Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w następstwie rozpoznania skargi S. K. zobowiązał Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w P. do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i stwierdził, że bezczynność tego organu w rozpatrzeniu wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Pismem z dnia 3 września 2015 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. o udostępnienie mu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764) kopii protokołów kontroli przeprowadzonych przez pracownika Zakładu J. M. w dniach 13.05 - 22.06.2015 r. w Gimnazjum w M. i w dniach 13.05 - 10.07.2015 r. w Przedszkolu Samorządowym w M. oraz poinformowanie, czy o osobach, które naruszyły dyscyplinę finansów publicznych, został powiadomiony Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych. W odpowiedzi, Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w P. pismem z 11 września 2015 r., poinformował wnioskodawcę, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, a w związku z tym nie podlegają udostępnieniu. Zajął stanowisko, że protokół kontroli nie jest informacją o sprawach publicznych, gdyż dotyczy indywidualnego płatnika składek.
W skardze na bezczynność skarżący, powołując się na art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wskazał, że dokumentacja przebiegu i efektów kontroli została w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej wprost uznana za informację publiczną.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że żądana wnioskiem informacja wyłączona jest z możliwości jej uzyskania stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto zawarte w protokołach kontroli ZUS informacje stanowią stosownie do art. 79 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 121) dane chronione i możliwość dostępu do takich informacji reguluje art. 50 tej ustawy.
W uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w pierwszej kolejności wyjaśnił na czym polega bezczynność podmiotu zobowiązanego ustawowo do udostępnienia informacji publicznej w załatwieniu wniosku. Zwrócił uwagę, że prawo do uzyskania informacji publicznej prostej posiada każdy, bez potrzeby wskazywania na cel przyświecający uzyskaniu tej informacji, czy wykazywania istnienia interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ustawy). Stwierdził, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest podmiotem wykonującym funkcje publiczne, a zatem jednocześnie jest podmiotem zobowiązanym ustawowo do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uznał także, że żądanie skarżącego mieści się w pojęciu informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pierwsze z żądań wniosku odnosi się bowiem do przeprowadzonych przez organ – dysponenta informacji dwóch kontroli placówek oświatowych w M., a dokumenty z takiej kontroli mają niewątpliwie przymiot informacji publicznej, co wynika wprost z treści art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Z kolei drugie żądanie wniosku dotyczy informacji o wykonaniu przez organ obowiązku zawartego w treści archiwalnego obecnie przepisu art. 93 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114), tj. wynikającego z ustawy obowiązku zawiadomienia wybranych podmiotów o ujawnionych okolicznościach wskazujących na naruszenie dyscypliny, co stanowi informację ze sfery faktów o sposobie działania podmiotu realizującego zadania publiczne.
Wobec powyższego, Sąd I instancji uznał, że skoro żądana informacja posiada walor informacji publicznej, to organ był zobowiązany do procedowania odnośnie wniosku w ramach przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyjaśnił, że ustawa ta wyodrębnia następujące formy działania podmiotów zobowiązanych ustawowo do udostępnienia informacji publicznej w przypadku posiadania żądanej informacji: zawiadomienie o zamieszczeniu informacji w Biuletynie Informacji Publicznej, zawiadomienie o braku możliwości niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej, powiadomienia określone w art.13 ust. 2, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy przybierające postać pism kierowanych do wnioskodawcy, udostępnienie informacji publicznej lub wydanie decyzji o odmowie udostępnienia w trybie art. 16 ustawy. Załatwienie niniejszej sprawy poprzez poinformowanie skarżącego, że żądane przez niego informacje nie stanowią informacji publicznej było nieprawidłowe - nie tylko co do przesądzenia o charakterze żądanych informacji, ale także o formie odmowy ich udostępnienia, która powinna przybrać postać decyzji administracyjnej.
