Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 406/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę B.R. na pismo Dyrektora Biura Kadr Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 4 stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że B.R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Dyrektora Biura Kadr Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 4 stycznia 2012 r. nr [...] stanowiące odpowiedź na wniosek skarżącej z dnia 8 grudnia 2011 r. o wypłatę świadczenia pieniężnego na podstawie art. 132 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW.
W piśmie tym Dyrektor poinformował skarżącą, iż nie widzi podstaw prawnych do realizacji wniosku. Przytaczając treść art. 132 ust. 3 powołanej ustawy wskazał, iż przepis ten wyłącza możliwość pobierania w tym samym okresie czasu renty inwalidzkiej i określonego w powołanym przepisie świadczenia, co daje podstawę do wniosku, iż również w przypadku pobierania emerytury funkcjonariusz nie ma prawa do tego świadczenia. Dyrektor wskazał, iż w dniu zwolnienia ze służby skarżąca posiadała ponad 19 lat służby w ABW. Z dniem 1 grudnia 2011 r. nabyła prawo do emerytury, a zatem nie może w okresie nadal trwającej choroby pobierać świadczenia pieniężnego na podstawie art. 132 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW.
Sąd I instancji odrzucając skargę w pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, określone postanowienia, inne akty i czynności dotyczące uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty tych jednostek w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na bezczynność organów w przypadku niewydania decyzji administracyjnych, określonych postanowień i innych aktów z zakresu administracji publicznej oraz niedokonania czynności z zakresu administracji publicznej.
Następnie wskazał, iż kwestie związane z wypłatą wnioskowanego przez skarżącą świadczenia reguluje art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (tekst. jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 5 lub 6, który z powodu nadal trwającej choroby nie może podjąć zatrudnienia, wypłaca się co miesiąc świadczenie pieniężne określone w ust. 1 przez okres choroby, nie dłużej jednak niż przez okres 3 miesięcy, chyba że wcześniej właściwa komisja lekarska Agencji wyda orzeczenie o inwalidztwie stanowiące podstawę do ustalenia prawa do renty inwalidzkiej.
W ocenie Sądu wojewódzkiego, w świetle powołanego przepisu nie budzi wątpliwości, iż żądanie z jakim wystąpiła skarżąca w dniu 8 grudnia 2011 r. wszczęło postępowanie administracyjne w sprawie o wypłatę świadczenia określonego w art. 132 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW. Obowiązkiem organu było zatem merytoryczne rozpoznanie sprawy. Z tego względu, w zależności od okoliczności sprawy, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego winien dokonać czynności materialno-technicznej wypłaty świadczenia lub w przypadku negatywnego rozpatrzenia wniosku funkcjonariusza – wydać decyzję o odmowie wypłaty świadczenia. Zgodnie bowiem z przyjętym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania czynności materialno – technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (tak np. NSA w wyroku z 26 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 761/08, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd I instancji dodał, że stosownie do art. 107 § 1 zd. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. W orzecznictwie przyjmuje się, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, by to pismo zawierało wszystkie składniki decyzji przewidziane w omawianym przepisie. Za decyzję administracyjną należy również uznać pismo właściwego organu zawierające co najmniej oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygające o sprawie i podpis upoważnionego pracownika (np. wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., SA 791/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 91).
W ocenie Sądu I instancji, zaskarżone pismo Dyrektora Biura Kadr Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 4 stycznia 2012 r. nr K-201/12 nie stanowi decyzji administracyjnej, ani żadnego innego aktu wymienionego w art. 3 § 2 P.p.s.a. podlegającego kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd wojewódzki podkreślił, iż pismo to, jakkolwiek zostało sporządzone w ramach postępowania wszczętego wnioskiem skarżącej z dnia 8 grudnia 2011 r., ma wyłącznie charakter informacyjny i nie posiada cech indywidualnego rozstrzygnięcia w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przede wszystkim jednak nie zostało ono podpisane przez osobę piastującą funkcję organu administracji, bądź osobę działającą z upoważnienia tego organu – Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Dyrektor Biura Kadr Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego podpisał bowiem zaskarżone pismo jako kierownik jednostki organizacyjnej Agencji nie powołując się na upoważnienie organu właściwego w tej sprawie - Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Świadczy o tym również oznaczenie organu w nagłówku pisma oraz jego treść.
Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie skarżąca nie jest pozbawiona ochrony sądowej. Strona ma bowiem możliwość wniesienia skargi na bezczynność Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w przedmiocie rozpoznania jej wniosku o wypłatę świadczenia określonego w art. 132 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW.
W tym stanie rzeczy, uznając skargę na pismo informacyjne organu za niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. skargę odrzucił.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła B.R., zaskarżając go w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.
