Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 178/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Bk 44/14 oddalił skargę E. D. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że pismem z dnia 11 czerwca 2014 r. E. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia 16 grudnia 2008 r., złożonego w trybie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1418). W kolejnym zdaniu skargi wskazała, że wnosi skargę na przewlekłe prowadzenie sprawy znak [...] przez [...] Urząd Wojewódzki i Ministerstwo Skarbu Państwa oraz zarzuca naruszenie art. 35 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie. W skardze zażądała: 1) zobowiązania organu do podjęcia czynności w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

1. 2) stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
2. 3) zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W uzasadnieniu skargi podała, że decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] Starosta S. potwierdził prawo spadkobierców J. P. do rekompensaty za mienie pozostawione w związku z rozpoczętą wojną w 1939 r. na terenach niewchodzących w skład obecnego obszaru Rzeczypospolitej Polskiej. W decyzji określono wartość pozostawionego mienia, wartość gospodarstwa nabytego przez repatrianta, a także wartość pozostałego ekwiwalentu za pozostawione mienie. W. P., W. P., J. P. oraz E. D. nabyli, w udziałach po 1/4 każde z nich, prawo do ekwiwalentu za pozostawione mienie w wysokości 161.271.00 zł i do dnia wydania decyzji nie zrealizowali przysługującego im prawa.

W dniu 26 października 2005 r. W.P. oraz J.P. umową zatytułowaną "Darowizna prawa do rekompensaty za mienie zabużańskie'', dokonali cesji przysługujących im uprawnień na rzecz E. D., wynikających z wyżej wymienionej decyzji Starosty S.. W wyniku dokonanej darowizny, E. D. stała się uprawniona do otrzymania 3/4 udziału w potwierdzonym prawie do rekompensaty.

Skarżąca wskazała, że wnioskiem z dnia 16 grudnia 2008 r. zgłosiła do Wojewody [...] roszczenie o wypłatę ekwiwalentu. Złożenie wniosku było poprzedzone konsultacją z pracownikiem Urzędu Wojewódzkiego, który po przedstawieniu przez wnioskodawczynię stanu faktycznego oraz po zapoznaniu się z przedłożoną przez nią decyzją Starosty S., poinformował ją, iż realizacja prawa do rekompensaty nastąpi po wypełnieniu druku zawierającego wniosek. Następnie wypełniła otrzymany z rąk pracownika formularz zatytułowany "Wniosek o ujawnienie o ujawnienie w wojewódzkim rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty" oraz załączone do niego oświadczenie wnioskodawcy o dotychczasowym stanie realizacji uprawnień wnioskodawczyni, po czym na ręce tego pracownika złożyła wypełniony druk, wskazując świadczenie pieniężne jako formę realizacji ww. prawa do rekompensaty.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Wojewoda [...] pismem z dnia 25 lutego 2009 r. zwrócił wnioskodawczyni złożone przez nią dokumenty oraz poinformował, że nie przysługuje jej prawo do żądania ujawnienia w wojewódzkim rejestrze prawa do rekompensaty, ponieważ jej poprzednik prawny zrealizował częściowo przysługujące mu prawo poprzez nabycie gospodarstwa rolnego.

Pismem z dnia 22 lipca 2013 r. pełnomocnik E. D. zwrócił się do Wojewody [...] o pilne rozpoznanie wniosku z dnia 16 grudnia 2008 r. w trybie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Następnie zaś w dniu 29 lipca 2013 r. złożył zażalenie do Ministra Skarbu Państwa. Do dnia sporządzenia skargi wniosek skierowany do Wojewody [...] nie został rozpatrzony, zaś zażalenie pozostawiono bez rozpoznania.

W ocenie skarżącej, żadne z pism kierowanych przez organy do skarżącej nie stanowiło merytorycznego zakończenia postępowania. Niezależnie od "nazwy" pisma złożonego przez wnioskodawcę organ winien rozpoznać sprawę z uwzględnieniem całego materiału zgromadzonego w sprawie. Powyższe oznacza, że w przypadku ustalenia prawa do rekompensaty na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., z uwagi na jej częściowe zrealizowanie przez poprzednika prawnego, organ powinien zbadać istnienie podstaw do potwierdzenia prawa do rekompensaty w trybie wniosku opartego na art. 5 ustawy. Skoro wnioskodawczyni przedłożyła organowi administracji decyzję Starosty S. i wskazała, że żąda wypłaty przysługującej jej rekompensaty, to niezależnie od wskazanej we wniosku podstawy prawnej (art. 7 ust. 3 ustawy), już samo żądanie w nim zawarte wyznaczyło normę prawa materialnego mającą zastosowanie w niniejszej sprawie.

