Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1357/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K. S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z [..] maja 2018 r. w przedmiocie odmowy przyjęcia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Orzeczeniem nr [..] z dnia [..] marca 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji w K. uznał post. K. S. pełniącego służbę jako kursant Drużyny I Plutonu Prewencji III Kompanii Prewencji II Oddziału Prewencji Policji w K. winnym zarzucanego mu w postępowaniu dyscyplinarnym czynu określonego w 132 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z § 14 Zasad etyki zawodowej policjanta stanowiących załącznik do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" i wymierzył mu karę nagany. Przedmiotowe orzeczenie zostało doręczone obwinionemu w dniu 17 marca 2018 r. i jego obrońcy st. asp. P. S.– policjantowi z Komendy Powiatowej Policji w B. w dniu 19 marca 2018 r. W dniu 26 marca 2018 r. (data stempla pocztowego) obrońca obwinionego - za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. - wniósł do Komendanta Głównego Policji odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia.
Postanowieniem z dnia [..] maja 2018 r. Komendant Główny Policji działając na podstawie art.135k ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2017 r. poz.2067 ze zm.) odmówił przyjęcia odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 135k ust. 1 ustawy o Policji postępowanie dyscyplinarne jest dwuinstancyjne. Od orzeczenia wydanego w pierwszej instancji obwinionemu przysługuje odwołanie w terminie 7 dni od dnia doręczenia orzeczenia. W myśl art. 135f ust. 6 przywołanej ustawy orzeczenia, postanowienia, zawiadomienia i inne pisma wydane w toku postępowania dyscyplinarnego doręcza się obwinionemu oraz obrońcy, jeżeli został ustanowiony. W razie doręczenia obwinionemu i obrońcy w różnych terminach pisma, od którego przysługuje odwołanie lub zażalenie, termin do złożenia odwołania lub zażalenia liczy się od dnia doręczenia, które nastąpiło wcześniej.
Ponadto zgodnie z art. 135o ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, orzeczenie lub postanowienie staje się prawomocne z upływem terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia, jeżeli go nie wniesiono. W myśl art. 135p ust. 1 w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego, dotyczące wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych. Mając na uwadze powyższy przepis organ uznał, iż wniesienie odwołania po upływie zawitego terminu jest bezskuteczne. Organ wskazał dalej, że w przedmiotowej sprawie ustalono, że orzeczenie z [..] marca 2018 r. zostało doręczone obwinionemu w dniu 17 marca 2018 r., zaś jego obrońcy tego samego dnia za pośrednictwem jego przełożonego. W treści orzeczenia zawarto prawidłowe pouczenie o przysługującym prawie do wniesienia odwołania do Komendanta Głównego Policji za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. w terminie 7 dni od dnia doręczenia orzeczenia.
Jak wynika z materiałów, obrońca obwinionego odwołanie przesłał z B. nadając pismo na poczcie w dniu 26 marca 2018 r., natomiast termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 24 marca 2018 r. Tym samym – zgodnie z dyspozycją art. 135o ust. 1 pkt 1 wymienionej ustawy – zaskarżone orzeczenie stało się prawomocne i dalsze rozpatrywanie przedmiotowej sprawy pod względem merytorycznym byłoby bezprzedmiotowe i nieuprawnione. Zgodnie z dyspozycją art. 135k ust. 3 ustawy o Policji wyższy przełożony dyscyplinarny odmawia przyjęcia odwołania w drodze postanowienia, jeżeli zostało wniesione po terminie lub przez osobę nieuprawnioną albo jest niedopuszczalne.
Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K.S.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie.
Sąd stwierdził, że niewątpliwe jest w sprawie, iż orzeczenie z [.]. marca 2018 r. doręczone zostało tak skarżącemu, jak i jego obrońcy. Orzeczenie powyższe zawierało pouczenie o prawie, terminie i trybie wniesienia odwołania o treści następującej: "Od niniejszego orzeczenia obwinionemu przysługuje prawo wniesienia odwołania do Komendanta Głównego Policji za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., w terminie 7 dni od dnia doręczenia orzeczenia". Mając na uwadze treść powyższego pouczenia Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie miało miejsce uchybienie terminu do wniesienia odwołania z tej to przede wszystkim przyczyny, iż w pouczeniu tym nie zamieszczono informacji o sposobie liczenia terminów przy składaniu odwołania (art. 135f ust. 6), co pozwala na stwierdzenie, iż owe pouczenie nie było kompletne. Powyższe uchybienie jest o tyle istotne, że treść zamieszczonego w orzeczeniu organu I instancji "Pouczenia", cyt.: "(...) przysługuje prawo wniesienia odwołania (...) w terminie 7 dni od dnia doręczenia orzeczenia" wskazuje, że termin liczony będzie od doręczenia.
