Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 5/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. B. (dalej: "skarżąca") na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w [...] z [...] października 2016 r., nr [...] wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i umorzył postępowanie odwoławcze.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy:
Dowódca [...] Bazy Lotnictwa Taktycznego w [...] rozkazem personalnym z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 111 pkt 8, art. 115 ust. 2 i 3 oraz art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1414 ze zm.) oraz § 23 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. z 2014 r., poz. 670), stwierdził fakt zwolnienia skarżącej z dniem [...] czerwca 2016 r. z zawodowej służby wojskowej pełnionej jako służba kontraktowa wskutek upływu czasu określonego w kontrakcie i nie zawarcia kolejnego kontraktu.
W uzasadnieniu powyższego rozkazu wyjaśniono, że jego wydanie było niezbędne z uwagi na upływ czasu określonego w kontrakcie, w związku z negatywnym rozpatrzeniem wniosku w sprawie zawarcia kolejnego kontraktu przez żołnierza.
Pismem z 6 września 2016 r. Dowódca [...] Bazy Lotnictwa Taktycznego w [...] zawiadomił skarżącą o dopuszczalności i terminie oraz sposobie złożenia odwołania od rozkazu.
Skarżąca 19 września 2016 r. wniosła odwołanie od rozkazu personalnego z [...] kwietnia 2016 r., podnosząc, że dotychczas nie został rozpoznany jej wniosek z [...] stycznia 2016 r. o przedłużenie kontraktu. Równocześnie podkreśliła, że na podstawie przepisów ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przysługuje jej prawo do wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie przedłużenia kontraktu, a nie od decyzji stwierdzającej zwolnienie ze służby z uwagi na upływ czasu.
Dowódca Jednostki Wojskowej [...] decyzją z [...] października 2016 r., nr [...] uchylił w całości ww. rozkaz personalny nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. oraz umorzył postępowanie I instancji.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podkreślono, że do dnia wydania decyzji nie został rozpatrzony wniosek skarżącej o zawarcie nowego kontraktu. W ocenie organu wydany [...] kwietnia 2016 r. rozkaz personalny stwierdzający zwolnienie skarżącej ze służby wojskowej stanowił rozstrzygnięcie orzekające na przyszłość, nie zaś stwierdzenie zaistnienia faktu mającego miejsce przed jego wydaniem. Konsekwentnie nie jest to zatem rozkaz personalny o charakterze ewidencyjnym, lecz decyzja administracyjna o charakterze konstytutywnym. Ponieważ ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie przewiduje wydawania decyzji administracyjnych w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowej służby wojskowej pełnionej jako służba kontraktowa wskutek upływu czasu określonego w kontrakcie i nie zawarcia kolejnego kontraktu, postępowanie prowadzone przed Dowódca [...] Bazy Lotnictwa Taktycznego uznać należało za bezprzedmiotowe, a wydany rozkaz personalny należało uchylić. Organ podkreślił, że uchylenie rozkazu personalnego stwarza warunki do rozpoznania wniosku skarżącej o zawarcie kolejnego kontraktu.
Skarżąca na powyższą decyzję wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.
W odpowiedzi na skargę Dowódca Jednostki Wojskowej [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, powołanym na wstępie zaskarżonym wyrokiem, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i umorzył postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w realiach przedmiotowej sprawy okolicznością bezsporną pozostaje, że kontrakt skarżącej kończył się [...] czerwca 2016 r. Tego też dnia powinien zostać wydany rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby. Niewątpliwie organ pierwszej instancji przedwcześnie wydał powyższy rozkaz personalny [...] kwietnia 2016 r. Nie można jednak z tego tytułu przyjąć, że powyższy rozkaz personalny był rozstrzygnięciem konstytutywnym, a więc decyzją administracyjną, od której przysługiwałoby skarżącej odwołanie. Zarówno powołana podstawa prawna, jak i treść rozstrzygnięcia nie pozostawiają, w ocenie Sądu, wątpliwości, że podstawą jego wydania był zbliżający się termin końca kontraktu skarżącej, a więc zdarzenie, które z mocy prawa powodowało zwolnienie skarżącej ze służby.
W ocenie Sądu, przedwczesne wydanie rozkazu o zwolnieniu ze służby z uwagi na spełnienie się przesłanki, o jakiej mowa w art. 111 pkt 8 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, nie powoduje, że rozkaz ten staje się decyzją administracyjną, a co za tym idzie, podlega reżimowi prawnemu właściwemu dla tego typu aktów administracyjnych.
