Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1757/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie 1. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku zwrotu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego;
- 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] października 2008 r. [nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2008 r.) Prezydent m. st. Warszawy przyznał świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla osoby uprawnionej K P. w okresie od dnia 1 października 2008 r. do dnia 30 września 2009 r. w wysokości 500 zł miesięcznie, tj. w łącznej wysokości 6000 zł.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. [nr...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2013 r. bądź decyzja I instancji) Prezydent m.st. Warszawy (dalej Prezydent bądź organ I instancji) zobowiązał dłużnika alimentacyjnego A. P. (dalej skarżący, dłużnik bądź zobowiązany) do zwrotu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego w łącznej wysokości 5000 zł wraz z ustawowymi odsetkami.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że na poczet zobowiązania dłużnika alimentacyjnego zaliczono kwotę 1000 zł wniesioną przez zobowiązanego.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył dłużnik podnosząc m.in., że została wydana bez podstawy prawnej, z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, a K. P. w okresie, w którym miała przyznane świadczenia z funduszu alimentacyjnego, otrzymywała równolegle świadczenia od ojca.
Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2013 r.) Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej Kolegium) utrzymało w mocy decyzję z [...] kwietnia 2013 r.
Kolegium uznało, że decyzja I instancji jest prawidłowa a zarzuty podniesione w odwołaniu są bezzasadne lub bezprzedmiotowe. W ocenie Kolegium bezsporne jest, że decyzją z [...] października 2008 r. przyznano świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla osoby uprawnionej a w niniejszym postępowaniu brak jest podstaw do zajmowania stanowiska co do zasadności, prawidłowości i legalności wskazanego rozstrzygnięcia. Żądanie zwrotu od dłużnika alimentacyjnego świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego na rzecz osób uprawnionych jest konsekwencją uprzedniego wydania i pozostawania w obrocie prawnym decyzji przyznającej świadczenie. Kolegium przytoczyło treść art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r., nr 1 poz. 7 ze zm., dalej upal) i podkreśliło, że z powołanych przepisów wynika, że organ jest obowiązany do wydania decyzji w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymywanych przez osoby uprawnione świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Ustawodawca ograniczył w omawianej materii swobodę działania organów administracji publicznej. Organ powołał liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne.
Dnia 26 czerwca 2013 r. A. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając m.in., że zarówno decyzje przyznające świadczenia alimentacyjne jak i te nakazujące ich zwrot, wydane zostały w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Skarżący wskazał szereg okoliczności, które nie zostały uwzględnione przez organy rozpoznające sprawę i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W piśmie procesowym złożonym na rozprawie dnia 19 lutego 2014 r., stanowiącym "wnioski strony w formie załącznika do protokołu" skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 27 ust. 1 i 2 upal, przez wydanie zaskarżonej decyzji, mimo że na rzecz uprawnionej przekazywane były należności wynikające z obowiązku alimentacyjnego;
- 2. art. 23 ust. 1 upal, przez jego niezastosowanie, mimo że matka małoletniej nienależnie pobrała świadczenie z funduszu alimentacyjnego;
- 3. art. 107 § 3 w związku z art. 8 i 11 oraz art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa przez niewłaściwe uzasadnienie decyzji.
Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) orzekł jak w sentencji wyroku.
W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że Kolegium utrzymując w mocy decyzję I instancji w żaden sposób nie odniosło się do nieuwzględnienia wszystkich kwot wpłaconych przez A. P. na poczet alimentów. Kolegium utrzymując w mocy decyzję I instancji, w żaden sposób nie odniosło się do powyższej kwestii, pomijając zupełnie podnoszone w odwołaniu zarzuty. Dodatkowo nie wyjaśnił dlaczego uznał, że decyzja I instancji, zaliczająca na poczet zadłużenia kwotę 1000 zł, jest zgodna z prawem, mimo że z analizy akt wynikało, że wysokość wpłaconych przez skarżącego kwot jest znacznie wyższa.