Niepodjęcie żadnych czynności tak przez organ pierwszej jak i drugiej instancji wskazuje nie tylko na przewlekłość postępowania zarzucaną w złożonym a nierozpoznanym zażaleniu, ale również na całkowitą bezczynność.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie lub ewentualne oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi wskazał, że organ jest związany żądaniem określonym we wniosku i nie może z urzędu dokonać zmiany kwalifikacji treści żądania. Z treści zaś wniosku bezspornie wynika, że skarżąca żąda od organu ujawnienia w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Organ nie miał możliwości pozytywnego załatwienia wniosku z uwagi na fakt, że art. 7 ust. 3 ustawy dotyczy jedynie osób, które posiadają zaświadczenie lub decyzje potwierdzające prawo do rekompensaty, wydane na podstawie odrębnych przepisów i nie zrealizowały prawa do rekompensaty. Podmioty ubiegające się o realizacje pozostałej części uprawnienia zobowiązane są do uzyskania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty w trybie przepisów obecnie obowiązującej ustawy.

Ponadto organ podniósł, że z notatek służbowych sporządzonych jeszcze przed złożeniem wniosku wynika, iż pracownik urzędu dwukrotnie prawidłowo poinformował stronę, że jeśli jest zainteresowana realizacją pozostałej (niezrealizowanej) części rekompensaty, to powinna wystąpić do Wojewody [...] z wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty, a nie z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze. E. D. do dnia dzisiejszego nie wystąpiła z wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty.

Dalej organ wskazał, że ujawnienie przez wojewodę danych w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty jest czynnością materialnotechniczną i nie ma do niej zastosowania instytucja skargi na bezczynność, przewidziana w art. 37 k.p.a. Odmowa zaś ujawnienia danych w rejestrze powinna nastąpić w formie pisma, informującego stronę o podstawie nieuwzględnienia wniosku, co też zostało uczynione przez Wojewodę [...] w piśmie z dnia 25 lutego 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga jest niezasadna.

Przywołując definicję skargi na bezczynność organu i na przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez organ administracji, Sąd zakwalifikował powyższą skargę jako skargę na bezczynność Wojewody [...] i stwierdził, że stronie skarżącej chodzi nie o to, że organ nie rozpatrzył jej wniosku z dnia 16 grudnia 2008 r. zgodnie z jego brzmieniem, bo to uczynił, tylko o to, że powinien go potraktować jako wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty w trybie przepisów obecnie obowiązującej ustawy.

Sąd podkreślił, że skarga zarówno na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – zażalenie na przewlekłość albo wniosek o usunięcie naruszenia prawa w myśl art. 37 k.p.a. Strona skarżąca wyczerpała tryb poprzedzający wniesienie przedmiotowej skargi do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., albowiem skierowała w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie z dnia 26 lipca 2013 r. do organu wyższego stopnia.

Przystępując do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd wskazał, że z akt sprawy bezsprzecznie wynika, iż organ w odpowiedzi na wniosek skarżącej z dnia 16 grudnia 2008 r. o ujawnienie w wojewódzkim rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, po uprzednim wyjaśnieniu wątpliwości z radcą prawnym urzędu, pismem z dnia 25 lutego 2009 r. poinformował wnioskodawczynię o braku możliwości pozytywnego załatwienia przedmiotowego wniosku. Z uwagi na zrealizowanie przez ojca skarżącej częściowo uprawnienia do rekompensaty na podstawie odrębnych przepisów, brak było podstaw prawnych do ujawnienia danych osoby w przedmiotowym rejestrze. Trafnie organ przyjął, powołując się na art. 7 ust. 3 ustawy, że możliwość ujawnienia danych osób w przedmiotowym rejestrze dotyczy jedynie tych, którzy posiadają zaświadczenie lub decyzje potwierdzające prawo do rekompensaty, wydane na podstawie odrębnych przepisów i nie zrealizowały prawa do rekompensaty.

