Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z 15 lutego 2018 r., IV SA/Wr 687/17 oddalił skargę Gminy Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D., z [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie wskazania miejsca realizacji obowiązku szkolnego. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D., który stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy Z. z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w sprawie wskazania miejsca realizacji obowiązku szkolnego uczniom, którzy w roku szkolnym 2016/2017 uczęszczali do klasy V SP w T. w SP w J. Kwestię podejmowania rozstrzygnięć nadzorczych przez Wojewodę D., jako organ nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, normuje rozdział 10 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm., dalej: "u.s.g."). Zgodnie z art. 85, taki nadzór sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.
W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Z akt sprawy wynika, że termin ten został zachowany, skoro sporne zarządzenie zostało przedłożone organowi nadzoru w 22 września 2017 r., a rozstrzygnięcie wydano [...] października 2017 r.
Rozstrzygnięcie nadzorcze winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.). Z mocy art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zatem, rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak: Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s. 28). Rozstrzygnięcie takie, z racji konieczności opatrzenia go uzasadnieniem faktycznym i prawnym, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został zarządzeniem naruszony i na czym polega owo naruszenie.
Stosując środek nadzorczy organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanego zarządzenia z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy tj. nakazy i zakazy (por. np. wyrok NSA z 18 kwietnia 2000 r., III SA 397/2000, ONSA 2001/3/117). Jest to zrozumiałe, skoro gmina jako jednostka samorządu terytorialnego korzysta z konstytucyjnego prawa do uczestniczenia w sprawowaniu władzy publicznej (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i art. 2 ust. 3 u.s.g.).
Jeżeli zakresem kontroli sądowoadministracyjnej objęte jest rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzając naruszenie przez nie prawa, Sąd nie ma możliwości uznania, że przedmiot nadzoru (zarządzenie Wójta) narusza prawo w innym stopniu, niż to wskazano w samym rozstrzygnięciu nadzorczym (art. 148 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.
Należy zgodzić się z organem nadzoru, że zarówno art. 30 ust. 1 u.s.g., jak i art. 10 ust. 1 pkt 1 oraz art. 44 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017r., poz.
59) – dalej u.p.o., nie mogą stanowić wystarczającej podstawy prawnej do podjęcia niniejszego zarządzenia. Wymienione przepisy nie zawierają upoważnienia dla Wójta do wskazywania uczniom oddziałów klasy V szkoły podstawowej prowadzonej przez gminę Z., miejsca realizacji obowiązku szkolnego od klasy VI w roku szkolnym 2017/2018. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że wystarczającą podstawą prawną do podjęcia zarządzenia jest art. 30 ust. 1 i art. 31 u.s.g. Zgodnie z tymi przepisami wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa (art. 30 ust. 1), jak też kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31). Przepisy te stanowią regulację o charakterze ustrojowym, ustalając zakres działania organu wykonawczego gminy. Organowi wykonawczemu nie służy domniemanie kompetencji w sprawach, w których ustawa wyraźnie nie przewiduje właściwości wójta, bowiem domniemanie to służy radzie gminy na podstawie art. 18 u.s.g. (R. Budzisz, Ustawa o samorządzie gminnym, pod. red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, s. 523.). Przepisy art. 30 ust. 1 i art. 31 u.s.g. znajdują zastosowanie dopiero łącznie z innymi przepisami określającymi w sposób szczegółowy kompetencje wójta. Należy zauważyć, że Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe zawierają regulacje określające przypadki, w których możliwe jest wskazanie uczniom oddziałów poszczególnych klas szkoły podstawowej miejsca realizacji obowiązku szkolnego (art. 205 przepisów wprowadzających). Jeżeli więc w tym zakresie obowiązują