W ocenie Sądu I instancji, niewyjaśnianie wskazanych wyżej kwestii i nieodniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutów podnoszonych w odwołaniu uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem art. 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 i art. 138 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, reprezentowane przez radcę prawnego P. W., zaskarżyło wyrok I SA/Wa 1757/13 w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, przez przyjęcie, że naruszeniem przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy było zaniechanie przez organ ustalenia okoliczności dotyczących wpłat pieniężnych dokonanych przez dłużnika alimentacyjnego A. P. bezpośrednio przedstawicielowi ustawowego wierzyciela;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 107 § 3 kpa, przez przyjęcie, że w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do kwestii wpłat pieniężnych dokonanych przez dłużnika alimentacyjnego A. P. bezpośrednio przedstawicielowi ustawowego wierzyciela, co zdaniem Sądu I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 3. naruszenie art. 141 "ust." [winno być "§"] 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, przez brak wyjaśnienia przez Sąd I instancji istotnego wpływu zarzucanego organowi uchybienia na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o: uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia; zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta o zarzuty naruszenia prawa procesowego. Podstawą skutecznej skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa może być tylko naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa okazał się nieusprawiedliwiony. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że nie wyjaśnienie dlaczego Kolegium uznało, że decyzja I instancji, zaliczająca na poczet zadłużenia jedynie kwotę 1000 zł, jest zgodna z prawem, mimo że z analizy akt wynikało, że wysokość wpłaconych przez skarżącego kwot jest znacznie wyższa. W sentencji decyzji z [...] kwietnia 2013 r. Prezydent wskazał, że dłużnik alimentacyjny przekazał wierzycielce w dniu 25 marca 2009 r. kwotę 1000 zł, a w dniu 30 czerwca 2009 r. kwotę 1000 zł; na poczet zadłużenia zaliczono kwotę 1000 zł – dwie wpłaty w wysokości wypłacanych świadczeń alimentacyjnych. Prezydent z naruszeniem art. 107 § 3 kpa nie uzasadnił, dlaczego zaliczono na poczet zadłużenia kwotę 1000 zł, a nie zaliczono dalszej kwoty 1000 zł; nie wskazał w szczególności czy i jakiej treści zapadła decyzja o uznaniu pobranego świadczenia za nienależnie pobrane.
Żadna z decyzji nie odnosi się do wpłaty przez skarżącego dnia 22 października 2009 r. kwoty 3000 zł na poczet alimentów (s. 4 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1757/13). Ogólnikowe odwołanie się przez Kolegium do "zebranego w sprawie materiału dowodowego" (s. 1 decyzji z 22 maja 2013 r.; s. 3, 7 skargi kasacyjnej), przy niepełnych ustaleniach organów obu instancji i braku wskazania poszczególnych dowodów i ich oceny, trafnie zostało przez Sąd I instancji uznane za naruszenie art. 80 i art. 107 § 3 kpa (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 373-373, nb 1-3).
Decyzji z [...] lipca 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2012 r.), uznającej za nienależnie pobrane świadczenie, nie czyni elementem ustalonego stanu faktycznego ani decyzja z [...] kwietnia 2013 r., ani utrzymująca ją w mocy decyzja z [...] maja 2013 r.
Nie ulega wątpliwości, że stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym to stan faktyczny ustalony zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, na podstawie prawidłowo zebranych i ocenionych dowodów, i należycie opisany w uzasadnieniu decyzji. Tylko fakty zawarte w uzasadnieniu decyzji, w części przedstawiającej ustalenia faktyczne, są stanem faktycznym ustalonym w postępowaniu administracyjnym.
Podobne rozwiązania są powszechnie przyjęte w kulturze prawnej – w innych procedurach regulowanych ustawami. Na gruncie przepisów procedury cywilnej przyjmuje się, że uzasadnienie wyroku może pełnić wobec jego sentencji dwojaką funkcję: 1) dopełniającą (uzupełniającą) i 2) wyjaśniającą - zgodną ze swym normalnym przeznaczeniem. Pierwsza łączy się ściśle z przedmiotem rozstrzygnięcia sądu; sąd bowiem rozstrzyga nie tylko opierając się na określonej normie prawnej, ale także na skonkretyzowanym stanie faktycznym. Druga wyjaśnia, dlaczego sąd wydał określone rozstrzygnięcie, odtwarzając przebieg rozumowania sądu (J. Klich– Rump, Podstawa faktyczna rozstrzygnięcia sądowego w procesie cywilnym, W. Pr. 1977, s. 161-162; M. Waligórski, Podstawy kasacyjne procesu cywilnego w świetle różnicy pomiędzy faktem i prawem, Lwów 1936, s. 328; tegoż autora: Moc dowodowa ustaleń faktycznych zawartych w uzasadnieniu orzeczenia, Nowe Prawo 1953/3, s. 28; J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1998, s. 305-308).