Skoro żądane protokoły kontroli dokonanej przez ZUS zawierają informacje chronione, które z uwagi na treść art. 79 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie mogą zostać udostępnione, to organ powinien ustalić, czy jest możliwe ich udostępnienie przy zachowaniu odpowiedniej anonimizacji zawartych w nich treści wrażliwych i wówczas udostępnić je w odpowiedniej części lub też - z uwagi na zawarte w tych protokołach treści, mieszczące się w granicach zakreślonych art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - wydać decyzję o odmowie udostępnienia, zgodnie z art. 16 ustawy.
Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że w odpowiedzi na wniosek skarżącego organ w ogóle nie ustosunkował się do żądania z punktu drugiego wniosku, a więc w przedmiocie udostępnienia informacji, czy o osobach, które naruszyły dyscyplinę finansów publicznych złożono zawiadomienie, zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W tym zakresie, z uwagi na ogólnikowe sformułowanie tego żądania, by uniknąć bezczynności, jak stwierdził Sąd, organ winien był zobowiązać wnioskodawcę do doprecyzowania wniosku i w zależności od jego stanowiska w tej mierze udzielić informacji lub odmówić jej udostępnienia.
Sąd nie przypisał rażącego charakteru stwierdzonej wyżej bezczynności, uznając – w odniesieniu do pierwszego z żądań wniosku, że była ona nieznaczna w sensie trwania w czasie, a ponadto wynikała z błędnej wykładni art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast w zakresie drugiego żądania wniosku – pytanie zadane przez skarżącego było mało konkretne, co już samo w sobie, w sposób znaczny, zminimalizowało wadliwe działanie organu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
- 1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uwzględnieniu skargi na bezczynność organu w sytuacji, gdy winna ona zostać oddalona, gdyż organ nie pozostaje w bezczynności;
- 2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.:
- a) art. 1 ust. 1, art 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że protokoły kontroli przeprowadzonej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych u płatnika składek stanowią informację publiczną, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów winna prowadzić do wniosku, że żądanie strony w zakresie udostępnienia informacji dotyczących danych zawartych na kontach płatników składek, stanowiących na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych prawnie chronioną tajemnicę Zakładu, do której dostęp regulowany jest przepisem art. 50 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - nie jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i dostęp do tych danych nie jest regulowany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej;
- b) art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że organ obowiązany był wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i dostęp do nich nie jest regulowany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W oparciu o tak sformułowane podstawy skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew brzmieniu art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, która dotyczy informacji o sprawach publicznych, żądanie skarżącego dotyczy w istocie informacji w sprawie indywidualnej związanej z dokumentem wytworzonym w związku z kontrolą u konkretnego płatnika składek. Protokoły kontroli przeprowadzonej u płatnika składek nie dotyczą informacji o sprawach publicznych, a więc nie są informacją publiczną, a w konsekwencji nie znajduje do niej zastosowania tryb odmowy udostępnienia w formie decyzji administracyjnej. Skoro zaś żądane informacje nie mają charakteru publicznych, a organ odpowiedział na wniosek, to tym samym nie pozostaje w bezczynności w zakresie jego rozpoznania.
W dalszej części skargi kasacyjnej skarżący argumentował, że na podstawie art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo dostępu do tej informacji podlega ograniczeniom, wynikającym m. in. z przepisów o ochronie tajemnic ustawowo chronionych. Taką tajemnicę stanowią dane zawarte na kontach ubezpieczonych i kontach płatników składek, a także w rejestrach prowadzonych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz dane źródłowe, będące podstawą zapisów na tych kontach i rejestrach – art. 79 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Protokoły kontroli zawierające informacje, będące podstawą zapisów na kontach ubezpieczonych i płatników są zatem objęte tajemnicą ustawowo chronioną i brak jest podstaw do ich udostępnienia wnioskodawcy, który niewątpliwie nie jest podmiotem wymienionym w art. 50 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (np. sądem, prokuratorem, organem kontroli skarbowej).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Podstawy skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione.