Podmioty ubiegające się o realizację pozostałej części uprawnienia zobowiązane są do uzyskania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty w trybie przepisów obecnie obowiązującej ustawy (art. 6 ust. 3, art. 7 ust. 1 pkt 4 i art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.). Ten sposób załatwienia wniosku skarżącej Sąd uznał za prawidłowy. W sytuacji, gdy niewątpliwe jest, że pozytywne załatwienie sprawy następuje w drodze czynności materialno - technicznej, to odmowa dokonania tej czynności nie może przybrać formy decyzji, chyba że przepis szczególny tak stanowi wprost lub na zasadzie domniemania. W niniejszej sprawie ta ostatnia sytuacja nie występuje.

Sąd w pełni podzielił stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 1534/12, że ujawnienie w rejestrze, o którym mowa w art. 19 ustawy z 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, ma postać czynności materialno-technicznej, a przepis art. 7 ust. 3 tej ustawy nie przewiduje formy decyzji w przypadku, gdy organ odmawia dokonania tej czynności.

Zdaniem Sądu, rozpatrując sprawę organ nie pozostawał w bezczynności ani tym bardziej nie prowadził postępowania przewlekle. Samo nierozpoznanie wniosku skarżącej z dnia 16 grudnia 2008 r. w terminie wyznaczonym przez art. 35 k.p.a., nie przesądza jeszcze o bezczynności organu. Z akt sprawy wynika bowiem, że zastępca Dyrektora Wydziału Geodezji pismem z dnia 27 stycznia 2009 r. wystąpił do radcy prawnego urzędu z pytaniem prawnym (k. 106 akt adm.). W dniu 3 lutego 2009 r. radca prawny urzędu udzielił odpowiedzi w żądanym zakresie (k.107-108 akt adm.). W dniu zaś 25 lutego 2009 r. ustalono, że odpowiedź na wniosek skarżącej będzie udzielona w formie pisma, nie zaś decyzji (k. 109 akt adm.). Pismem z dnia 25 lutego 2009 r. rozpatrzono wniosek skarżącej. Wprawdzie naruszone zostały terminy z art. 35 § 3 k.p.a. (jeden miesiąc i dwa miesiące), ale naruszenie to było nieznaczne (9 dni). Przyjąć bowiem należy, że sprawa była skomplikowana i organ zasadnie zwracał się do Wydziału Nadzoru i Kontroli o wydanie opinii prawnej w zakresie wskazania prawidłowej formy rozstrzygnięcia sprawy.

Zresztą, strona skarżąca stawia organowi zarzut bezczynności nie ze względu na datę pisma organu, tylko z uwagi na formę rozstrzygnięcia i sposób załatwienia sprawy. W sprawie bez znaczenia jest bowiem data pisma organu, skoro zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Kwestia zatem daty pisemnej odpowiedzi organu po dniu 31 grudnia 2008 r. nie miała większego znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie.

W ocenie Sądu, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie znajduje również uzasadnienia stanowisko strony skarżącej, że w przypadku ustalenia prawa do rekompensaty na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy, z uwagi na jej częściowe zrealizowanie przez poprzednika prawnego, organ winien zbadać istnienie podstaw do potwierdzenia prawa do rekompensaty w trybie opartym na art. 5 ustawy. Organ nie ma bowiem podstaw prawnych do zmiany z urzędu kwalifikacji żądania. Z wniosku złożonego przez skarżącą na urzędowym formularzu w dniu 16 grudnia 2008 r. (k. 103 akt adm.) bezsprzecznie wynika, że żąda ona ujawnienia w wojewódzkim rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, a nie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Wojewoda [...] pismem z dnia 25 lutego 2009 r. ustosunkował się więc do żądania zawartego we wniosku skarżącej. Trudno zatem przyjąć, wbrew stanowisku strony skarżącej, że organ nie podjął stosownych czynności celem merytorycznego załatwienia sprawy.

