Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 1779/22

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 29 czerwca 2022 r. sygn. akt II SAB/Gd 33/22 po rozpoznaniu skargi A. A., na bezczynność Starosty Wejherowskiego w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę w punkcie pierwszym umorzył postępowanie w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie; w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Wejherowskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie trzecim przyznał od Starosty Wejherowskiego na rzecz skarżącej A. A. sumę pieniężną w wysokości 1 000 złotych; w punkcie czwartym zasądził od Starosty Wejherowskiego na rzecz skarżącej A. A. kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

A. A. wniosła skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Wejherowskiego w sprawie o ustalenie odszkodowania za pozbawienie prawa własności nieruchomości położonych w miejscowości X. gm. Y., oznaczonej ewidencyjnie jako działki o numerach: [...]/8, [...]/9 oraz [...]/14, dla której IV Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Wejherowie prowadzi księgę wieczystą nr [...], które na mocy decyzji Naczelnika Gminy Wejherowo z dnia 9 lutego 1990 r. nr RG. 8414/6/90 z mocy prawa przeszły na własność Skarbu Państwa.

Skarżąca wskazała, że 22 sierpnia 2019 r. Starosta Wejherowski wydał decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz B. A., A. A., P.A., C. C., W. A. oraz R. A. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewody Pomorskiego, który orzeczeniem z 31 stycznia 2020 r. uchylił decyzję Starosty i przekazał ją do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W skardze opisano przebieg postępowania i zarzucono, że choć Starosta od momentu przekazania mu sprawy znał kierunek, w jakim powinien poszerzać zgromadzony materiał dowodowy, to nie podjął od razu wszelkich koniecznych działań, ale podejmował je w znacznych odstępach czasu, chociaż nie były skomplikowane ani czasochłonne. Organ kilkukrotnie wyznaczał nowe 4 i 6-miesięczne terminy załatwienia sprawy, co świadczy o przewlekłości działań organu, której ten dopuścił się z rażącym naruszeniem prawa. Zwrócono też uwagę na wyznaczanie odległych terminów przesłuchania świadków i brak aktywności organu w międzyczasie. Wskazując kolejne terminy załatwienia sprawy, organ nie wskazywał racjonalnych i możliwych do zaakceptowania przyczyn.

Przyznając opisany w skardze przebieg postępowania Starosta Wejherowski wskazał, że określony termin zakończenia postępowania nie został przekroczony, a jego wydłużenie było niezbędne, biorąc pod uwagę kolejne negatywne wyniki poszukiwań dokumentów, na podstawie których możliwe byłoby wyjaśnienie kluczowych kwestii. Organ wyjaśnił, że przedmiotowe zagadnienie wymaga dużego zaangażowania w zgromadzeniu oraz rozpatrzeniu materiału dowodowego z należytą starannością, co jest czasochłonne. Ustalenie przeznaczenia działki sprzed 30 lat, w sytuacji gdy nie zachowały się kompletne materiały, szczególnie rysunek planu z właściwymi oznaczeniami, jest zagadnieniem, o znacznym stopniu skomplikowania, nieposiadającym regulacji prawnych i procedur. Podobnie jak kwestia ustalenia, czy sprawa odszkodowania została załatwiona przez strony w trybie cywilnoprawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga A. A. jest zasadna.

Jak wskazał Sąd I instancji, skarga A. A. dotyczy zarówno bezczynności, jak i przewlekłości. Sąd I instancji uznał, że organ pozostaje bezczynny, a toczące się przed nim postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły. Nie ulega bowiem wątpliwości, że sprawa odszkodowania za położoną w Górze nieruchomość nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.".

Sąd I instancji relacjonując przebieg postępowania wskazał, że wniosek o podjęcie przez Starostę władczych działań został złożony 22 maja 2018 r. Od tego momentu organ miał ustawowy obowiązek zakończyć postępowanie w terminie miesiąca lub, uwzględniając nawet skomplikowany charakter sprawy, w terminie dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Postanowieniem z 26 czerwca 2018 r. Starosta Wejherowski odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Wojewoda Pomorski postanowieniem z 22 marca 2019 r. uchylił powyższe postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu 30 maja 2019 r. wpłynęły do Starosty Wejherowskiego akta niniejszej sprawy przekazane przez Wojewodę Pomorskiego. Starosta Wejherowski 11 czerwca 2019 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w tej sprawie. Organ jednocześnie wyznaczył prawdopodobny termin jej załatwienia do 30 sierpnia 2019 r. W terminie tym Starosta wydał co prawda rozstrzygnięcie kończące sprawę (decyzja z 22 sierpnia 2019 r. o umorzeniu postępowania), lecz zostało ono uchylone przez Wojewodę decyzją z 31 stycznia 2020 r. Po przekazaniu organowi akt sprawy (6 kwietnia 2020 r.) kolejnymi pismami z 7 maja 2020 r., 30 października 2020 r., 26 lutego 2021 r., 30 czerwca 2021 r. oraz 30 listopada 2021 r. informował on skarżącą o niezałatwieniu sprawy w terminie, wyznaczając nowy termin jej załatwienia. Powyższe oznacza, że wniosek skarżącej z dnia 22 maja 2018 r. o ustalenie odszkodowania nie został rozpoznany.

