Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 16 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 480/17, odrzucił skargę K. N. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. (dalej: Dyrektor IAS) w przedmiocie rozpatrzenia odwołania.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła K. N., zaskarżając je w całości.
Zaskarżonemu postanowieniu - na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), dalej: ppsa - zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w związku z art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 58 § 3 ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ppsa w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 170 ust. 2 i 3 ppsa oraz art. 171 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, ze zm.) - dalej: PwKAS, przez błędną ich wykładnię prowadzącą do niezasadnego odrzucenia skargi przez Sąd wskutek uznania, że skarga na brak przekazania odwołania do organu wyższej instancji przez Dyrektora IAS jest niedopuszczalna, oraz (względnie) że niedopuszczalna jest też skarga na brak rozpoznania odwołania przez Dyrektora IAS (w razie gdyby w drodze interpretacji prawnej ustalono, że to Dyrektor IAS jest organem właściwym do rozpoznania).
Dodatkowo - na wypadek gdyby Sąd uznał, że przytaczane powyżej przepisy nie mają charakteru materialnoprawnego - na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła uchybienia procesowe mające istotny wpływ na treść końcowego orzeczenia w postaci:
- 1) naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w związku z art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 58 § 3 ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ppsa oraz w związku z art. 132 i 133 kpa w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust 1 pkt 1 i 2 oraz art. 170 ust. 2 i 3 ppsa oraz art. 171 ust. 1 pkt 1 i 2 PwKAS, przez niezasadne odrzucenie skargi kasacyjnej i tym samym brak przeprowadzenia analizy merytorycznej czy w przedmiotowej sprawie zachodzi bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowanie ze strony Dyrektora IAS w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ppsa, w sytuacji gdy stan faktyczny i prawny sprawy obligował Sąd do poczynienia stosownych rozważeń (merytorycznego rozpoznania skargi);
- 2) naruszenia "art. 134 p. 1 ppsa w zw. z art. 141 p.4 ppsa w związku z art. 1p. 1, 2 i 3 p. 1 ppsa", przez fakt, że Sąd nie rozpoznał właściwie zakreślonego przez skargę przedmiotu sprawy i przyjął, że skarga dotyczy wyłącznie tego, że Dyrektor IAS nie przekazał odwołania Skarżącej do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, podczas gdy w istocie zakres skargi był znacznie szerszy, bo zarzut dotyczył też tego, że ewentualnie Dyrektor IAS był organem właściwym do rozpoznania ww. odwołania skarżącej i tego nie uczynił zatem pozostaje w bezczynności. Uchybienie to doprowadziło do nierozważenia przez Sąd wskazanych kwestii i tym samym odrzuceniea skargi, pomimo że zbadanie wskazanego wątku powinno było mieć merytorycznie miejsce, na podstawie przepisów art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ppsa.
Skarżąca wniosła również o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowanie (w tym kosztów zastępstwa procesowego).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, czyli bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w którym wydawana jest decyzja administracyjna, postanowienie na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym oraz inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia - zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS - nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia, ani też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa - o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 ppsa. Jest ona bowiem ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Aby zaś powstał stosunek pracy, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty pracy. Przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi więc do skutku za zgodną wolą obu stron. W omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 PwKAS, dlatego nie znajduje tutaj zastosowania art. 170 ust. 3 PwKAS nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należałoby dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej - Dz.U. z 2016 r. poz. 1947 - por.: uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19).
Z powyższego wynika więc, że do pisma skarżącej z dnia 31 maja 2017 r. nie znajduje zastosowania art. 3 § 2 pkt 1-4 ppsa, a w konsekwencji tego nie znajduje także zastosowania art. 3 § 2 pkt 8 ppsa.
Z art. 3 § 2 pkt 9 ppsa wynika natomiast, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kpa oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, a także postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Z powyższego wynika dopuszczalność złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania także w sprawach dotyczących innych aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kpa albo w Ordynacji podatkowej. Pisemna propozycja pracy złożona skarżącej, nie jest aktem wydanym w ramach postępowania administracyjnego określonego w kpa albo w ramach postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej.
Z tego względu, również art. 3 § 2 pkt 9 ppsa nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Uznanie przez Sąd pierwszej instancji braku kognicji sądu administracyjnego do merytorycznego rozpoznania skargi K. N. było następstwem prawidłowego przyjęcia, że złożona skarżącej propozycja zatrudnienia, zawarta w piśmie z dnia 9 maja 2017 r., od której złożyła ona pismo z dnia 31 maja 2017 r. zatytułowane "odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby", nie jest decyzją administracyjną. Przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkuje bowiem nawiązaniem stosunku pracy w miejsce dotychczasowego stosunku służby.
Złożone przez skarżącą pismo nazwane "odwołaniem" nie jest więc odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 kpa, dlatego na nierozpoznanie tego pisma nie przysługuje skarga na bezczynność. W sytuacji bowiem przedstawienia przez organ funkcjonariuszowi - na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS -propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia wszelkie żądania byłego funkcjonariusza (którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy) nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy kpa, ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. W konsekwencji właściwość sądów administracyjnych co do takich żądań jest wyłączona.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny - rozpoznający niniejszą sprawę - nie podziela oceny prawnej wyrażonej w postanowieniach NSA z 19 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 107/18 i I OSK 114/18 oraz w wyroku z 23 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 2524/18.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ppsa, orzekł jak w sentencji.
Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Skoro zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi właśnie tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, to uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 ppsa) skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego nie orzeczono ponieważ art. 203 i art. 204 ppsa wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.