Sąd wywodził dalej, że w sprawie można oczywiście próbować zarzucić organowi, że w oparciu o art. 7, 8 i 9 k.p.a. winien on przed załatwieniem sprawy zwrócić się do wnioskodawczyni z zapytaniem i zarazem informacją o stanie sprawy i obowiązujących przepisach. Zarzut taki byłby oczywiście zasadny, ale w innym stanie faktycznym niż ten, który wystąpił w niniejszej sprawie. W sprawie niniejszej bowiem skarżąca zanim złożyła wniosek z dnia 16 grudnia 2008 r., dwukrotnie kontaktowała się z pracownikiem organu celem uzyskania informacji odnośnie uzyskania realizacji pozostałej części rekompensaty. Pierwsza rozmowa telefoniczna odbyła się już w dniu 9 marca 2007 r. i wtedy inspektor P. Z. poinformował E.D. o tym, że w celu realizacji pozostałej części rekompensaty powinna ona wystąpić do Wojewody [...] ze stosownym wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty w trybie przepisów obecnie obowiązującej ustawy – notatka z k. 97 akt adm.

Druga rozmowa telefoniczna odbyła się w dniu 2 grudnia 2008 r. i skarżąca została również precyzyjnie poinformowana o czynnościach, które winna dokonać – notatka z k. 101 akt adm. Sama skarżąca przyznaje w skardze, że złożenie przez nią wniosku poprzedzone było konsultacją z pracownikiem Urzędu Wojewódzkiego.

Zdaniem Sądu, za udowodniony należy zatem przyjąć fakt konsultacji skarżącej z pracownikiem organu i udzielenie przez tegoż pracownika informacji odnośnie czynności potrzebnych do złożenia wniosku o rekompensatę. Pozostałe okoliczności związane ze wskazanymi konsultacjami są już sporne. Skarżąca w skardze twierdzi, że przedstawiła pracownikowi stan faktyczny i zapoznała go z decyzją Starosty S. oraz że otrzymała od tego pracownika stosowny druk, który po wypełnieniu złożyła na jego ręce. Okoliczności tych nie potwierdza zaś organ, przy czym jego stanowisko znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Do wniosku z dnia 16 grudnia 2008 r. o ujawnienie w wojewódzkim rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty skarżąca dołączyła bowiem oświadczenie wnioskodawcy o dotychczasowym stanie realizacji uprawnień, w którym wpisała, że "do dnia dzisiejszego zostało niezrealizowane przeze mnie, przez moje rodzeństwo, przez moich nieżyjących rodziców, nieżyjących dziadków prawo do...", gdy tymczasem z dołączonej przez nią do wniosku decyzji Starosty S. z dnia 4 lipca 2003 r. wynika wprost, że repatriant J.P. otrzymał gospodarstwo rolne o wartości 34.156,00 zł. Już chociażby ta okoliczność wskazuje na to, że skarżąca sama wybrała formularze i sama je wypełniła. Gdyby bowiem brał w tym udział pracownik organu, to niewątpliwie zwróciłby uwagę na fakt częściowej realizacji rekompensaty.

Ponadto w ocenie Sądu, za akceptacją stanowiska organu przemawia i to, że skarżąca po otrzymaniu pisma od organu z dnia 25 lutego 2009 r. (w dniu 2 marca 2009 r.) aż do dnia 22 lipca 2013 r. nie podjęła żadnych kroków w kierunku takim, aby jej pismo z dnia 16 grudnia 2008 r. potraktować jako wniosek o realizację prawa do rekompensaty zamiast wniosku o ujawnienie w wojewódzkim rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Takie żądanie pojawiło się po raz pierwszy dopiero w jej piśmie z dnia 22 lipca 2013 r., a w skardze wskazała wręcz, że wnioskiem z dnia 16 grudnia 2008 r. zgłosiła swoje roszczenie o wypłatę ekwiwalentu. Powyższe wskazuje zatem raczej na zgodę skarżącej na argumenty przedstawione przez organ w jego piśmie z dnia 25 lutego 2009 r. niż na ich kontestację. Ani w skardze, ani we wcześniejszej korespondencji z organami skarżąca w żaden sposób nie tłumaczy, dlaczego nie podjęła jakichkolwiek kroków w kierunku realizacji swego prawa, skoro nie zgadzała się ze stanowiskiem organu wyrażonym w jego piśmie.