Tym samym Sąd I instancji uznał, że na dzień wniesienia skargi nie został dochowany termin załatwienia sprawy wynikający z art. 35 § 3 K.p.a. Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że decyzją z 22 marca 2022 r. Starosta Wejherowski umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. Okoliczność, że po wniesieniu skargi, jednak przed dniem jej rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, organ wydał decyzję w sprawie, uzasadnia umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego jako bezprzedmiotowego w części zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie, stosownie do art. art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.".

Następnie, Sąd I instancji wskazał, że po wydaniu przez Wojewodę Pomorskiego decyzji z 31 stycznia 2020 r. akta sprawy wpłynęły do Starosty Wejherowskiego 6 kwietnia 2020 r. Starosta dopiero 7 maja 2020 r. poinformował strony postępowania o planowanym terminie rozpoznania sprawy określając go na 31 października 2020 r. Następnie dopiero 7 września 2020 r. Starosta Wejherowski wystąpił do Archiwum Państwowego w Gdańsku o przeprowadzenie kwerendy w zasobie akt celem odnalezienia dokumentów dotyczących odszkodowania. W tym samym dniu organ wystąpił do Wójta Gminy Wejherowo o wydanie zaświadczenia dotyczącego przeznaczenia wywłaszczonych działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Kolejna czynnością organu było wystąpienie w dniu 21 grudnia 2020 r. do Wójta Gminy Wejherowo o wydanie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wywłaszczonych działek, obowiązującego w dniu 9 lutego 1990 r. Następnie 4 lutego 2021 r. Starosta Wejherowski zwrócił się do Wójta Gminy Wejherowo o wyjaśnienie wątpliwości dotyczących treści decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości oraz o przekazanie planu realizacyjnego zagospodarowania działki nr [...]/2 dla celów podziału.

Kolejnym pismem z 14 kwietnia 2021 r. Starosta wystąpił do Archiwum Państwowego w Gdańsku o przeprowadzenie kwerendy celem odnalezienia planu realizacyjnego zagospodarowania działki nr [...]/2 dla celów podziału zatwierdzonego decyzją Naczelnika Gminy Wejherowo z 6 lipca 1990 r. W dniu 2 czerwca 2021 r. organ wezwał D. R. celem przesłuchania w charakterze świadka, co miało miejsce 24 czerwca 2021 r. W dniu 16 sierpnia 2021 r. Starosta Wejherowski wystąpił do Wójta Gminy Wejherowo o wskazanie osób, które uczestniczyły w ustaleniach kwestii odszkodowania, w tym także geodety gminnego. Po otrzymaniu od Wójta odpowiedzi na to pismo 17 września 2021 r., 21 października 2021 r. Starosta zawiadomił o przesłuchaniu świadka A. S. w dniu 1 grudnia 2021 r.

Sąd I instancji analizując przedstawioną powyżej chronologię poszczególnych czynności dokonywanych w sprawie przez Starostę stwierdził, że mogły one zostać podejmowane wcześniej, niż po miesiącu i więcej. Wyznaczanie tak odległych terminów załatwienia sprawy nie zostało natomiast należycie wyjaśnione. W odpowiedzi na pytanie pełnomocnika Skarżącej z 8 grudnia 2021 r., Starosta w piśmie z 14 stycznia 2021 r. posłużył się ogólnikowymi stwierdzeniami wskazującymi na ciążący na nim obowiązek zebrania kompletnego materiału, lecz w żaden sposób nie sprecyzował, jakich dokładnie dokumentów potrzebuje do zakończenia sprawy.

Dlatego też, Sąd I instancji stwierdził, że działania Starosty w postępowaniu odszkodowawczym nie były podejmowane sprawnie i efektywnie. Kolejne czynności procesowe dzielił nieuzasadniony, długi odstęp czasu. Przedstawione wyżej okoliczności wskazują na odwlekanie przez organ rozstrzygnięcia sprawy, co czyni prowadzone przez niego postępowanie administracyjne przewlekłym.

