Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1173/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej także, jako: "WSA w Krakowie") oddalił skargę Zarządu Województwa [...] w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej także, jako: "SKO w [...]) z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
SKO w [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 i art. 158 § 1 kpa – po przeprowadzeniu postępowania z urzędu – stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Województwa [...] z dnia [...] maja 2012 r. zezwalającej na lokalizację przebudowy zjazdu publicznego na odcinku 110 w km 2+028 drogi wojewódzkiej nr [...] (działka [...]) w miejscowości C. do działki nr [...] na czas nieokreślony na wyznaczonych w tejże decyzji warunkach. Decyzja ta została doręczona m. in. Spółce jawnej S., tj. stronie, na wniosek której zostało wydane zezwolenie na lokalizację przebudowy zjazdu publicznego stanowiącego dojazd do działki nr [...], na której wnioskodawcy projektują budowę budynku biurowego oraz organowi który wydał decyzję, co do której stwierdzono jej nieważność - Zarządowi Województwa [...] - Rejon Dróg Wojewódzkich w [...].
W dniu 13 czerwca 2013 r. do SKO w [...] wpłynął wniosek pochodzący od Zarządu Województwa [...], działającego poprzez Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym organ zakwestionował rozstrzygnięcie Kolegium, wskazując, że w sprawie źle odczytany został przez Kolegium przedmiot sprawy, a ponadto przedwcześnie i niezasadnie stwierdzono, że decyzja Zarządu zawiera wady o charakterze rażącego naruszenia prawa.
SKO w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 28 i art. 127 § 1 kpa, stwierdziło niedopuszczalność opisanego wyżej wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył organ, który wydał rozstrzygniecie w sprawie, które to rozstrzygnięcie następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności. Zdaniem Kolegium taki wniosek jest niedopuszczalny, ponieważ organ, który wydał decyzję w indywidualnej sprawie administracyjnej, nie może skutecznie występować jako strona w postępowaniu z zakresu administracji publicznej.
Skargę na postanowienie SKO w [...] wniósł Zarząd Województwa [...] – Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...].
WSA w Krakowie oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji powołując treść art. 28, art. 127 § 3, art. 157 § 2 kpa, wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust.
2. Decyzję, której nieważność stwierdziło SKO w [...], wydał Zarząd Województwa [...], działający jako organ I instancji na podstawie wyżej wskazanego przepisu. Okoliczność, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest odrębnym, toczącym się na podstawie przepisów kpa postępowaniem nie czyni z organu, który wydał decyzję będącą przedmiotem tego postępowania, jego strony. Zdaniem Sąd I instancji stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Województwa [...], nawet jeśli wywołuje pewne skutki dla organu, który wydał decyzję wyeliminowaną z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności, nie sprawia, że Zarządowi Województwa [...] przysługuje status strony w postępowaniu nadzwyczajnym i jest on uprawniony do wnoszenia środków odwoławczych w tym postępowaniu odwoławczym, czyli np. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Zarząd Województwa [...] reprezentowany przez pełnomocnika. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a."), polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 28 kpa poprzez błędne przyjęcie, że Zarządowi Województwa [...] nie przysługuje status strony z uwagi na brak interesu prawnego;
- 2. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- • art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia w toku postępowania administracyjnego art. 127 § 3 oraz art. 107 § 3 kpa;
- • art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nieprzeanalizowanie wszystkich zarzutów zawartych w skardze i nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku w sposób wyczerpujący do zarzutów skargi, w szczególności niedostateczne wyjaśnienie przesłanki braku interesu prawnego oraz statusu strony postępowania w odniesieniu do Zarządu Województwa [...].
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący kasacyjnie wydał decyzję jako organ I instancji zgodną z wnioskiem strony. Natomiast rozstrzygnięcie skutkujące wyeliminowaniem tej decyzji z obrotu prawnego z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, SKO w [...] podjęło z urzędu, biorąc pod uwagę informację uzyskaną od Stowarzyszenia M. SKO w [...] działało jako organ I instancji w odrębnym postępowaniu, a przedmiotem postępowania w sprawie była ostateczna decyzja zezwalająca stronie na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej. Nieuzasadnione jest zatem, w ocenie skarżącego kasacyjnie, twierdzenie, że zachodzi przypadek zajmowania przez ten sam podmiot pozycji organu i jednocześnie strony postępowania. W sposób nieuzasadniony nie wzięto pod uwagę konsekwencji prawnych wynikających z art. 417 w zw. z art. 417¹ § 2 Kodeksu cywilnego w kontekście regulacji ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r., Nr 34, poz. 173).
W tych przepisach skarżący kasacyjnie upatruje interesu prawnego Zarządu Województwa [...] w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Zarząd. Skutki bowiem decyzji SKO w [...] z dnia [...] maja 2013 r. wpływają na sytuację prawną nie tylko inwestora ale także organu, który wydał decyzję. Dodatkowo skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że inwestor nie złożył wniosku w trybie art. 127 § 3 kpa od decyzji z dnia [...] maja 2013 r., a zatem uznanie braku interesu prawnego po stronie Zarządu Województwa [...] będzie skutkować zamknięciem drogi do skontrolowania legalności tej decyzji przez sąd administracyjny. Może to także naruszać art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że każdy ma prawo do rozpatrzenia sprawy przez właściwy sąd.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej opartych o art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wskazać należy, że warunkiem zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. jest stwierdzenie przez Sąd naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to nie można zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez WSA normy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., I FSK 1888/07, LEX nr 515949; wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., II FSK 1515/11, LEX nr 1340075; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I GSK 1752/11, LEX nr 1336198; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., II FSK 2662/10; LEX nr 1244277; wyrok NSA z dnia 7 listopada 2014 r., I FSK 1555/13, LEX nr 1590692; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., I FSK 323/13, LEX nr 1494594).
W rozpoznanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w świetle ocen wyrażonych w uzasadnieniu wyroku zastosować nie mógł. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych względów zarzut ten należy uznać za nietrafny.
Dalej wyjaśnić należy, iż art. 141 § 4 P.p.s.a. określa składniki jakie winno posiadać uzasadnienie wyroku tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie wszystkie te elementy, które są niezbędne, uzasadnienie wyroku zawiera: zarówno część historyczną, w której podano wszystkie istotne okoliczności sprawy jak i merytoryczne stanowisko Sądu I instancji, które wskazuje z jakich przyczyn Sąd ten wydał rozstrzygnięcie oddalające skargę. Wskazany wyżej przepis stanowi przede wszystkim o konstrukcji uzasadnienia. Nie ma podstaw do przyjęcia, by Sąd I instancji dopuścił się uchybień przy jego konstruowaniu. To, że skarżący nie zgadza się z ustaleniami Sądu I instancji ani z zaprezentowaną wykładnią prawa, nie pozwala skutecznie kwestionować prawidłowości uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie wyroku zawiera w dostatecznym stopniu przekonujące argumenty przemawiające za zaskarżonym rozstrzygnięciem. Wobec tego również i ten zarzut należało ocenić jako chybiony.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej opartych o art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. zarzutu naruszenia prawa materialnego, to w ocenie Sądu odwoławczego również i on nie jest zasadny. Otóż Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska, że z art. 28 k.p.a. w z związku z art. 417 w zw. z art. 417¹ § 2 Kodeksu cywilnego w kontekście regulacji ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, wynika interes prawny Zarządu Województwa [...].
Interesem prawnym jest - ogólnie rzecz ujmując - osobiste, konkretne i aktualne, prawnie chronione uprawnienie, które może być realizowane na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążące się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy występuje związek - najczęściej - o charakterze materialnoprawnym (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 478/12) między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie danego postępowania.
W tej sprawie, ocenie z punktu widzenia przesłanek nieważnościowych podlegała decyzja Zarządu Województwa [...] z dnia [...] maja 2012 r. - wydana na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - zezwalająca na lokalizację przebudowy zjazdu publicznego na odcinku [...] w km 2+028 drogi wojewódzkiej nr [...] (działka [...]) w miejscowości C. do działki nr [...] na czas nieokreślony na wyznaczonych w tejże decyzji warunkach. Zgodzić należy się z poglądem Sądu I instancji, że stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez skarżącego kasacyjnie, choć może wywoływać określone skutki dla organu, choćby te, o których wspomina sam skarżący, to jednak nie kreuje interesu prawnego Zarządu Województwa [...] rozumianego jako uprawnienie o charakterze indywidualnym, konkretnym i prawnie chronionym w tym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko zaprezentowane w uchwale NSA w składzie 7 sędziów z dnia 16 lutego 2016 r. I OPS 2/15, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego.
Bez znaczenia przy tym pozostaje, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że postępowanie nieważnościowe jest odrębnym i niezależnym postępowaniem administracyjnym, skoro w istocie dotyczy ono oceny legalności decyzji organu jednostki samorządu terytorialnego (w kontekście art. 156 § 1 kpa), który następnie kwestionuje tę ocenę w trybie art. 127 § 3 kpa.
Jak dalej wyjaśniono w powołanej uchwale, prawo do sądu zostało wyrażone w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd" i w art. 77 ust. 2, stanowiącym, że "Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw". Oba te przepisy zostały zawarte w rozdziale II Konstytucji RP, zatytułowanym "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela". Reguły wykładni systemowej nakazują zatem przyjąć, że prawo do sądu nie jest konstytucyjnym prawem podmiotowym jednostek samorządu terytorialnego (choć trzeba przyznać, że przed 29 października 2009 r. - data wyroku TK 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139 ostatecznie kończącego spór w tej kwestii, przynajmniej na gruncie orzecznictwa - można było spotkać również odmienne poglądy w tej sprawie, por. np. orzeczenie TK z 7 stycznia 1992 r., K 8/91, OTK 1992, nr 1, poz. 5).
Nie oznacza to, że prawo to tym jednostkom nigdy nie przysługuje. Niemniej jednak ma to miejsce jedynie w przypadkach, gdy jednostki te znajdą się w sytuacji prawnej charakterystycznej dla człowieka i obywatela, a więc np. w sytuacji adresata działań władczych organów administracji publicznej. Uznać zatem należy, że prawo do sądu w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy, bo przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy.
Odnosząc się z kolei do stwierdzenia skarżącego kasacyjnie, że inwestor nie złożył wniosku w trybie art. 127 § 3 kpa od decyzji z dnia [...] maja 2013 r., a zatem uznanie braku interesu prawnego po stronie Zarządu Województwa [...] będzie skutkować zamknięciem drogi do skontrolowania legalności tej decyzji przez sąd administracyjny, wskazać trzeba, że każda ze stron ma prawo ale nie obowiązek kwestionować rozstrzygnięcia organów administracji publicznej. Decyzję o tym czy w danej sprawie złożyć wniosek o ponownie rozpoznanie sprawy (odwołanie, zażalenie) należy pozostawić do uznania strony.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.