne zastosowanie" tej normy do L.T. i jego sytuacji prawnej, w sytuacji gdy adresatem kwestionowanego przepisu jest dyżurny jednostki Policji a nie skarżący pełniący służbę w służbie prewencyjnej. Uzasadniając w ten sposób powyższy zarzut, autor skargi kasacyjnej chyba niezbyt uważnie zapoznał się z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku oraz sentencjami i uzasadnieniami orzeczeń organów dyscyplinarnych organów obu instancji. Tymczasem nieco bardziej wnikliwa analiza zawartych tam rozstrzygnięć oraz pisemnych motywów, pozwoliłaby zauważyć, że L.T. nie zarzucono naruszenia obowiązków przewidzianych w powołanym przepisie. Oczywistym zatem jest, że żadne z przypisanych skarżącemu kasacyjnie przewinień dyscyplinarnych nie miało związku z dyspozycją § 5 ust. 1 pkt 1 zarządzenia KGP nr 1173 z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie organizacji służby dyżurnej w jednostkach organizacyjnych Policji.

Treść tego przepisu przywołano jedynie w celu wyjaśnienia istoty regulacji zawartej w § 31 ust.2 zarządzenia KGP nr 768 oraz w celu wyjaśnienia, dlaczego niezbędne jest respektowanie przez wszystkich funkcjonariuszy, w tym także przez L>T., zasad przewidzianych we wskazanym przepisie.

Dodać również należy, że Sąd I instancji oraz organy dyscyplinarne, wbrew sugestiom autora skargi kasacyjnej, nie analizowały przypadków, w których policjant może lub powinien zażądać od dyżurnego dodatkowego wsparcia, ani nie twierdziły, że funkcjonariusze w toku każdej kontroli powinni zwracać się do dyżurnego właściwej jednostki Policji o zapewnienie im pomocy ze strony innych załóg patrolowych. Rozważanie tych kwestii w niniejszej sprawie nie było zresztą potrzebne. Istota problemu nie sprowadzała się bowiem do tego, w jakich sytuacjach funkcjonariusze mogą oczekiwać od dyżurnego udzielenia im dodatkowej pomocy. Chodziło jedynie o to, że jeżeli takie wsparcie - zdaniem policjantów - jest im niezbędne, to powinni domagać się takiej pomocy wyłącznie za pośrednictwem oficera dyżurnego. Jest to oczywiste, gdyż dyżurny zobowiązany jest nie tylko do zapewnienia natychmiastowej reakcji Policji na zgłoszone wydarzenie (§ 5 ust. 1 pkt 1 zarządzenia KGP nr 1173).

Kieruje on także będącymi w jego dyspozycji siłami i środkami jednostki Policji oraz stosownie do zaistniałych potrzeb dokonuje zmian w dyslokacji służby (§ 9 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 powołanego zarządzenia). WSA w Gdańsku bezbłędnie zatem stwierdził, że skoro L.T. w czasie przeprowadzanej kontroli ocenił zaistniałą sytuację jako wymagającą wsparcia innego patrolu, to obowiązkiem skarżącego było dokonanie tego za pośrednictwem dyżurnego KPP w [...]. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że policjant nie zastosował się jednak do tego wymogu. O udzielenie mu niezbędnej jego zdaniem pomocy zwrócił się bezpośrednio do funkcjonariuszy innej załogi patrolowej, mimo że o takie wsparcie - zgodnie z § 31 ust. 2 zarządzenia KGP nr 768 - powinien ubiegać się wyłącznie za pośrednictwem dyżurnego jednostki. Nie może zatem budzić wątpliwości fakt, że L.T. nie kontaktując się z dyżurnym KPP w [...] w celu otrzymania wsparcia innego patrolu, nie dopełnił obowiązków przewidzianych w § 31 ust.2 zarządzenia KGP nr 768. Takie zaś niedopełnienie obowiązków służbowych, zgodnie z art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, stanowi naruszenie przez policjanta dyscypliny służbowej i uzasadnia pociągnięcie go z tej przyczyny do odpowiedzialności dyscyplinarnej. W konsekwencji dokonana przez Sąd I instancji, a wcześniej przez dyscyplinarne organy Policji, ocena zachowania się L.T. nie może budzić zastrzeżeń.