Skoro skarżący odebrał orzeczenie w dniu 17 marca 2018 r., zaś obrońcy skarżącego orzeczenie organu I instancji doręczone zostało w dniu 19 marca 2018 r. to w ocenie Sądu, w okolicznościach tej sprawy nie można zarzucić, iż wniesienie odwołania w dniu 26 marca 2018 r. nastąpiło z uchybieniem terminu. Zawarcie pouczenia o sposobie liczenia terminów przy składaniu przedmiotowego odwołania było o tyle istotne, iż jest to regulacja szczególna, odmienna niż chociażby w postępowaniu administracyjnym (art. 40 § 2 k.p.a. w związku z art. 129 § 2 k.p.a.), gdzie zasadą jest 14-dniowy termin do złożenia odwołania, liczony od dnia doręczenia, jak i w postępowaniu karnym, gdzie ugruntowany jest pogląd, że: "jeżeli wyrok z uzasadnieniem zostanie doręczony oskarżonemu i jego obrońcy w różnym czasie, to termin do wniesienia apelacji biegnie zarówno dla oskarżonego, jak i dla obrońcy od daty późniejszego doręczenia.
W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie zostało wydane zatem z naruszeniem prawa i pominięciem zasady "In dubio pro adione" wynikającej m.in. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, jak i z przepisu art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, w myśl którego w wypadkach wątpliwych należy wypowiadać się na rzecz otwarcia drogi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez niezawisły Sąd.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135f ust. 6, art. 135j ust. 2 pkt 7, art. 135k ust. 1 i 3 ustawy o Policji polegające na przeprowadzeniu kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia w sposób wadliwy przez niezasadne uchylenie prawidłowego rozstrzygnięcia, niezbadanie istoty sprawy, przyjęcie, że stwierdzone uchybienia organu postępowania dyscyplinarnego miały wpływ na treść uchylonego postanowienia, nadto nieprecyzyjne wyjaśnienie okoliczności sprawy, które utrudnia wykonanie zaskarżonego wyroku.
Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Nie wniesiono o rozpoznanie sprawy do rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że okoliczność iż obrońcy skarżącego nie było 17 marca 2018 r. w służbie nie przesądza o skuteczności doręczenia orzeczenia dyscyplinarnego. Za datę adekwatną do daty doręczenia należy uznać datę, w której osoba odbierająca korespondencję kierowaną do innego adresata umieszcza swój podpis i zobowiązuje się dostarczyć pismo adresatowi. Obrońca skarżącego wskazując jako adres do doręczeń miejsce pełnienia służby musiał brać pod uwagę, że w pewnych okolicznościach pisma kierowane do niego w sprawie będą wpływały do miejsca pełnienia służby, nawet gdy w danym dniu nie będzie jej pełnił. Powyższe nie znosi skuteczności doręczenia. Przyjmując, że doręczenie orzeczenia dyscyplinarnego nastąpiło do rąk skarżącego i jego obrońcy w dniu 17 marca 2018 r., to wywody Sądu I instancji o wadliwości pouczenia i jego wpływu na treść postanowienia nie znajdują uzasadnienia.
Termin na wniesienie odwołania dla skarżącego i jego obrońcy mijał 24 marca 2018 r. Braki w pouczeniu nie miały tu znaczenia, bowiem nie doszło do sytuacji opisanej w art. 135f ust. 6 ustawy o Policji polegającej na doręczeniu w różnych terminach. Badanie przez Komendanta Głównego Policji prawidłowości doręczenia orzeczenia dyscyplinarnego obrońcy skarżącego w kontekście uchylenia postanowienia jest bezcelowe. Sąd nie podważył, że doręczenie to nastąpiło w innym terminie niż 17 marca 2018 r.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw skargi kasacyjnej.
Zarzut kasacyjny nie okazał się zasadny.
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że analiza zarzutu kasacyjnego prowadzi do wniosku, iż skarżący za jego pomocą stara się podważyć ocenę ustaleń stanu faktycznego dokonaną przez Sąd I instancji przyjętego za podstawę wyrokowania w zakresie daty doręczenia orzeczenia dyscyplinarnego obrońcy skarżącego. Skarżący kasacyjnie uważa bowiem, iż doręczenie pełnomocnikowi skarżącego miało miejsce w dniu 17 marca 2018 r., a nie jak przyjął Sąd I instancji w dniu 19 marca 2018 r. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie mogą stanowić podstaw dla kwestionowania, zarówno ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organy, jak i jego oceny poczynionej przez Sąd I instancji. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania.
Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Zarzucając naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można również kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów. Do naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., mogłoby dojść gdyby sąd pierwszej instancji wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, a z taką sytuacją nie mieliśmy do czynienia w tej sprawie.
W konsekwencji tego przyjąć należy, iż skarżący kasacyjnie nie podważył ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę wydanego wyroku, co oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest nimi związany i zobligowany jest przyjąć, że doręczenie skarżącemu nastąpiło w dniu 17 marca 2018 r., a jego pełnomocnikowi dwa dni później.
Odnosząc się do zarzutu kasacyjnego naruszenia przepisów ustawy o Policji, w tym głównie przepisu art. 135 f ust. 6, wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojawił się już problem zakresu obowiązku informacyjnego organu odnośnie pouczenia o terminie i sposobie wniesienia przez policjanta odwołania od orzeczenia dyscyplinarnego (art. 135f ust. 6 ustawy o Policji). W wyroku z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 156/15 Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu Komendanta Wojewódzkiego Policji, że obowiązek informacyjny organu dyscyplinarnego ogranicza się do pouczenia wyłącznie o treści art. 135 k ust. 1 ustawy o Policji, natomiast nie obejmuje innych elementów przewidzianych w innych przepisach ustawy, w tym w art. 135 f ust. 6 ustawy o Policji. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zgodnie z art. 135 j ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji jednym z obligatoryjnych elementów orzeczenia dyscyplinarnego jest pouczenie o prawie, terminie i trybie wniesienia odwołania.
Organ podejmując takie rozstrzygnięcie, zobowiązany jest zatem bezwzględnie przestrzegać tego nakazu i to niezależnie od tego czy obwiniony w postępowaniu dyscyplinarnym działa sam czy jest on reprezentowany przez obrońcę. W postępowaniu dyscyplinarnym policjantów fakt reprezentowania strony przez obrońcę, w tym profesjonalnego jej pełnomocnika, nie ogranicza obowiązków informacyjnych organu, a przede wszystkim nie zwalnia organu z powinności przekazania pełnych informacji pozwalających na realizację prawa do złożenia odwołania. Prawidłowe pouczenie co do przysługujących stronie środków zaskarżenia uznawane jest zawsze za jeden z kluczowych warunków przestrzegania praw strony w każdym postępowaniu.
Wśród podstawowych wymogów każdej czynności procesowej niewątpliwie mieści się konieczność jej dokonania w określonym terminie. Terminy do złożenia środków zaskarżenia mają charakter zawity, a zatem uchybienie tym terminom powoduje bezskuteczność czynności procesowej strony. Ustawodawca, aby zapewnić stronie realną ochronę w tym zakresie ustanowił obowiązek udzielenia jej przez właściwy organ prawidłowych informacji o dopuszczalności, terminie i sposobie złożenia stosownych środków zaskarżenia. W ustawie o Policji ustawodawca przewidując obowiązek zawarcia w orzeczeniu dyscyplinarnym takich informacji, nie wprowadził w tym zakresie żadnych wyjątków.
Zauważyć ponadto należy, że w 135 j ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji postanowiono, że orzeczenie dyscyplinarne powinno zawierać "pouczenie o prawie, terminie i trybie wniesienia odwołania". W przepisie tym ustawodawca nie zawarł odesłania do konkretnych przepisów ustawy, a tym samym nie ograniczył przedmiotowego pouczenia tylko do treści jednej czy dwóch jednostek redakcyjnych pragmatyki służbowej. W konsekwencji nie można zaaprobować stanowiska organu, że udzielając pouczenia, o jakim mowa w art. 135 j ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, organ może poprzestać wyłącznie na przekazaniu danych wynikających z art. 135 k ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji. Ma to istotne znaczenie, gdyż pierwszy z tych przepisów stanowi, że odwołanie przysługuje w terminie 7 dni od dnia doręczenia.
Natomiast drugi przewiduje, że odwołanie składa się do wyższego przełożonego dyscyplinarnego za pośrednictwem przełożonego, który wydał orzeczenie w pierwszej instancji. Zatem art. 135 k ust. 1 ustawy o Policji wskazuje jedynie długość okresu, w jakim dopuszczalne jest złożenie odwołania, a określając początek terminu do dokonania tej czynności odwołuje się ogólnie tylko do daty doręczenia kwestionowanego orzeczenia, bez sprecyzowania czy decydująca w tym zakresie powinna być data doręczenia orzeczenia obwinionemu czy jego obrońcy. Kwestie te przesądza dopiero regulacja zawarta w art. 135 f ust. 6 ustawy o Policji, z której wynika, że jeżeli orzeczenie zostanie doręczone obwinionemu i jego obrońcy w różnym czasie, to termin zarówno dla obwinionego jak i jego obrońcy biegnie od daty wcześniejszego doręczenia.