szczegółowe przepisy ustawowe, to kompetencji do podejmowania tego rodzaju rozstrzygnięć nie można upatrywać w ogólnych postanowieniach art. 30 ust. 1 i art. 31 u.s.g. Zgodnie z art. 117 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 60 ze zm., dalej "przepisy wprowadzające"), z dniem 1 września 2017 r. dotychczasowa sześcioletnia szkoła podstawowa staje się ośmioletnią szkołą podstawową, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 u.p.o. Uczniowie klas I-VI dotychczasowej sześcioletniej szkoły podstawowej stają się zaś z dniem 1 września 2017 r. uczniami odpowiednich klas ośmioletniej szkoły podstawowej, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 u.p.o. (art. 118 ust. 1 przepisów wprowadzających). W świetle obowiązujących regulacji prawnych uczniowie, którzy w roku szkolnym 2016/17 ukończyli klasę V, kontynuują naukę w danej szkole w klasie VI w roku szkolnym 2017/18. Na podstawie uchwały Rady Gminy Z. z [...] marca 2017 r., nr [...] szkoła w T. od 1 września 2017 r. powinna formalnie funkcjonować jako ośmioletnia szkoła podstawowa o strukturze organizacyjnej z klasami I-VIII. Dodatkowo Rada Gminy Z. uchwałą nr [...] z [...] sierpnia 2017 r., działając na podstawie art. 117 ust. 4 ustawy wprowadzającej, stwierdziła przekształcenie z dniem 1 września 2017 r. dotychczasowej sześcioletniej SP w T. w ośmioletnią SP w T. Zatem, jedyny przypadek wskazania uczniom miejsca realizacji obowiązku szkolnego w innej szkole niż obwodowa przewidziany został w art. 205 ust. 4 przepisów wprowadzających. To jednak organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, którym jest Rada Gminy, a nie organ wykonawczy jakim jest Wójt Gminy, został upoważniony w nim do wskazania uczniom miejsca realizacji obowiązku szkolnego w innej szkole, a ponadto, taka możliwość dotyczy uczniów oddziałów klas VI szkoły podstawowej. Na tej podstawie istnieje możliwość wskazania miejsca realizacji obowiązku szkolnego od klasy VII do VIII, ale nie dotyczy to uczniów, którzy uczęszczali do klasy V, jak to miało miejsce w przypadku zarządzenia nr [...], tylko uczniom klasy VI z roku szkolnego 2016/2017. Przepisy prawa zatem precyzyjnie regulują przypadek przeniesienia uczniów, wskazując z której kasy i przez kogo, taka uchwała ma być podjęta. W prawie oświatowym brak jest przepisów, które przydawałyby kompetencji dla organu wykonawczego gminy (Wójta Gminy Z.) do wskazywania uczniom oddziałów klasy V szkoły podstawowej, miejsca realizacji obowiązku szkolnego od klasy VI, w roku szkolnym 2017/2018. Przewidziana mocą art. 205 ust. 4 przepisów wprowadzających, uchwała została podjęta przez Radę Gminy [...] sierpnia 2017 r. Uchwałą nr [...] Rada wskazała miejsce realizacji obowiązku szkolnego uczniów klasy VI SP w T., od klasy VII do VIII w latach szkolnych 2017/2018-2020/2023 w SP w J. Tym samym, aż do roku szkolnego 2023/2024 w SP w T. nie będzie nauczania w klasach VII i VIII, a więc do tego czasu szkoła ta de facto będzie nadal szkołą sześcioklasową.
Kompetencji do podjęcia spornego zarządzenia nie przyznają również odczytywane łącznie z art. 30 ust. 1 u.s.g. przepisy art. 10 ust. 1 pkt 1 oraz art. 44 ust. 1 i ust. 2 u.p.o. Pierwszy z tych przepisów zawiera normę, zgodnie z którą organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań takiego organu należy w szczególności zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. Z kolei art. 44 stanowi, że szkoły i placówki podejmują niezbędne działania w celu tworzenia optymalnych warunków realizacji działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej, zapewnienia każdemu uczniowi warunków niezbędnych do jego rozwoju, podnoszenia jakości pracy szkoły lub placówki i jej rozwoju organizacyjnego (ust. 1). Działania, o których mowa w ust. 1, dotyczą: 1) efektów w zakresie kształcenia, wychowania i opieki oraz realizacji celów i zadań statutowych;
- 2) organizacji procesów kształcenia, wychowania i opieki;
- 3) tworzenia warunków do rozwoju i aktywności, w tym kreatywności, uczniów;
- 4) współpracy z rodzicami i środowiskiem lokalnym;