Obie te funkcje można z powodzeniem odnieść do roli, jaką ma do spełnienia uzasadnienie wyroku w postępowaniu sądowoadministracyjnym (pkt 4 uzasadnienia uchwały 7 Sędziów NSA z 15.2.2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39, z aprobująca glosą M. Kiełkowskiego, Przegląd Podatkowy 2011/11/51-55), jak i uzasadnienie decyzji administracyjnej.
Przywołanie decyzji z 26 lipca 2012 r. dopiero w skardze kasacyjnej, wskazanej wady zaskarżonej decyzji nie może sanować.
Skoro Prezydent uznał za zgodne z prawem materialnym zaliczenie kwoty 1000 zł na poczet zadłużenia skarżącego, to obowiązkiem organu było rozstrzygnięcie o zaliczeniu bądź odmowie zaliczenia dalszych kwot, bezspornie wpłaconych przez dłużnika w okresie, na jaki decyzją z [...] października 2008 r. przyznano K. P. świadczenie z funduszu alimentacyjnego.
W doktrynie trafnie wskazuje się, że obowiązkiem organu orzekającego w postępowaniu o zwrot przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jest przeprowadzenie postępowania dowodowego. W trakcie tego postępowania organ właściwy wierzyciela nie tylko obowiązany jest ustalić, czy i jakiej treści zapadła decyzja o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla osoby uprawnionej, ale także – na podstawie prowadzonej przez ten organ ewidencji – kwot wypłaconych w tym okresie świadczeń; kwot wpłaconych przez dłużnika alimentacyjnego bezpośrednio do organu, przez komornika sądowego prowadzącego egzekucję świadczeń alimentacyjnych i przez urzędy skarbowe. Dopiero różnica wynikająca z porównania dokonanych wypłat oraz wpłat zaliczonych na poczet świadczeń za dany okres, pozwala ustalić należność do zwrotu (odpowiednio - prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 24.4.2014 r., II SA/Sz 18/14, Lex 1500437).
Umożliwienie dłużnikowi alimentacyjnemu przedstawienia swoich dowodów, w tym o kwotach alimentów przekazywanych wprost do rąk wierzyciela, umożliwia podjęcie kroków przez organ właściwy wierzyciela zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Jednym ze środków zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem jest zainicjowanie postępowania o wydanie decyzji w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia (wyrok NSA z 28.7.2010 r., I OSK 597/10, Lex 603373; A. Reetz, Fundusz alimentacyjny. Omówienie, wzory, komentarz, Gaskor 2011, s. 263, 267-269, 192-197). Z tego punktu widzenia pogląd autora skargi kasacyjnej, że "czynności dłużnika związane ze spłatą należności wobec osoby uprawnionej bezpośrednio wierzycielce nie mają na gruncie tego przepisu [art. 27 ust. 1 i 2 upal] znaczenia" (s. 4 skargi kasacyjnej), nie są przekonujące.
Niewyjaśnianie tych kwestii i nieodniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutów podnoszonych w odwołaniu, uzasadniało uchylenie zaskarżonym wyrokiem decyzji z 22 maja 2013 r., jako wydanej z naruszeniem art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Trafnie Wojewódzki Sąd uznał, że Kolegium z naruszeniem art. 107 § 3 kpa nie wyjaśniło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z jakich względów zaliczono kwotę wyłącznie 1000 zł, a nie zaliczono dalszych kwot: 3000 zł wpłaconej dnia 22 października 2009 r.; 1000 zł, wpłaconej w lutym 2010 r. przez dłużnika osobie uprawnionej (s. 4 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1757/13). Argumenty przemawiające za utrzymaniem decyzji z 10 kwietnia 2013 r. znalazły się w dominującej części dopiero w uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej.
Niesłusznym okazał się zarzut naruszenia art. 141 "ust." [winno być "§"] 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie istotne elementy, wymagane przez ustawę i poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i udzielił trafnych wskazań co do dalszego postępowania (art. 153 ppsa).
Wobec powyższego, na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.