1) art. 107 § 1 zd. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez przyjcie przez Sąd I instancji, iż pismo Dyrektora Biura Kadr Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 4 stycznia 2012 r., nie stanowi decyzji administracyjnej i ma wyłącznie charakter informacyjny, nie posiada cech indywidualnego rozstrzygnięcia w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz nie zostało podpisane przez osobę piastującą funkcje organu administracji, bądź osobę działającą z upoważnienia tego organu tj. Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, o czym świadczy również oznaczenie organu w nagłówku pisma oraz jego treść, podczas gdy w ocenie pełnomocnika skarżącej przedmiotowe pismo jest decyzją administracyjną w rozumieniu wyżej wskazanego przepisu, albowiem jest władczym, jednostronnym oświadczeniem organu administracji, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuacje prawną konkretnego podmiotu tj. skarżącej w indywidualnie oznaczonej sprawie oraz zawiera niezbędne elementy decyzji administracyjnej tj. określenie autora, adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ;
2) art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż pismo Dyrektora Biura Kadr Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 4 stycznia 2012 r., nie stanowi innego aktu wymienionego w wyżej wskazanym przepisie oraz ma wyłącznie charakter informacyjny i nie posiada indywidualnego rozstrzygnięcia w sprawie z zakresu administracji publicznej, podczas gdy w ocenie pełnomocnika skarżącej przedmiotowe pismo jest aktem w rozumieniu wyżej wskazanego przepisu, albowiem zostało podjęte w sprawie indywidualnej i ma charakter publicznoprawny.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 174 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznaje on sprawę w granicach tej skargi biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 tej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Podkreślić w tym miejscu należy, że zakres działania sądów administracyjnych na podstawie powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, został ukształtowany szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej wyznaczony przez art. 3 § 2 wskazanej ustawy. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących naruszenia przepisów postępowania, skarga kasacyjna, jak to już wskazano, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 107 § 1 K.p.a. i art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., upatruje je w błędnym przyjęciu, że powołane pismo z 4 stycznia 2012 r. nie jest decyzją administracyjną, ewentualnie innym aktem wymienionym w pkt 4 art. 3 § 2 P.p.s.a.
Istota sprawy sprowadza się więc do oceny charakteru prawnego pisma z dnia 4 stycznia 2012 r., a mianowicie, czy ma ono walor decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 107 K.p.a.,, czy też stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, tak jak to wywodzi skarga kasacyjna.
Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się ze skarżącą, że w niniejszej sprawie pisemne stanowisko organu z dnia 4 stycznia 2012 r., posiada większość cech charakterystycznych dla decyzji, jakie zostały określone w art. 107 § 1 K.p.a. Niezbędnym bowiem elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest przede wszystkim rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej, stanowiącej rdzeń decyzji w postępowaniu administracyjnym. Zaznaczyć trzeba, że jest to jeden z tych elementów składowych decyzji, bez którego decyzja nie może istnieć. Jest to więc bezwzględnie obowiązujący element każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej. Treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i stanowi swoistą odpowiedź organu administracyjnego na postawione w podaniu żądanie strony. Zawiera ono uprawnienie lub obowiązek, wyrażany najczęściej w postaci formuły: przyznaję, ustalam, określam, zezwalam, wymierzam, udzielam itp.
Oznacza to, że rozstrzygnięcie administracyjne nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, który to obowiązek powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji.
Stosownie bowiem do przepisu art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Z drugiej jednak strony nie wszystkie składniki decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., mają jednakowe znaczenie dla bytu prawnego decyzji.
W świetle orzecznictwa (por. wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81;OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169) oraz piśmiennictwa (por. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 8 wydanie, str. 507 i następne) jako minimum elementów traktuje się cztery składniki: określenie autora, określenie adresata, rozstrzygnięcie, podpis osoby reprezentującej organ.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pismo z dnia 4 stycznia 2012 r. nie zawierało tych wszystkich elementów. Przede wszystkim należy stwierdzić, że pismo to nie zawierało rozstrzygnięcia, a w istocie było stanowiskiem organu, który pisemnie poinformował skarżącego o stanie faktycznym i prawnym sprawy. Ponadto. pismo to nie zostało podpisane przez osobę działającą z upoważnienia organu- Szefa ABW. Przepis art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. nr 74, poz. 676 ze zm.) stanowi, iż szefowie agencji, a więc także Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, mogą upoważnić podległych sobie funkcjonariuszy do załatwiania spraw w ich imieniu w określonym zakresie, z wyjątkiem spraw o których mowa w art. 27 i 29 – 31 ustawy. W rozpoznawanej sprawie Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie dokonał takiego pisemnego upoważnienia dla Dyrektora Biura Kadr ABW M.K..
Pisma z dnia 4 stycznia 2012 r. nie można zatem potraktować jako decyzję również z tej przyczyny, iż zostało podpisane przez osobę działającą bez upoważnienia Szefa ABW. Przedmiotowe pismo nie jest też innym aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych przyczyn stwierdzić należy, iż Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę B.R. na pismo Dyrektora Biura Kadr Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 4 stycznia 2012 r. nr [...], jako niedopuszczalną.
Jedynie na marginesie wskazać należy za Sądem I instancji, że powyższe rozstrzygnięcie nie pozbawia strony domagania się weryfikacji działań organów administracji w przedmiotowym postępowaniu, bowiem stronie, która uznaje, że organ nie załatwia sprawy, a zatem nie wydaje decyzji czy też postanowienia, pomimo, że obowiązek taki nakładają na niego odpowiednie przepisy prawa powszechnie obowiązującego, przysługuje zażalenie w trybie art. 37 K.p.a. i ewentualnie skarga na bezczynność organu.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.