Wszystko to jest o tyle ważne, że ze skargi wynika, iż skarżąca pośrednio zarzuca pracownikowi organu wprowadzenie jej w błąd przy udzielanej przez tegoż pracownika konsultacji. Kwestia zaś błędnego pouczenia musiałaby być bardziej wyrazista bezpośrednio po otrzymaniu przez skarżącą pisma od organu niż po upływie kolejnych czterech lat.

Sąd stwierdził, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy brak jest podstaw do zarzucenia organowi niezgodnego z prawem działania w zakresie informowania skarżącej o przysługujących jej roszczeniach i rozpoznania wniosku niezgodnie z wolą skarżącej. Zbieżność czasowa pomiędzy udzieloną przez pracownika organu skarżącej po raz drugi informacji z datą złożenia wniosku powoduje, że organ dopełnił spoczywających na nim obowiązkach wynikających ze wskazanych już art. 7, 8 i 9 k.p.a. To skarżąca składając wniosek w przyjętej przez siebie formie, wbrew pouczeniom otrzymanym od pracownika organu, uruchomiła jeden z trybów wynikających z omawianej ustawy, co przesądziło o sposobie załatwienia sprawy. Zwracając się o konsultację prawną do Wydziału Nadzoru Kontroli organ pytał wprost, czy w zaistniałym stanie faktycznym wniosek strony o ujawnienie w rejestrze należy traktować jako wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty, a co za tym idzie przeprowadzić całą procedurę potwierdzenia prawa do rekompensaty na nowo – k. 106 akt adm.

W odpowiedzi uzyskał informację, że w tej kwestii organ winien wyjaśnić, jaka jest wola strony. Zważywszy więc na okoliczności stanu faktycznego sprawy Sąd przyjął, że organ tę wolę odczytał prawidłowo. Organ rozpoznał więc sprawę prawidłowo i wbrew zarzutom skargi, nie pozostaje w bezczynności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. D., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
2. a) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 222 k.p.a. poprzez dokonanie kwalifikacji skargi na podstawie jej tytułu, a nie treści pisma, co skutkowało uznaniem skargi z dnia 11 czerwca 2014 r. za skargę na bezczynność organu, gdy w rzeczywistości była to skarga na przewlekłość postępowania;
3. b) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i przyjęcie, że wnioskodawczyni nie posiada decyzji potwierdzającej prawa do rekompensaty, w sytuacji, gdy uprawnienie to potwierdza decyzja Starosty S. z dnia [...] lipca 2003 r.;
4. c) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do ujawnienia danych osoby w rejestrze, w sytuacji gdy podstawę do tego stanowi decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r.;
5. d) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i przyjęcie, że pracownik [...] Urzędu Wojewódzkiego nie wprowadził wnioskodawczyni w błąd poprzez udzielenie konsultacji oraz wskazanie konkretnego formularza stosownego wniosku;
6. 2. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, iż:
7. a) Wojewoda [...] podjął stosowne czynności zmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy, bowiem w sytuacji, gdy organ stwierdził brak podstaw do ujawnienia danych w przedmiotowym rejestrze na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej powinien zbadać istnienie podstaw do potwierdzenia prawa do rekompensaty w trybie wniosku opartego na art. 5 tejże ustawy, czego nie uczynił;
8. b) decyzja Starosty S. z dnia [...] lipca 2003 r. nie jest potwierdzeniem prawa do rekompensaty należnej repatriantowi za pozostawione poza granicami mienie, a jedynie dowodem na częściowe zrealizowanie tego prawa;
9. c) data pisemnej odpowiedzi organu (25 lutego 2009 r.) nie miała większego znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie, w sytuacji gdy odpowiedź udzielona została po dniu 31 grudnia 2008 r., czyli po terminie do którego wnioskodawczyni mogła ubiegać się o potwierdzenie prawa do rekompensaty.