- 5) zarządzania szkołą lub placówką (ust. 2). Przywołane przepisy nie zawierają upoważnienia ustawowego, umocowującego organ wykonawczy gminy do kreowania ogólnych i abstrakcyjnych norm prawnych dotyczących sfery praw i obowiązków podmiotów stojących na zewnątrz administracji publicznej, w tym uczniów i ich rodziców, w zakresie jaki wynika z § 1 zarządzenia. Takich działań nie usprawiedliwia podnoszona przez skarżącą troska o zapewnienie należytej organizacji procesu nauczania, w tym uniknięcia sytuacji, w której powstałaby konieczność prowadzenia zajęć szkolnych w łączonych klasach (V i VI klasie). Nie ma przepisu prawa materialnego, który dawałby podstawę prawną Wójtowi do wydania zarządzenia w przedmiocie wskazania uczniom miejsca realizacji obowiązku szkolnego w innej placówce oświatowej niż wynikającej z uchwały w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjalnych do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą Prawo oświatowe. Sąd stwierdził, że Wójt Gminy Z. dopuścił się istotnego naruszenia art. 117 ust. 1, art. 118 ust. 1 oraz art. 205 ust. 4 ustawy wprowadzającej. Każdy bowiem akt wydany przez Wójta jest wydawany na podstawie prawa i w jego granicach przez ustawowo upoważnione do tego organy. Czyni to zarządzenie wadliwym w stopniu istotnym niezależnie od trafności lub nietrafności twierdzeń podnoszonych w skardze i późniejszych pismach skarżącej. Strona skarżąca w sprawie powołuje się przy tym na szereg okoliczności faktycznych, które jednak dla oceny legalności rozpatrywanego rozstrzygnięcia nadzorczego nie mają znaczenia. W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze, poza argumentem znikomej liczby uczniów zainteresowanych uczęszczaniem do klasy V, pojawiły się argumenty dotyczące zorganizowania bezpiecznego dla zdrowia oraz adekwatnego do potrzeb – procesu edukacji dla uczniów klasy V, a także umożliwienia zorganizowania legalnego transportu dla uczniów klasy V. W skardze pojawił się jeszcze jeden argument, dotyczący złego stanu technicznego budynku szkolnego w T., co ma zagrażać zdrowiu uczniów na skutek niemożności prowadzenia szkoły w T. w wymiarze szkoły ośmioklasowej. Z kolei w piśmie z 29 grudnia 2017r. skarżąca dodała, że przedmiotowe zarządzenie służy zapobieganiu sytuacji, w której na skutek migracji ludności może pojawić się nowy mieszkaniec sołectwa T., dla którego np. w marcu 2018 r. koniecznym byłoby organizowanie zajęć, co nastąpiłoby przez łączenie zajęć klasy V z tym uczniem klasy VI, albowiem liczba godzin oraz przedmioty nauczane są tożsame dla obu klas. Przywołana argumentacja w dużej mierze nie odnosi się do tego co jest przedmiotem kontroli sprawowanej przez sąd w niniejszej sprawie. Przedmiotem takiej kontroli jest wyłącznie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z [...] października 2017 r. Zakresem takiej kontroli nie jest zatem objęte badanie legalności postępowania prowadzonego przed D. Kuratorem Oświaty w zakresie procedury przekształcenia szkoły w T. w szkołę czteroklasową. Brak jest również jakichkolwiek podstaw prawnych aby twierdzić, że zarządzenie nr [...] było legalne z tego powodu, że do jego wydania Wójt został zobowiązany na mocy uchwały nr [...]. Uchwała ta nie dawała podstaw aby tak twierdzić. Po pierwsze dlatego, że do czasu uzyskania pozytywnej opinii nadzoru kuratorskiego, uchwała ta nie wywołuje jakichkolwiek skutków. Nie może zatem rodzić po stronie Wójta jakichkolwiek obowiązków. Uchwała ta stanowi jedynie element całościowej procedury przekształcenia szkoły, której zakończeniem jest uchwała w sprawie dostosowania sieci szkół do nowego ustroju szkolnego. Szkoła prowadzona przez Gminę może zostać zlikwidowana dopiero po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Po drugie, gdyby nawet taka opinia została wydana w późniejszym czasie, to skutki z tego faktu wynikające mogą dotyczyć dopiero roku szkolnego 2018/2019. Zgodnie z przepisami organ prowadzący szkołę jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora. Stanowisko skarżącej jest wyrazem pewnej dychotomii prawnej. Z jednej strony wskazuje się, że zarządzenie jest skutkiem uchwały [...], gdy jednocześnie na terenie gminy obowiązuje uchwała Rady Gminy Z. nr [...] z [...] marca 2017 r. Zgodnie z § 4 tej uchwały SP w T. została przekształcona w ośmioletnią szkołę podstawową o strukturze organizacyjnej obejmującej klasy I-VIII.