Zamierzonego skutku nie mógł też odnieść zarzut naruszenia art. 132 ust. 1 "u,p," w zw. z art. 5 § 1 ust. 2 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia poprzez błędną interpretację. Autor skargi wytykając WSA w Gdańsku złamanie pierwszego ze wskazanych przepisów, ani w podstawach kasacyjnych ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, jak należy rozumieć zastosowany przez niego skrót, a tym samym nie wskazał, do jakiego aktu należy przypisać tę normę prawną, a ponadto na czym miałaby polegać jej błędna wykładnia. W przypadku tak ogólnikowego, pobawionego na dodatek niezbędnej argumentacji jurydycznej wytyku kontrola kasacyjna jest niemożliwa. Naczelny Sąd Administracyjny, o czym była już mowa na wstępie, nie może bowiem korygować wadliwie sformułowanych zarzutów i domyślać się samodzielnie, jaki konkretnie przepis i z jakich przyczyn skarżący kasacyjnie zamierzał zarzucić Sądowi I instancji.

Przed przystąpieniem do oceny zarzutu błędnej interpretacji art. 5 § 1 ust. 2 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że naruszenie prawa materialnego, będące następstwem błędnej jego wykładni, można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko pojęcia występującego w jego treści. Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni, strona zobowiązana jest nie tylko wskazać, jak dany przepis prawa winien być odczytywany, ale również wyjaśnić, dlaczego przyjęta przez Sąd I instancji interpretacja przepisu jest nieprawidłowa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. o sygn. akt I OSK 24/06, LEX nr 266229).

W zaskarżonym wyroku WSA w Gdańsku stwierdził jedynie, że nietrafny jest zarzut naruszenia art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z art. 5 § 1 ust. 2 (powinno być art. 5 § 1 pkt 2) Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Sąd I instancji nie dokonywał wykładni art. 5 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, a zatem - wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie - nie mógł tego przepisu naruszyć przez błędną wykładnię. Tym samym zarzut naruszenia tego przepisu we wskazanej formie jest całkowicie chybiony.

W tej sytuacji dodać jedynie można, że art. 5 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawach o wykroczenie, a wszczęte umarza, gdy czyn nie zawiera znamion wykroczenia albo ustawa stanowi, że sprawca nie popełnia wykroczenia. W niniejszej sprawie nie można nawet mówić o niewłaściwym zastosowaniu powołanego przepisu. Istota tej sprawy nie sprowadzała się bowiem do oceny, czy odnośnie do M. Z., kierowcy kontrolowanego przez L.T. samochodu, istniały podstawy do wszczęcia lub umorzenia postępowania wykroczeniowego. WSA w Gdańsku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zasadnie podkreślił, że naganność zachowania L.T. polegała na tym, że w związku z odmową przyjęcia przez kierowcę mandatu skarżący najpierw przystąpił do sporządzenia niezbędnej dokumentacji, a następnie sam zaniechał nadania tej dokumentacji dalszego biegu. Taka postawa skarżącego nie zasługiwała na aprobatę, gdyż policjant ten nie był w ogóle uprawniony do samodzielnej oceny, czy w związku z późniejszą zmianą zachowania M. Z. przeciwko temu kierowcy powinien być skierowany wniosek do sądu.

Tym samym sporządzoną już dokumentację wraz z własną notatką służbową skarżący zobowiązany był przedstawić dyżurnemu jednostki, co pozwoliłoby na dalsze przekazanie omawianych dokumentów ze stanowiska kierowania KPP w [...] do Zespołu ds. Wykroczeń jako jednostki właściwej do podejmowania dalszych czynności w takiej sprawie.

Opisane wyżej zachowanie L.T. organ dyscyplinarny zakwalifikował jako naruszenie dyscypliny służbowej, uznając policjanta winnym popełnienia czynu przewidzianego w art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji, co w istocie w zaskarżonym wyroku zaaprobował Sąd I instancji. Oczywiste jest, że skarżący kasacyjnie nie zgadzając się z takim stanowiskiem, nie powinien ograniczyć się wyłącznie do zarzutu błędnej wykładni art. 5 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Mógł rozważyć zasadność postawienia Sądowi I instancji innych zarzutów, w tym między innymi wytknąć złamanie art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji, ale tego nie uczynił. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie mógł oceniać zaskarżonego wyroku w szerszym zakresie i ustalać czy przy wydaniu tego wyroku nie doszło do złamania innych przepisów niż te, które autor skargi kasacyjnej wskazał jako naruszone.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.