W związku z tym jeszcze raz podkreślić należy, że pouczenie strony o przysługujących uprawnieniach, w tym uprawnieniu do złożenia środka zaskarżenia, powinno być rzetelne i wyczerpujące. W demokratycznym państwie prawa wszystkie organy powinny zapewnić realizację tej zasady w każdym postępowaniu. Pouczenie o terminie i trybie wniesienia odwołania powinno więc precyzować także od jakiego konkretnie zdarzenia biegnie początek omawianego terminu. Sąd I instancji trafnie zauważył, że udzielenie takiej informacji jest szczególnie istotne w postępowaniu dyscyplinarnym policjantów. W postępowaniu tym ustawodawca wprowadził szczególne rozwiązania w zakresie otwarcia terminów do złożenia odwołania, odstępując od powszechnych zasad obowiązujących w tym zakresie w polskim porządku prawnym. Przyjął bowiem, że nawet wtedy, gdy strona reprezentowana jest przez obrońcę, to bieg omawianego terminu uwarunkowany jest datą wcześniejszego doręczenia, co nie musi pokrywać się z datą doręczenia kwestionowanego orzeczenia obrońcy obwinionego.
Dodać również należy, że norma prawna nie zawsze zawarta jest w jednej jednostce redakcyjnej określonego tekstu prawnego. Normę prawną rekonstruuje się z całokształtu przepisów prawnych (szerzej L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2014, s. 81-83; podobnie uchwała SN z 1.3.2007 r., III CZP 94/2006, OSNC 2007/7-8/95). Punktem odniesienia dla określenia jej treści jest obowiązujący system prawny. Materią do kształtowania normy prawnej mogą być różne przepisy danej ustawy, a nawet przepisy innych ustaw, aktów wykonawczych oraz treść obowiązującej Konstytucji (pkt V ppkt 9 uzasadnienia wyroku TK z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02, OTK-A 7/02/91). Z powyższych względów przyjąć należy, że treści klauzuli odwoławczej, o jakiej mowa w art. 135 j ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, nie można wyprowadzać jedynie z zapisów art. 135 k ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji.
Należy mieć na uwadze także treść innych przepisów ustawy pozwalających na pełne zrekonstruowanie treści normy zachowania organu regulującej kwestie wymaganego pouczenia strony o przysługującym jej środku prawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że pouczenie zawarte w orzeczeniu dyscyplinarnym było niekompletne i tym samym nie mogło ono prowadzić do skutków prawnych przyjętych przez organ II instancji, tj. do pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Bez wskazania zdarzenia otwierającego termin do wniesienia odwołania nie można uznać, by strona została w sposób pełny pouczona o przysługującym jej uprawnieniu. Bez znaczenia jest przekonanie organu, że skoro zdarzenie otwierające bieg terminu do wniesienia odwołania wynika wprost z art. 135 f ust. 6 ustawy o Policji, to takich danych nie należało obejmować przedmiotowym obowiązkiem informacyjnym.
Po pierwsze, informacja o terminie do wniesienia odwołania obejmuje zarówno dane o długości okresu, w jakim można złożyć ten środek zaskarżenia, jak i dokładną informację o zdarzeniu otwierającym bieg terminu do wniesienia odwołania. Dlatego nie można poprzestać jedynie na ogólnej informacji, że termin do wniesienia odwołania liczy się od daty doręczenia. Należy bowiem także sprecyzować, że chodzi tu o datę wcześniejszego doręczenia orzeczenia obwinionemu lub jego obrońcy. Po drugie, długość okresu do wniesienia odwołania także została wprost uregulowana w ustawie (art. 135 k ust. 1 ustawy o Policji). Mimo tego ustawodawca wprost ustanowił nakaz zawarcia w orzeczeniu dyscyplinarnym stosownego pouczenia. Wpływ i zakres uchybienia organu na wynik sprawy jest oczywisty, bowiem o ile orzeczenie dyscyplinarne zostało doręczone skarżącemu w dniu 17 marca 2018 r., o tyle doręczenie tego orzeczenia jego pełnomocnikowi miało wprawdzie miejsce do rąk jego przełożonego w dniu 17 marca 2018 r., to jednak pełnomocnik odebrał je osobiście dopiero w dniu 19 marca 2018 r., a zatem doręczenie orzeczenia skarżącemu miało miejsce na dwa dni wcześniej niż odebrał je jego pełnomocnik. Prawidłowe pouczenie o treści przepisów ustawy o Policji umożliwiałoby skarżącemu uniknięcie negatywnych konsekwencji związanych z odmową przyjęcia jego odwołania przez organ jako spóźnionego.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw nie mogła zostać uwzględniona. Dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.