Oczekiwanych dla skarżącej rezultatów nie mogło przynieść powoływanie się na opinie techniczne, postanowienie KPSP w Z., PPIS w Z., z których wynikać ma, że w szkole w T. występują zagrożenia dla zdrowia dzieci, których przyczyną jest ewentualne przeludnienie. Oceniając potwierdzone w tych dokumentach okoliczności faktyczne, które niewątpliwie świadczą o trudnej sytuacji lokalowej szkoły, przez pryzmat art. 10 ust. 1 pkt 1 oraz art. 44 ust. 1 i ust. 2 u.p.o., nie można odnaleźć regulacji, która mogłaby stanowić podstawę prawną do podjęcia przez Wójta takich działań, które wynikają z zarządzenia nr [...]. Z punktu widzenia wdrożenia reformy oświaty i przekształcenia szkół podstawowych sześcioklasowych w ośmioklasowe, w przypadku szkoły w T. niewiele to zmienia, z tej prostej przyczyny, że szkoła ta nadal będzie funkcjonować jako szkoła sześcioklasowa. Uczniowie dotychczasowej klasy VI, w roku szkolnym 2017/2018 i 2019-2020 będą kontynuowali naukę w klasach VII-VIII – w szkole w J. Taki więc nadal szkoła w T. będzie faktycznie szkołą sześcioklasową.
Poruszana w tym miejscu argumentacja, nie mogła przynieść oczekiwanych skutków. Nie znalazła ona aprobaty w ocenie D. Kuratora Oświaty w W. Powoływanie się na brak chętnych uczniów, którzy chcieliby podjąć naukę w klasie VI w szkole w T. nie zmienia w żadnym stopniu oceny rozstrzygnięcia nadzorczego, bo kwestia ta nie ma wpływu na ocenę legalności kontrolowanego rozstrzygnięcia. Prawo oświatowe nie zawiera regulacji, która w przypadku zapisania uczniów przez rodziców do innej szkoły i w konsekwencji braku chętnych uczniów do pobierania nauki w szkole obwodowej, pozwalałaby wydać sporne zarządzenie. Rodzice mają możliwość zapisać dzieci do innej szkoły podstawowej niż wynikałoby to z ich miejsca zamieszkania, ale Prawo oświatowe nie wymaga w tym zakresie jakiejkolwiek aktywności organu prowadzącego szkołę, a już z pewności, nie w postaci wydawania zarządzenia wskazującego rodzicom miejsce realizacji obowiązku szkolnego.
Poza tym pojawia się wątpliwość, czy zarządzenie wskazujące miejsce realizacji obowiązku szkolnego w szkole w J. było konsekwencją wyboru rodziców, czy też dopiero jego wydanie przyczyniło się do takiej decyzji rodziców.
Powołując się na argument dotyczący aspektów organizacji nauczenia w szkole w T., zwłaszcza w kontekście postanowienia D. Kuratora Oświaty z [...] listopada 2017 r., w którym znalazła się sugestia o możliwości przeniesienia części dzieci oddziału przedszkolnego w szkole w T. do szkoły w Ł., autor skargi ponownie wykracza poza przedmiot sprawy, który jest wyznaczony zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym.
Odnosząc się do wywodów skarżącej strony dotyczących naruszenia zasady proporcjonalności w kontekście stosowania środków nadzoru administracji rządowej nad samorządową, należy wskazać, że Sąd takich naruszeń nie stwierdził. Organ działał w oparciu o bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa. Są nie dopatrzył się także jakichkolwiek istotnych uchybień w procedurze nadzorczej, tak wskazanych w skardze, jak i innych w niej niewymienionych. Takim uchybieniem nie jest w szczególności powołanie się przez organ nadzoru na uchylony z dniem 1 września 2017 r. art. 34b ustawy o systemie oświaty.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Gmina Z., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj:
- 1. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 30 ust. 1 i art. 31 u.s.g. oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 i art. 44 ust. 1 i 2 u.p.o., art. 70 Konstytucji RP przez niewłaściwą wykładnię wyrażającą się twierdzeniem naruszenia zasady praworządności przez Wójta Gminy Z. z uwagi na działanie poza granicami prawa i bez posiadania kompetencji do wydania Zarządzenia Nr [...], pomimo tego, iż z treści żadnego z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w Polsce nie wynika kompetencja dla organu innego niż organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego do podejmowania działań normatywnych lub administracyjnych w sytuacji konieczności zapewnienia należytego procesu edukacji dla uczniów samorządowej szkoły podstawowej w sytuacji realnego i obiektywnego zagrożenia prawidłowości procesu edukacji dla części z uczniów uczęszczających do tej szkoły lub zagrożenia dla stanu ich zdrowia. W takiej sytuacji kompetencja generalna przysługuje organowi wykonawczemu gminy, zgodnie ze wskazanymi przepisami u.s.g. w relacji do nałożonych na ten organ wymagań wskazanych w art. 10 ust. 1 pkt 1 oraz art. 44 ust. 1 i ust. 2 u.p.o., a szczególnie w relacji do wymagań preambuły tej ustawy oraz treści zawartych w art. 70 Konstytucji RP.