Starosta nie rozpatrzył wniosku Skarżącej o ustalenie odszkodowania w terminie, czym naruszył postanowienia przepisów art. 35 § 1 i 3 K.p.a. oraz korespondujące z nimi art. 12 § 1 i 2 K.p.a. Ponadto, oceniając prowadzone dotychczas postępowanie Sąd I instancji nie tylko badał przekroczenie terminów ustawowych, lecz rozważył także, czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie i w tym zakresie uznał, że było to w granicach możliwości organu.

Sąd I instancji uznał także, że bezczynność i przewlekłość organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ta ocena skutkowała przyznaniem od Starosty na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Jak podkreślił Sąd I instancji, jedyną przesłanką warunkującą przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie kwota 1 000 zł stanowić będzie rekompensatę dla skarżącej za uszczerbek, jakiego doznała na skutek nieefektywnego i przewlekłego procedowania przez Starostę jej wniosku, a przy tym będzie ona spełniać również funkcję represyjno-prewencyjną dla organu, zapewniając przestrzeganie przez niego zasad postępowania administracyjnego i swoich obowiązków związanych ze sprawnym jego prowadzeniem w przyszłości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta Wejherowski zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. 1. art. 149 § 1 P.p.s.a. polegające na uznaniu, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania;
2. 2. art. 149 § 1a P.p.s.a. polegające na uznaniu, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa;
3. 3. art. 149 § 2 P.p.s.a. polegające na przyznaniu sumy pieniężnej na rzecz skarżącej ze względu na błędne przyjęcie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu 2, 3 i 4 oraz o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ewentualnie, wniesiono o zmianę zaskarżonego przez zmianę punktu 2 i stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a także uchylenie punktu 3 i 4. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w postępowaniu administracyjnym, pomimo jego długotrwałości, nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania ani do bezczynności organu. Starosta Wejherowski prowadził postępowanie w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.

Jak wskazał wnoszący skargę kasacyjną, w postępowaniu występują dwie zasadnicze okoliczności, które wymagają jednoznacznego wyjaśnienia: 1) czy były właściciel nieruchomości zrzekł się skutecznie prawa do odszkodowania;

1. 2) jakie było przeznaczenie nieruchomości w dacie zatwierdzania decyzji podziałowej.

Starosta Wejherowski odmówił przyznania odszkodowania w drodze negocjacji uznając, że właściciel nieruchomości zrzekł się prawa do tego odszkodowania. Jednak nie oznaczało to, że postępowanie administracyjne, prowadzone na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ma się toczyć wyłącznie w kierunku wykazania, że doszło do zrzeczenia się odszkodowania. Organ administracji publicznej nie może prowadzić postępowania, w tym dowodowego, mając z góry założone rozstrzygnięcie. Organ jest zobowiązany przeprowadzić kompletne i wyczerpujące postępowanie dowodowe, które może być potem podstawą orzekania merytorycznego, także przez organ wyższego stopnia. Po upływie 30 lat ustalenia, czy i w jaki sposób doszło do porozumienia w sprawie wysokości odszkodowania, wymagają przeprowadzenia licznych dowodów i przesłuchania świadków. Wnoszący skargę kasacyjną powołał orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, dotyczące konieczności ustalenia, czy w sprawie doszło do porozumienia w sprawie wysokości odszkodowania pomiędzy współwłaścicielami przejętej działki a organem.

Jak zauważył organ wnoszący skargę kasacyjną, potwierdzenie takiej okoliczności wyeliminowałoby konieczność ustalenia odszkodowania. Dlatego też organ przesłuchał świadków mogących mieć wiedzę na temat ewentualnego uzgodnienia kwestii odszkodowania przed wydaniem decyzji administracyjnej zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości.

Równocześnie, organ prowadził postępowanie dowodowe w kwestii przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w dniu zatwierdzenia decyzji podziałowej, co jest konieczne dla dokonania wyceny tej nieruchomości i w efekcie ustalenia wysokości odszkodowania. Akta sprawy obrazują, że organ zwracał się do różnych instytucji o udostępnienie dokumentów.

Jak zaznaczył wnoszący skargę kasacyjną, organ prowadząc postępowanie jest zobowiązany nie tylko do szybkiego, ale i wnikliwego działania, a także do uwzględniania innych zasad postępowania administracyjnego.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przy uwzględnieniu przedstawionych okoliczności nie można uznać, aby w sprawie doszło do bezczynności lub do przewlekłego prowadzenia postępowania.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że brak jest regulacji prawnych określających rodzaje dowodów, które mogą być podstawą ustalenia przeznaczenia nieruchomości, w sytuacji kiedy odnalezienie tych wymienionych przez ustawodawcę jest niemożliwe. Ponieważ dowodem może być wszystko, co przyczyni się do wyjaśnienia sprawy, organ zmuszony jest szeroko zakreślić granice poszukiwań materiału dowodowego.