Oparte są one bowiem na błędnym założeniu, a mianowicie, że fakt, iż dana informacja stanowi tajemnicę ustawowo chronioną powoduje, że nie ma ona przymiotu informacji publicznej. Założenie to jest wadliwie, o czym świadczy sama treść art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Przepis ten znajduje zastosowanie właśnie do informacji, które w świetle definicji zawartej w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej mają walor publicznych. W przeciwnym wypadku, gdyby informacje niejawne czy inne ustawowo chronione (pozyskane najczęściej w związku z wykonywaną działalnością lub zawodem) wyłączyć z kręgu informacji publicznych, to norma zawarta w art. 5 ust. 1 ustawy nie miałaby w ogóle zastosowania.
Już tylko ta okoliczność dostatecznie podważa stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej. Co więcej, przewidziana w art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy forma decyzji dla odmowy udzielenia informacji zastrzeżona jest właśnie dla przypadków, kiedy dana informacja będąca informacją publiczną nie może być udostępniona z uwagi na tajemnicę ustawowo chronioną. Artykuł 16 ust. 1 ustawy ma bowiem zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest ponadto warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany ustawowo do udostępnienia informacji) uznania informacji za publiczną. Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Wydanie decyzji odmownej w odniesieniu do informacji, która nie ma cechy publicznej może być traktowane w kategorii wadliwości określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej.
Wszystko to dowodzi błędności założenia autora skargi kasacyjnej, że skoro dana informacja jest informacją należąca do kategorii chronionych z uwagi na tajemnicę państwową, służbową czy inną, to tym samym nie jest informacją publiczną. Wyjaśnić też należy, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie przesądził, że żądane protokoły kontroli mają być wnioskodawcy udostępnione. Sąd stwierdził jedynie, że spełniają one kryteria uznania ich za informację publiczną, co w konsekwencji skutkuje koniecznością rozpoznania wniosku w sposób określony w ustawie, czyli przez udostępnienie informacji w formie czynności materialno – technicznej lub odmowę udostępnienia w formie decyzji przewidzianej w art. 16 z powołaniem się na tajemnicę ustawowo chronioną, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślić należy, że uznanie przez sąd administracyjny, że organ pozostaje w bezczynności i zobowiązanie go w trybie art. 149 § 1 P.p.s.a. do rozpatrzenia wniosku nie przesądza o sposobie jego załatwienia.
Kluczowym problemem w sprawie dla zastosowania przez Sąd I instancji art. 149 § 1 P.p.s.a. było rozstrzygnięcie, czy żądane we wniosku informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W skardze kasacyjnej nie podważono prawidłowości oceny, że protokoły kontroli, jak również informacja dotycząca powiadomienia Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych, spełniają zarówno kryterium podmiotowe, jak i kryterium przedmiotowe uznania informacji za publiczną. Sąd I instancji w tym zakresie powołał się na uregulowania zawarte w przepisach art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy. Prawidłowość ich zastosowania i wykładni przez Sąd I instancji nie mogła być jednak zweryfikowana z uwagi na niewskazanie ich w podstawach skargi kasacyjnej odpowiednio do przepisów art. 174 w zw. z art. 183 § 1 P.p.s.a. Wskazanie na art. 6 ust. 1 w sytuacji, gdy ustęp ten zawiera pięć punktów w których łącznie określono kilkadziesiąt rodzajów informacji publicznej, nie spełnia wymogu właściwego powołania podstawy skargi kasacyjnej, stąd zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 w istocie nie mógł być rozpoznany.
Pozostałe wskazane w podstawach skargi kasacyjnej przepisy tj. art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 1 i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak wyjaśniono na wstępie, nie zostały naruszone. W konsekwencji Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 149 § 1 P.p.s.a.
Z powyższych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (por. art. 183 § 2 P.p.s.a i art. 189 P.p.s.a.), orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 tej ustawy.
Wobec zrzeczenia się przez skarżącego kasacyjnie rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez drugą stronę postępowania, wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym odpowiednio do regulacji przewidzianej w art. 182 § 2 i § 3 P.p.s.a.