Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1641/18, oddalił skargę I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] czerwca 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Prezydenta Miasta O., działając na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. 2017 r. Dz. U. poz. 1952; dalej jako: "u.ś.r."), odmówił umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła I. K. Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że w sprawie umorzenia kwot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych organy administracji działają w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że nawet w sytuacji stwierdzenia, iż w okolicznościach sprawy doszło do zaistnienia szczególnych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny, organ może odmówić umorzenia nienależnie pobranych kwot. Warunkiem uznania, że decyzja w przedmiocie odmowy umorzenia należności została wydana w granicach uznania administracyjnego jest przeprowadzenie dostatecznie wnikliwego postępowania dowodowego w sprawie na okoliczność ustalenia sytuacji rodziny. Kolegium wskazało, że w toku postępowania organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe na okoliczności związane z ustaleniem kwestii wymaganych art. 30 ust. 9 u.ś.r., dokonał wnikliwej analizy materiału dowodowego, sytuacji majątkowej odwołującej się, jej możliwości zarobkowych, jak również wszelkich okoliczności związanych z powstaniem zadłużenia oraz przyczyn, z uwagi na które doszło do powstania przedmiotowej zaległości.
Kolegium przyjęło również, że kwota nienależnie pobranych świadczeń została rozłożona zainteresowanej na raty, zatem nie musi ona dokonywać zwrotu jednorazowo. W ocenie Kolegium organ I instancji posiadał wszystkie niezbędne informacje w przedmiocie sytuacji dochodowej i rodzinnej zainteresowanej i szczegółowo uzasadnił przyczyny, dla których nie przychylił się do wniosku, wskazując, że zainteresowana jest w stanie zaspokoić nie tylko podstawowe potrzeby swoje i swoich dzieci, jej sytuacja materialna jest stabilna, a sama odwołująca się podjęła dodatkowo zatrudnienie. Kolegium stwierdziło, że sytuacja zainteresowanej nie jest łatwa, jednak dysponując z urzędu wiadomościami dotyczącymi sytuacji innych osób występujących z żądaniami umorzenia należności z różnych tytułów, nie sposób stwierdzić, aby sytuacja skarżącej należała do wyjątkowych. Instytucja umorzenia należności powinna być natomiast wyjątkiem, nie zaś regułą dla organów administracji.
W okolicznościach niniejszej sprawy na rozstrzygnięcie nie mają istotnego wpływu podane przez odwołującą się argumenty dotyczące niezwykle trudnych relacji z byłym mężem, albowiem takie okoliczności nie mogą być brane pod uwagę w toku orzekania w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Nie eliminują one ani nie ograniczają możliwości zainteresowanej w zakresie osiągania dochodów.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy,
- - art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, w tym wyjątkowości sytuacji skarżącej i okoliczności powstania nienależnie wypłaconego zasiłku,
- - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.,
- - art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności kwestii dotyczącej pojęcia "ubóstwo" i opisu rozumienia ram, w których mieści się pełne zaspokojenie zastosowanego pojęcia "podstawowe potrzeby".
Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. Podkreśliła, że nie stać jej na spłatę nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego w wysokości 2098,73 zł wraz z odsetkami. Przedstawiła swoją trudną sytuację życiową i finansową. Wyjaśniła, że w jej odczuciu rozłożenie na raty tej kwoty nie rozwiązuje jej problemu, a wręcz pogłębia obecnie bardzo trudną sytuację finansową, co starała się wyjaśnić Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w złożonym odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że z art. 30 ust. 9 u.ś.r. wynika, że decyzja w zakresie umorzenia zadłużenia powstałego z tytułu wypłaconych nienależnie świadczeń rodzinnych pozostaje w sferze tzw. uznania administracyjnego i jest odstępstwem od ogólnej zasady statuującej obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami. Sądowa kontrola uznania administracyjnego jest ograniczona wyłącznie do oceny tego, czy w sprawie zachodzą warunki materialnoprawne, uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień oraz czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej.