Wskazując na powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z właściwymi przepisami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca rozwinęła podniesione zarzuty. Zwróciła uwagę, że treść merytoryczna skargi wskazuje jednoznacznie na zarzut przewlekłości postępowania. Dowodem potwierdzającym fakt wniesienia skargi na przewlekłość postępowania jest także zażalenie do Ministra Skarbu Państwa z dnia 26 lipca 2013 r., w którym skarżąca również wskazuje na przewlekłe prowadzenie postępowania. Ponadto Minister Skarbu Państwa udzielając odpowiedzi z dnia 28 sierpnia 2013 r. na powyżej wskazane zażalenie także odniósł się do przewlekłości postępowania. Sformułowanie w tytule skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2014 r. "skarga na bezczynność organu" jest oczywistą omyłką pisarską, co zostało wyjaśnione przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym dnia 2 października 2013 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przepis ten wprowadza - jako zasadę - związanie sądu kasacyjnego podstawami, na których środek zaskarżenia oparto. Zatem w sytuacji braku podstaw do uwzględnienia z urzędu nieważności postępowania sądowego, z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. (jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie) kontrola zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny sprowadza się do oceny, czy uchybia on przepisom, naruszenie których zarzucono w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie oparto wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wskazując na naruszenie przepisów postępowania.

Autor skargi kasacyjnej zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art.145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.222 k.p.a. wywodzi, że Sąd pierwszej instancji błędnie zakwalifikował skargę na podstawie jej tytułu (skarga na bezczynność), podczas gdy w rzeczywistości była to skarga na przewlekłość postępowania. Tak sformułowany zarzut nie mógł być uwzględniony z dwóch powodów. Po pierwsze: wskazany, jako naruszony - art. 222 k.p.a. odnosi się do skargi i wniosku, uregulowanych w postępowaniu administracyjnym, a nie do skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym, która jest uregulowana w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Po drugie: ze skargi wniesionej przez skarżącą wynika, że wskazała ona tak na przewlekłość, jak i bezczynność organu. Na tę ostatnią wskazała nie tylko w tytule skargi, lecz także w jej uzasadnieniu, stwierdzając że: " Niepodjęcie żadnych czynności tak przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji wskazuje nie tylko na przewlekłość postępowania zarzucaną w złożonym a nierozpoznanym zażaleniu, ale również na całkowitą bezczynność". W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji szczegółowo wyjaśnił na czym polega bezczynność organu oraz kiedy zachodzi przewlekłość postępowania oraz dlaczego przyjął, że złożona została skarga na bezczynność. Stanowisko Sądu jest trafne i zostało prawidłowo uzasadnione.

Kolejne zarzuty skargi kasacyjnej - naruszenia art.145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.77 §1 k.p.a. - dotyczą dokonania przez Sąd w zaskarżonym wyroku błędnej oceny materiału dowodowego przez przyjęcie, że brak było podstaw do ujawnienia skarżącej w wojewódzkim rejestrze osób uprawnionych do rekompensaty, pomimo istnienia w obrocie prawnym decyzji Starosty S. z dnia [...] lipca 2003 r., a ponadto przyjęcie, że skarżąca nie posiada decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty. W tej kwestii autor skargi kasacyjnej prezentuje stanowisko, że zachodziła podstawa do ujawnienia skarżącej w wymienionym rejestrze, gdyż tę podstawę stanowi decyzja Starosty S. z dnia [...] lipca 2003 r., potwierdzająca prawo skarżącej do rekompensaty.

Odnosząc się do tak sprecyzowanego zarzutu należy wskazać na bezsporną i niekwestionowaną okoliczność częściowej realizacji prawa do rekompensaty przez J. P. w postaci nadanego mu gospodarstwa rolnego w A. o powierzchni ponad 8 ha wraz z zabudowaniami, co wynika też z powoływanej przez skarżącą decyzji Starosty S. z dnia [...] lipca 2003 r. Należy przypomnieć, że ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w art.7 ust.3 stanowi, iż osoby, które posiadają orzeczenia potwierdzające prawo do rekompensaty na podstawie odrębnych przepisów i nie zrealizowały prawa do rekompensaty występują do Wojewody z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty.