- 2. art. 2 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie, co skutkowało naruszeniem zasady zaufania do Państwa i jego organów, polegającym na uznaniu za legalny aktu nadzoru w sytuacji, gdy podległy organowi nadzoru D. Kurator Oświaty w W. w sposób bezprawny uniemożliwia przekształcenia Szkoły Podstawowej w T. w szkołę czteroklasową pomimo, iż obiekt Szkoły Podstawowej w T. nie posiada warunków umożliwiających nauczanie w ramach pełnej ośmioklasowej szkoły bez konieczności dwuzmianowości procesu nauczania oraz w obiekcie tym brak jest realnych warunków lokalowych mogących, zapewnić uczniom i nauczycielom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy i nauki dla szkoły ośmioklasowej. Obowiązkiem Wójta Gminy Z. było zorganizowanie bezpiecznego dla zdrowia oraz adekwatnego do potrzeb procesu edukacji dla uczniów byłej klasy V, co mogło nastąpić jedynie poprzez wskazanie innej szkoły dla ewentualnych uczniów w/w klasy Szkoły Podstawowej w T., aby doszło do zrealizowania wymagań prawa ciążącego na Gminie, tj. wynikających z art. 10 ust. 1 pkt 1 oraz art. 44 ust. 1 i ust. 2 u.p.o., w relacji do wymagań preambuły tej ustawy oraz treści zawartych w art. 70 Konstytucji RP;
- 3. art. 2 Konstytucji RP oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez naruszenie zasady proporcjonalności, co skutkuje utrzymaniem w mocy aktu nadzoru wobec zarządzenia, które w sposób oczywisty służyło zapewnieniu bezpieczeństwa oraz prawidłowego toku procesu nauczania dla części uczniów Szkoły Podstawowej w T., w sytuacji zawinionej opieszałości i bezprawności w działaniu organów administracji rządowej. Okoliczności te wymusiły na Wójcie Gminy Z. podjęcie działań wskazanych w przedmiotowym zarządzeniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że Wojewoda D. podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie są trafne.
Zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 i art. 31 u.s.g. oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 i art. 44 ust. 1 i 2 u.p.o. jest bezzasadny, ponieważ żaden z tych przepisów, ani wszystkie oni łącznie nie stanowią delegacji ustawowej dla wójta do wydania aktu generalnego w przedmiocie wskazania miejsca realizacji obowiązku szkolnego uczniom, którzy w roku szkolnym 2016/2017 uczęszczali do klasy V szkoły podstawowej, co jasno i zasadnie wytłumaczył Sąd I instancji. Dodać jedynie należy, że przepisy te nie stanowią upoważnienia ustawowego bez względu na sytuację konkretnej szkoły, jak i bez względu na to, czy w rzeczywistości istnieje inny organ upoważniony przez ustawę do wydawania takich przepisów.
Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez naruszenie zasady proporcjonalności, ponieważ art. 91 u.s.g. jest jednoznaczny w swej treści. Nakazuje on organowi nadzoru stwierdzenie nieważności zarządzenia wójta, jeżeli dotknięte jest ono naruszeniem prawa w stopniu większym niż nieistotny. Zatem, jeżeli zarządzenie Wójta Gminy Z. z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w sprawie wskazania miejsca realizacji obowiązku szkolnego uczniom, którzy w roku szkolnym 2016/2017 uczęszczali do klasy V SP w T. w SP w J. istotnie naruszało prawo, bo zostało wydane bez upoważnienia ustawowego, to Wojewoda D. zobowiązany był do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego nieważność zarządzenia Wójta Gminy Z. z [...] sierpnia 2017 r., nr [...].
Wreszcie za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia pozostałych przepisów Konstytucji, wskazanych w skardze kasacyjnej. Skoro zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze jest zgodne z prawem, to nie może być mowy o naruszeniu przepisów Konstytucji RP.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.