Sąd I instancji podkreślił, że użyty w powołanym przepisie zwrot "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny" należy rozumieć jako całokształt sytuacji materialnej, zdrowotnej i życiowej wnioskodawcy. Rozpoznając wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń organy powinny dokonać oceny, czy sytuacja życiowa wnioskodawcy, w tym stan rodzinny, wiek, niepełnosprawność, stan zdrowia mieszczą się w ww. pojęciu. Sama trudna sytuacja materialna danej rodziny nie uzasadnia bowiem umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie obiektywnie "szczególna" i to szczególna na tle innych rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych. Stan taki powinien być bowiem efektem czynników obiektywnych, na które strona nie ma wpływu oraz powinien mieć charakter trwały, nieprzemijający, gdyż tymczasowe okoliczności powodujące trudną sytuację nie są wystarczającą przesłanką do umorzenia powstałych należności.
W ocenie Sądu I instancji organy zasadnie uwzględniły, że rodzina skarżącej składa się z trzech osób (skarżącej i jej 2 dzieci). Miesięczny dochód rodziny w marcu 2018 r. wyniósł 3258,16 zł. Miesięczne stałe obciążenia rodziny skarżącej, na które składają się: czynsz, opłata za energię elektryczną oraz za gaz, opłata abonamentowa za telefony, internet oraz telewizję kablową, a także raty kredytu gotówkowego wynoszą 1585,99 zł. Na utrzymanie pozostaje zatem kwota około 1672,17 zł miesięcznie. W skład dochodów wchodzą alimenty w kwocie 1400,00 zł miesięcznie (po 700,00 zł na każde z dzieci) oraz wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia skarżącej na podstawie umowy zlecenia w okresie od 7 do 9 marca 2018 r. w wysokości 232,95 zł oraz na podstawie umowy o pracę zawartej od 15 marca 2018 r. na okres próbny w wysokości 866,21 zł. Sąd I instancji podał również, że skarżąca podniosła, że obecnie spłaca raty pobranego kredytu w kwocie po 157,41 zł miesięcznie, który spłacać będzie przez ponad 3 lata. Nie ma jednak podstaw do przyjęcia, aby jakiekolwiek zobowiązania cywilnoprawne strony korzystały z pierwszeństwa zaspokojenia przed wierzytelnościami Skarbu Państwa.
Zdaniem Sądu I instancji w stanie faktycznym sprawy brak jest podstaw do umorzenia skarżącej należności powstałych w skutek nienależne pobranego świadczenia rodzinnego. Mimo niewątpliwych trudności finansowych, wobec posiadania stałych źródeł dochodu i wywiązywania się ze zobowiązań cywilnoprawnych, położenia skarżącej nie można oceniać jako szczególnego, w znaczeniu o którym mowa w art. 30 ust. 9 u.ś.r. Dodatkowo Sąd I instancji zwrócił uwagę, że okoliczności związane z sytuacją rodzinną skarżącej, a przede wszystkim relacjami z byłym mężem, mogły być podnoszone w trakcie postępowania w sprawie ustalenia, że pobrała ona nienależnie świadczenia rodzinne. Jednakże, jak wynika z akt sprawy, w sprawie tej zapadła decyzja Prezydenta Miasta O. z [...] grudnia 2017 r., którą skarżąca zobowiązana została do zwrotu nienależnie pobranej kwoty 2098,73 zł, wypłaconej tytułem świadczeń rodzinnych. Od tej decyzji skarżąca nie złożyła jednak odwołania, w skutek czego, po upływie ustawowego terminu, decyzja ta stała się ostateczna. Argumenty podane przez skarżącą w złożonej skardze dotyczące relacji z byłym mężem nie mogły natomiast odnieść oczekiwanego skutku w postępowaniu opartym na art. 30 ust. 9 u.ś.r.
W skardze kasacyjnie skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie na rzecz pełnomocnika wynagrodzenia za pomoc prawną świadczoną z urzędu według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy.
Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. przez niedokonanie właściwej kontroli zaskarżonej decyzji i wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz odniesienia się do zarzutów skargi administracyjnej, co doprowadziło do oddalenia skargi skarżącej, a w konsekwencji utrzymania w mocy obu decyzji wydanych w postępowaniu administracyjnym, w wyniku których będzie ona zmuszona do zapłaty świadczenia uznanego za nienależnie pobrane.