Odnosząc się do zastrzeżeń Sądu I instancji w zakresie wyznaczania odległego terminu i długich odstępów pomiędzy czynnościami, Starosta zaznaczył, że organ prowadzi jednocześnie wiele spraw, na które proporcjonalnie przeznacza czas.

Odnosząc się do zastrzeżenia Sądu I instancji, że posłużono się ogólnikowymi stwierdzeniami i nie sprecyzowano, jakie konkretnie dokumenty potrzebuje do zakończenia sprawy, Starosta wyjaśnił, że nie jest wiadome z góry, jaki dokument/dowód dostarczy niezbędnych informacji.

W odpowiedzi, wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej, jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Podkreślono, że w skardze kasacyjnej nie przytoczono nowych argumentów ponad te, które były przedmiotem rozważań Sądu I instancji. Wnoszący skargę kasacyjną nie sprecyzował, jakie błędy w stosowaniu przepisów postępowania popełnił Sąd I instancji. Ponadto, organ koncentrował się na wykazaniu, jak ważne jest dokładne zbadanie sprawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Jednocześnie, organ pominął analizę Sądu I instancji dotyczącą dat, w których podejmowano poszczególne czynności wraz z oceną, czy mogły one zostać podjęte wcześniej. Nie jest błędem zmierzanie przez organ do zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie, ale błędny był sposób podejmowania tych czynności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny ograniczając swoje rozważania do oceny prawidłowości stosowania przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej – naruszenia art. 149 § 1, 1a i § 2 P.p.s.a. - opierają się na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1. 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2. 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3. 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Przepis art. 149 § 1a P.p.s.a. stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Natomiast § 2 tego przepisu określa, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 149 § 1, 1a i § 2 P.p.s.a. nie mogły odnieść zamierzonego skutku, ponieważ przepisy te jako przepisy ogólne, określające kompetencje sądów I instancji w fazie orzekania, mogą stanowić podstawę kasacyjną jedynie w powiązaniu z innymi przepisami procesowymi.

W przypadku załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami K.p.a. takimi przepisami są art. 12 § 1 i art. 35 – 36 K.p.a. Pierwszy ze wskazanych przepisów przewiduje obowiązek organów administracji publicznej działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). W myśl zaś art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.).

Zgodnie zaś z art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.).

Strona skarżąca kasacyjnie chcąc zatem powołać zarzut naruszenia przepisów art. 149 § 1-2 P.p.s.a. obowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy (w niniejszej sprawie ww. przepisy K.p.a., które określają terminy załatwienia sprawy), aby następnie wykazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nieprawidłowo przyjął, że w sprawie miała miejsce bezczynność i przewlekłość organu, ponadto miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także mogło to skutkować przyznaniem sumy pieniężnej. Zarzut skargi kasacyjnej nie może ograniczać się do wskazania naruszenia art. 149 § 1 (bez sprecyzowania konkretnej jednostki redakcyjnej, tu: punktów), § 1a i 2 P.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 887/16 oraz wyroki z 17 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2483/14, z 7 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2595/13, z 30 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 931/08, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skuteczność podważenia stanowiska Sądu I instancji o zaistniałej bezczynności i przewlekłości, ich charakterze oraz przyznaniu sumy pieniężnej w niniejszej sprawie wymagała zatem powiązania zarzutów naruszenia odpowiednich przepisów P.p.s.a. z przepisami K.p.a., na podstawie których organ był obowiązany do podjęcia określonych czynności. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełniła, co w realiach niniejszej sprawy dyskwalifikowało zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia art. 149 § 1, 1a i 2 P.p.s.a., czego strona skarżąca kasacyjnie upatrywała w przyjęciu, że "organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania" (pkt 1-3 skargi kasacyjnej) "z rażącym naruszeniem prawa" (pkt 2 skargi kasacyjnej) i w oparciu o to błędne przyjęcie "przyznaniu sumy pieniężnej na rzecz skarżących" (pkt 3 skargi kasacyjnej). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony.

Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1, 1a i 2 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1329/14). Należy podzielić pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z 28 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 887/16, zgodnie z którym "bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ muszą być powiązane z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia - zaskarżalnego do sądu administracyjnego, interpretacji czy innych aktów bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Zatem art. 149 P.p.s.a. nie może stanowić wyłącznej podstawy do zobowiązania organu do podjęcia jakiejś czynności lub aktu, lecz musi wynikać z przepisu prawa stwarzającego taką podstawę i przewidującego taką możliwość. W konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej również nie może ograniczać się do wskazania naruszenia art. 149 P.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. także wyroki NSA z: 17 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2483/14, 7 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2595/13 i 30 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 931/08).".