W skardze kasacyjnej organ wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazaniu sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniósł o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1. art. 145 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 111 pkt 8 w zw. z art. 115 ust. 2 a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy, przez stwierdzanie nieważności Decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej z [...] października 2016 r. chociaż Rozkaz personalny Dowódcy [...] Bazy Lotnictwa Taktycznego z [...] kwietnia 2016 r., jako wydany przed zaistnieniem zdarzenia które stwierdza, nie mógł mieć charakteru wydanego do celów ewidencyjnych, a tym samym musiał mieć charakter konstytutywny i jako decyzja administracyjna sensu stricte skutkować rozpoczęciem biegu terminu do zaskarżenia go odwołaniem do organu II instancji,
- 2. art. 141 § 4 P.p.s.a., przez nie wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwestii mających podstawowe znaczenie dla oceny poprawności rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżony wyroku, a mianowicie:
- a) charakteru prawnego Rozkazu personalnego Dowódcy [...] Bazy Lotnictwa Taktycznego Nr [...] w okresie pomiędzy [...] kwietnia 2016 r. a [...] czerwca 2016 r.,
- b) przepisów postępowania, na mocy których wadliwie wydany Rozkaz personalny Dowódcy [...] Bazy Lotnictwa Taktycznego Nr [...] z dniem [...] czerwca 2017 r. uległ konwalidacji.
W uzasadnieniu skargi organ podniósl że w zaskarżónej decyzji uzasadnił szczegółowo dlaczego rozpoznał merytorycznie odwołanie od Rozkazu personalnego Dowódcy [...] Bazy Lotnictwa Taktycznego nr [...]. Wywode te, aczkolwiek nie znalazły uznania Sądu I instancji, zachowują aktualność również na gruncie skargi kasacyjnej. W ocenie organu nie ma potrzeby ich powielania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej a wystarczające jest odwołanie się do tych argumentów, które na gruncie niniejszego postępowania winny uzasadniać zasadność pierwszej ze sformułowanych podstaw kasacyjnych.
Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że uzasadnienie Sądu I instancji nie zawiera wywodów natury jurydycznej stanowiących kontrargumentację co do stanowiska organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął wywody co do charakteru prawnego Rozkazu personalnego nr [...] w okresie pomiędzy [...] kwietnia 2016 r. a [...] czerwca 2016 r., o którym jednoznacznie orzekł, iż został wydany przedwcześnie. Zdaniem organu obowiązkiem Sądu było wyjaśnić charakter ww. wady, jej konsekwencje i przytoczyć przepisy prawa pozwalające uznać, iż po [...] czerwca 2016 r. doszło do konwalidacji tej wady.
W piśmie procesowym z 31 lipca 2017 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.
Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art.176 P.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie podstaw skargi kasacyjnej powinno być logicznie powiązane z przepisami wskazanymi jako podstawy tej skargi. Niedopuszczalne jest w szczególności odsyłanie w skardze kasacyjnej do argumentacji i zarzutów zawartych w pismach do organu lub sądu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2009 r., I OSK 118/08).
Jak wskazał NSA w wyroku z 12 października 2005 r. (I FSK 155/05) "uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowano w zaskarżonym orzeczeniu, lub – uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy". Od prawidłowego sporządzenia skargi kasacyjnej zależy nie tylko jej skuteczność, a także możliwość poddania kontroli instancyjnej wyroku pierwszej instancji.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy nie są sporne. Skarżąca pełniła służbę kontraktową i kontrakt skarżącej kończył się [...] czerwca 2016 r. [...] kwietnia 2016 r. został wydany przez Dowódcę [...] Bazy Lotnictwa Taktycznego w [...] rozkaz personalny nr [...] stwierdzający fakt zwolnienia skarżącej z [...] czerwca 2016 r. z zawodowej służby wojskowej pełnionej jako służba kontraktowa wskutek upływu czasu określonego w kontrakcie i nie zawarcia kolejnego kontraktu. Skarżąca pouczona pismem z 6 września 2016 r. o przysługującym jej prawie do złożenia odwołania, z uprawnienia tego skorzystała i 19 września 2016 r. wniosła środek zaskarżenia. Po jego rozpoznaniu Dowódca Jednostki Wojskowej [...] decyzją nr [...] z [...] października 2016 r. uchylił w całości zaskarżony rozkaz personalny i umorzył postępowanie I instancji w niniejszej sprawie.