W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie rozpatrzył zarzutów samej skargi. Skarżąca podniosła bowiem zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu przez organ II instancji całego materiału dowodowego, niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, dowolnej ocenie materiału dowodowego, w tym wyjątkowości sytuacji skarżącej i okoliczności powstania nienależnie wypłaconego zasiłku, nienależytym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim ogólnikowych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębionego zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności w kwestii dotyczącej pojęcia "ubóstwa" i opisu rozumienia ram, w których mieści się pełne zaspokojenie zastosowanego pojęcia "podstawowe potrzeby". Na rozprawie dodatkowo został podniesiony zarzut braku konsekwencji organu I instancji, której nie dostrzegł organ II instancji, tj. rozłożenia zapłaty nienależnego świadczenia na raty, a tym samym uznania przez organ I instancji, że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny.
Skoro zatem organ I instancji przyznał, że takie okoliczności zachodzą, powinien wyjaśnić dlaczego stosując art. 30 ust. 9 u.ś.r. nie podjął decyzji o umorzeniu skarżącej zapłaty nienależnego świadczenia, a tylko rozłożył je na raty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna.
Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. Po pierwsze, przepis ten ma złożoną strukturę, składa się z wielu jednostek redakcyjnych, a skarga kasacyjna nie precyzuje, która z norm zawartych w tym przepisie została naruszona, co ogranicza jej merytoryczne rozpoznanie. Po drugie, przepis art. 3 p.p.s.a. określa zakres właściwości sądów administracyjnych, a nie tryb przeprowadzania tej kontroli. W art. 3 § 1 określono ten zakres pod względem podmiotowym wskazując, że sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej i stosują środki przewidziane ustawą. W art. 3 § 2-3 p.p.s.a. określono natomiast jakie akty i czynności oraz bezczynność w jakim zakresie podlega kontroli sądowej, wśród tych aktów ustawa przewiduje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Skoro przedmiotem orzeczenia Sądu I instancji była decyzja SKO, a w wyniku rozpoznania skargi na nią Sąd I instancji zastosował środek przewidziany w art. 151 p.p.s.a., to sąd ten nie mógł naruszyć art. 3 p.p.s.a.
Zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a został w skardze kasacyjnej połączony z zarzutami naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Sąd administracyjny nie stosuje jednak samodzielnie przepisów procedury administracyjnej bowiem nie prowadzi na jej podstawie postępowania. Przepisy k.p.a. nie wyznaczają sądom administracyjnym standardów prowadzenia postępowania. Podstawą do prowadzenia przez sąd kontroli decyzji pod względem jej legalności są przepisy p.p.s.a. i one powinny być wskazane jako naruszone w przypadku stawiania zarzutu, że Sąd I instancji nie dokonał właściwej kontroli decyzji, nie rozpatrzył wnikliwie materiału dowodowego i nie odniósł się do zarzutów skargi. Stawianie sądowi zarzutów niewłaściwego przeprowadzenia kontroli decyzji wymaga wskazania tych przepisów p.p.s.a., które te kwestie regulują, a nie przepisów dotyczących prowadzenia postępowania przez organ administracji. Z tych względów nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 7 i 7 § 1 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że strona w sprawie zarzucała niewłaściwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji, a Sąd I instancji tego nie rozważył. Pomijając wskazany wyżej brak określenia w skardze kasacyjnej przepisów, w oparciu o które sąd dokonywał kontroli decyzji, należy wyjaśnić, że skuteczność zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga określenia wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Ma to szczególne znaczenie w przypadku decyzji opartych na uznaniu administracyjnym, w ich przypadku kontrola sądowa w znacznej mierze związana jest bowiem z badaniem zachowania granic uznania. Argumentacji w tym zakresie skarga kasacyjna także nie przedstawia. Natomiast lektura uzasadnienia Sądu I instancji wskazuje, że zawiera ono odniesienie do podanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczności faktycznych.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.