Dodatkowo konieczne było nie tylko powołanie w skardze kasacyjnej tych przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszył Sąd I instancji dokonując wadliwej oceny stopnia bezczynności organu, lecz także wykazanie, że naruszenia tych przepisów miały wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z 5 maja 2004 r. sygn. akt FSK 6/04; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1868/12).

Wskazać też trzeba, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Przy czym uchwała ta złagodziła wymagania dotyczące wymogów konstrukcyjnych zarzutów kasacyjnych, jednak ich nie zniosła. Podkreślić też trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia przez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1679/11).

Argumentacja zwarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie pozwala jednak na zrekonstruowanie zarzutu naruszenia art. 149 § 1, 1a i 2 P.p.s.a. o wskazane powyżej przepisy K.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, zaprezentowane przez Sąd I instancji stanowisko wcale nie skutkowało nadaniem prymatu zasadzie szybkości postępowania przed zasadą dążenia do prawdy obiektywnej. W istocie bowiem stwierdzenie bezczynności organu i przewlekłości postępowania nie nastąpiło z uwagi na czas potrzebny do zgromadzenia materiału dowodowego, a w dużej mierze dlatego, że Starosta Wejherowski podejmował czynności, które Sąd uznał za zbędne w postępowaniu zmierzającym do ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę, a ponadto podejmowane były w dużych, niczym nieuzasadnionych odstępach czasowych. Przed zarzutem przewlekłości nie chronią natomiast czynności podejmowane nieregularnie, w dużym, niczym nieuzasadnionym odstępie czasu.

Wskazać jeszcze trzeba, że – jak przyjmuje się w orzecznictwie, przykładowo w wyroku NSA z 12 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 296/16 - przepisy ogólne (art. 149 § 1a i § 2 P.p.s.a.) mogłyby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, gdyby skarga kasacyjna zarzucała, np. wadliwą wykładnię określenia "bezczynność organu" lub "przewlekłe prowadzenie postępowania" bądź "rażące naruszenie prawa", a zatem kierowała zarzuty bezpośrednio wobec norm zawartych w tych przepisach, a nie kwestionowała prawidłowości ich zastosowania jako następstwa uchybienia innym normom, które były lub powinny były być stosowane przed przejściem Sądu I instancji do wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1-2 P.p.s.a.

Taka sytuacja jednak nie występuje w niniejszej sprawie. Należy bowiem podkreślić - na podstawie analizy sformułowanych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej - że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje wykładni powyższych przepisów, lecz istnienie bezczynności i przewlekłości w sprawie, ocenę stopnia bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania, przekładającą się na treść orzeczenia w kwestii zobowiązania organu do rozpoznania sprawy, w kwestii rażącego naruszenia prawa przez organ i w kwestii przyznania skarżącym od organu sumy pieniężnej w realiach niniejszej sprawy.

Skoro w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, na gruncie powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów art. 35 i art. 36 K.p.a., ocenił, że bezczynność i przewlekłość miały miejsce w prowadzeniu postępowania przez Starostę Wejherowskiego, miały one charakter rażącego naruszenia prawa, to nie można Sądowi stwierdzającemu, że bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa zarzucić naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej normy prawnej wynikającej z tego przepisu.

Wobec braku możliwości zrekonstruowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie można było w realiach niniejszej sprawy skutecznie zwalczać oceny rażącego naruszenia prawa w wyniku przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji również oceny prawidłowości przyznania skarżącym od organu sumy pieniężnej.

Mając powyższe na uwadze w kontekście sposobu sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że w skardze tej nie podważono skutecznie dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oceny, że stwierdzona bezczynność i przewlekłość nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz że nie zaistniały podstawy do przyznania sumy pieniężnej. Przyznanie sumy pieniężnej, podobnie jak w przypadku grzywny, ma cel dyscyplinujący, represyjny i prewencyjny, to jednak jej podstawową funkcją jest cel kompensacyjny i biorąc pod uwagę cele jakie ma spełniać regulacja dająca możliwość przyznania sumy pieniężnej od organu, przyznanie kwoty 1 000 zł w niniejszym postępowaniu nie było bezpodstawne, ani sprzeczne z ratio legis przepisu. Tym samym za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 149 § 1, § 1a i § 2 P.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a. (koszt za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną) oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).