Z kolei z brzmienia art.6 ust.3 wskazanej ustawy wynika, że osoba, która na podstawie odrębnych przepisów, w ramach realizacji prawa do rekompensaty, nabyła na własność albo w użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa, lub nieruchomości takie nabyli jej poprzednicy prawni, dołącza do wniosku, o którym mowa w art.5 ust.1 ustawy, dokumenty urzędowe poświadczające nabycie. Ustawodawca wprowadził rozróżnienie co do zasad postępowania, dotyczące osób ubiegających się o rekompensatę, w zależności od tego, czy są to osoby ubiegające się po raz pierwszy o potwierdzenie prawa do rekompensaty, czy osoby, które posiadają orzeczenia potwierdzające prawo do rekompensaty i częściowo to prawo zrealizowały, czy też osoby, które posiadają orzeczenia potwierdzające prawo do rekompensaty, ale swego prawa nie zrealizowały. Tylko osoby należące do tej ostatniej grupy mogą żądać ujawnienia w rejestrze wybranej formy rekompensaty (por. wyroki NSA z dnia 23 października 2009 r., sygn. I OSK 60/09 i z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 2389/12, publ.www.nsa.gov.pl).

W kontekście powyższego prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji, że ujawnienia w rejestrze mogą domagać się wyłącznie osoby, które posiadają zaświadczenia lub decyzje potwierdzające prawo do rekompensaty, jeżeli tego prawa nie zrealizowały. Pozostałe osoby (również te, które posiadają zaświadczenia lub decyzje potwierdzające prawo do rekompensaty, lecz prawo to częściowo zrealizowały) powinny wystąpić z wnioskiem, o którym mowa w art. 5 ust.1 wskazanej wyżej ustawy, w terminie określonym w tej ustawie.

Nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty naruszenia art.145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.77 §1 k.p.a. dotyczące oceny wniosku skarżącej z dnia 16 grudnia 2008 r. i oceny postępowania pracowników organu w zakresie udzielania skarżącej informacji oraz konsultacji. Poza sporem jest, że E. D. złożyła wniosek o ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, nie zaś wniosek w trybie art.5 ust.1 omawianej ustawy. Z akt sprawy wynika również, że pracownik organu dwukrotnie, bo w dniu 9 marca 2007 r. i w dniu 2 grudnia 2008 r. poinformował E. D., że jeżeli jest zainteresowana realizacją pozostałej, niezrealizowanej części rekompensaty, to powinna wystąpić z wnioskiem do Wojewody [...] o uzyskanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty w trybie przepisów obecnie obowiązującej ustawy. Wyjaśnił także, że wysokość rekompensaty stanowi obecnie 20 % wartości pozostawionego mienia, a więc wartość mienia potwierdzona decyzją zostanie pomniejszona o wartość nabytego w ramach rekompensaty gospodarstwa rolnego i do realizacji pozostanie jedynie niezrealizowana część, do wysokości 20 % pozostawionego mienia.

Zauważyć należy, że w załączonym do wniosku z dnia 16 grudnia 2008 r. oświadczeniu o dotychczasowym stanie realizacji uprawnień, złożonym pod groźbą odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, E. D. oświadczyła, że do dnia dzisiejszego prawo do rekompensaty nie zostało zrealizowane. W tym stanie rzeczy trudno uznać za zasadne czynione organowi zarzuty, że powinien rozpoznać wniosek z dnia 16 grudnia 2008 r., jako złożony w trybie art.5 ust.1 ustawy. Wobec dwukrotnego pouczenia wnioskującej przez organ o konieczności złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty, a nie wniosku o ujawnienie w rejestrze i dodatkowo złożenia przez wnioskującą oświadczenia wyżej opisanego należy uznać, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Na wniosek z dnia 16 grudnia 2008 r. organ udzielił skarżącej odpowiedzi w piśmie z dnia 25 lutego 2009 r. (po uzyskaniu opinii radcy prawnego) i jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, wprawdzie nieznacznie przekroczył termin określony w art. 35 k.p.a., lecz spowodowane to było koniecznością uzyskania opinii prawnej. Trzeba jedynie dodać, że wniosek złożony został w dniu 16 grudnia 2008 r., a zatem miesięczny termin na jego załatwienie upływał już po 31 grudnia 2008 r. (ostatnim dniu na złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty). Podnoszone przez pełnomocnika skarżącej argumenty, że jego mocodawczyni mogłaby złożyć kolejny wniosek są więc nieprzekonywujące. Słusznie także Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że zażalenie na niezałatwienie sprawy skarżąca złożyła dopiero po ponad czterech latach od daty doręczenia jej odpowiedzi organu.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.