Skarga kasacyjna przedłożona w przedmiotowej sprawie nie spełnia wymogów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych, co w istocie uniemożliwia odniesienie się do zarzutu ujętego w pkt 1 w pełnym zakresie. Kasator nie przedstawił bowiem argumentacji mającej na celu wykazanie słuszności swojego stanowiska. Odwołał się natomiast do uzasadnienia decyzji organu II instancji, co jednak nie może być uznane za skuteczne. Dodatkowo autor skargi kasacyjnej nie podaje czy wskazanym w ramach tego zarzutu przepisom zarzuca błędną wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie, bądź obie formy naruszenia. Konstrukcja zarzutu zdaje się wskazywać, że chodzi o niewłaściwe zastosowanie. Zwrócić zatem należy uwagę, że art. 145 § 2 P.p.s.a. nie miał w sprawie zastosowania, nie mogło zatem dojść do jego naruszenia w sposób wynikający ze skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 111 pkt 8 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych żołnierza zawodowego zwalnia się z zawodowej służby wojskowej wskutek upływu czasu określonego w kontrakcie, jeżeli nie nastąpi zawarcie kolejnego kontraktu.
W myśl art. 115 ust. 2 ww. ustawy zwolnienie z zawodowej służby wojskowej w przypadkach, o których mowa w art. 111 pkt 1, 3, 5, 8, pkt 9 lit. b i pkt 11-15, następuje z mocy prawa z dniem uprawomocnienia się odpowiedniego orzeczenia lub z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna albo z dniem zaistnienia okoliczności stanowiącej podstawę zwolnienia żołnierza zawodowego ze służby. Przywołane przepisy zostały przez Sąd I instancji w okolicznościach przedmiotowej sprawy zastosowane prawidłowo. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby wojskowej z uwagi na upływ terminu określonego w kontrakcie wydawany jest w celach porządkowych, ewidencyjnych. Potwierdza on jedynie skutek następujący z mocy prawa, nie tworzy go natomiast ani nie kształtuje. Cel ewidencyjny oznacza jedynie zarejestrowanie faktu, iż żołnierz został zwolniony (stosunek służbowy został rozwiązany), a nie zwolnienie powoduje rozwiązanie stosunku służbowego.
Rozkaz ten ma zatem charakter wyłącznie deklaratoryjny i jest wydawany jedynie na użytek wewnętrzny, do celów porządkowych. Przepis art. 115 ust. 2 ww. ustawy stanowi regulację szczególną, dającą organowi uprawnienie do określenia daty zwolnienia żołnierza w decyzji, nie uzależniając skutków prawnych od faktu jej doręczenia lub ogłoszenia (por. wyroki NSA z: 27 stycznia 2016 r., I OSK 879/14, 4 kwietnia 2017 r., I OSK 1951/15). Tego charakteru rozkazu personalnego podjętego w trybie powyższych przepisów nie zmienia przedwczesne wydanie tego rozkazu. Nie staje się on przez to rozstrzygnięciem konstytutywnym, decyzją administracyjną kształtującą sytuację prawną skarżącej, od której przysługuje odwołanie. Na skutek upływu terminu zakreślonego w kontrakcie dochodzi do zaistnienia okoliczności uzasadniających wydanie rozkazu, o jakim mowa w art. 115 ust. 3 ustawy.
Tym samym brak było podstawy prawnej, w oparciu o którą organ odwoławczy mógł rozpoznać odwołanie skarżącej od rozkazu personalnego wydanego do celów ewidencyjnych. W tych okolicznościach Sąd I instancji uprawniony był, uwzględniając spełnienie przesłanki nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i stosując przepis art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., orzec o nieważności zaskarżonej decyzji.
Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wytyk naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia.
W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z: 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09, 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13).
Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa w działalności organu i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia, zaś okoliczności na które wskazuje autor skargi kasacyjnej nie miały istotnego znaczenia dla oceny poprawności wydanego przez Sąd orzeczenia i stanowiska Sądu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Wniosek skarżącej o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł zostać uwzględniony, albowiem pismo procesowe stanowiące odpowiedź na skargę kasacyjną zostało złożone z uchybieniem terminu określonego w art. 179 P.p.s.a.