Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 49/22 oddalił skargę D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 3 listopada 2021 r. nr SKO/4111/686/2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W ocenie Sądu I instancji dokonanie wyboru świadczenia przez skarżącą we wniosku, w oparciu o art. 27 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2023. 390 t.j., dalej "u.ś.r.") poprzez złożenie wniosku o uchylenie decyzji o przyznaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w chwili, gdy zostanie przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, nie skutkowało automatycznie zaprzestaniem korzystania przez skarżącą ze specjalnego zasiłku opiekuńczego od daty złożenia wniosku. Warunkiem koniecznym do ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego było bowiem ostateczne uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, co nastąpiło decyzją Wójta Gminy Krasnosielec z 27 września 2021 r. z dniem 30 września 2021 r. Sąd I Instancji podzielił stanowisko organu, że w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r., skarżącej nie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne za okres, na który miała już przyznane wcześniejszą decyzją ostateczną prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła D. K. zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a.") zarzucono naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną interpretację i uznanie, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącą stanowi negatywne kryterium do przyznania jej za ten okres świadczenia pielęgnacyjnego,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego niezastosowanie i przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 października 2021 r., a nie od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od 1 maja 2021 r.
Na powyższych zarzutów wniesiono o:
- - uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie w całości złożonej skargi,
- - rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, ewentualnie
- - przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie,
- - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, które autor skargi wskazał jako "mające istotny wpływ na wynik sprawy". Takie wskazanie podstawy kasacyjnej nie jest prawidłowe w kontekście przywołanego wyżej art. 174 p.p.s.a. Wadliwość ta, w świetle uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 nie dyskwalifikuje jednakże automatycznie tak sformułowanego zarzutu. Treść przytoczonej podstawy kasacyjnej oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że istota wskazanego zarzutu sprowadza się do zarzutu naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.
Jak wcześniej podkreślono, w niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 24 ust. 2 u.ś.r. oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r., natomiast istota sporu sprowadza się wyłącznie do ustalenia początkowej daty, od której powinno być przyznane skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Skarżąca miała bowiem przyznany wcześniejszą decyzją specjalny zasiłek opiekuńczy.
W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie natomiast do treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Z powołanych przepisów wynika zatem, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, a co wyklucza - jak zasadnie zauważył Sąd I instancji - możliwość równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania.
Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest zatem brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego.
Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. W świetle przytoczonych przepisów nie jest możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie.
Z kolei w myśl art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zauważyć jednak należy, że zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia (zob. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, opubl. LEX 2015 oraz R. Babińska-Górecka (w:) R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne/ Komentarz, Wrocław 2010, s. 296 oraz literatura i orzecznictwo tam przywołane).
W sytuacji zatem, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, że określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś - jak wyżej wskazano - nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy Krasnosielc z dnia 12 listopada 2020 r. skarżąca kasacyjnie miała przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad chorą matką na okres 1 listopada 2020 r. do dnia 31 października 2021 r. Wnioskodawczyni 19 maja 2021 r. złożyła oświadczenie o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, jednakże było to oświadczenie uzależniające rezygnację z tego świadczenia od wcześniejszego przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie warunkowe oświadczenie nie mogło zaś prowadzić do uchylenia przez właściwy organ ostatecznej decyzji z dnia 12 listopada 2020 r. ustalającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od 1 listopada 2020 r. do dnia 31 października 2021 r.
Okoliczność ta miała zaś w rozpoznawanej sprawie decydujące znaczenie dla określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazać bowiem trzeba, że na mocy art. 16 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tego powodu, zarówno organ jak i Sąd, zobowiązani byli do jej uwzględnienia przy wydawaniu rozstrzygnięcia.
Reasumując, dopiero uchylenie z dniem 30 września 2021 r. terminowej decyzji z dnia 12 listopada 2020 r. przyznającej skarżącej kasacyjnie specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od dnia 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r. - wyeliminowało negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w postaci posiadania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Powyższe okoliczności w efekcie pozwalały przyznać wnioskodawczyni prawo do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od dnia 1 października 2021 r.
Z ww. powodów skład orzekający nie podzielił wykładni prawa materialnego przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a podzielił poglądy wyrażone m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 1556/21, z dnia 12 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1767/21 oraz z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 2042/21 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W konsekwencji należało uznać, że zarzuty dotyczące błędnej wykładni art. 24 ust. 2 oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. okazały się niezasadne. Z kolei zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.