Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1789/13

Uzasadnienie

W dniu 12 października 2011 r. Rada Gminy Wodynie podjęła uchwałę nr X/55/11 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli prowadzonych przez Gminę Wodynie. W podstawie prawnej ww. uchwały powołano art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.).

W § 1 ust. 1 ww. uchwały ustalono odpłatność rodziców (opiekunów prawnych) za świadczenia przedszkoli prowadzonych przez Gminę Wodynie, w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, obejmującą zajęcia opiekuńczo-wychowawcze dla dzieci przebywających w przedszkolu powyżej 5 godzin dziennie, a w szczególności:

1. 1) gry i zabawy dydaktyczne wspomagające rozwój psychofizyczny, emocjonalny i społeczny dziecka,
2. 2) zabawy plastyczne, muzyczne i inne, rozwijające zdolności dzieci,
3. 3) nadzór nad dzieckiem w czasie jego samodzielnych, indywidualnych i grupowych zabaw w pomieszczeniach przedszkolnych oraz na placu zabaw,
4. 4) zajęcia przygotowujące dzieci do udziału w przedszkolnych oraz środowiskowych imprezach artystycznych i okolicznościowych,
5. 5) zajęcia relaksacyjno-wyciszające.

W ust. 2 § 1 ustalono opłatę za zajęcia wymienione w ust. 1 w wysokości 2,00 zł za godzinę, naliczaną za każdą rozpoczętą godzinę ponad czas realizacji podstawy programowej.

Zgodnie z § 2 wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Wodynie. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego (§ 3).

Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Siedlcach, który na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. – art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez ustalenie, w § 1 ust. 2 uchwały, opłaty za każdą rozpoczętą godzinę korzystania przez dziecko ze świadczeń określonych w § 1 ust. 1 uchwały, która nie odnosi się do rzeczywistych kosztów, ponoszonych przez przedszkola za świadczenia na rzecz dziecka, a w konsekwencji narusza zasadę ekwiwalentności świadczeń;
2. – art. 2 Konstytucji RP poprzez zawarcie w § 1 uchwały sprzecznych postanowień co do odpłatności za świadczenia określone w § 1 ust. 1 pkt 2–4, co narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Wodynie wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi w całości, podnosząc, że zarzucane uchwale naruszenie prawa nie zachodzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 325/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Siedlcach na uchwałę Rady Gminy Wodynie z 12 października 2011 r. nr X/55/11 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia gminnych przedszkoli, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia. Takim uchybieniem jest m.in. naruszenie przepisów prawa, wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd terytorialny" 2001, z. 1–2).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, przyjmuje się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego, będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Stwierdzenie nieważności uchwały może zatem nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.

W świetle powyższych uwag skarga Prokuratora Rejonowego w Siedlcach nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona uchwała Rady Gminy Wodynie Nr X/55/11 z dnia 12 października 2011 r. nie narusza prawa.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi przepis art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zawierający delegację do ustalenia przez organ prowadzący wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne. Przepis ten odwołuje się do art. 6 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, określającego ramy tych świadczeń. W aktualnym, od 1 września 2010 r., stanie prawnym opłaty te ustalane są za czas przekraczający bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę, określony przez organ prowadzący. Przy czym czas bezpłatnych świadczeń nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie.

Należy zwrócić uwagę, że do 1 września 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne odwoływał się do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (pierwotnie minimum programowego wychowania przedszkolnego), Stosownie do § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 61, poz. 624 ze zm.), dzienny czas pracy przedszkola, przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jest nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Na tle ówcześnie regulowanej kwestii bezpłatności świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne wypracowane zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko o konieczności wskazania zarówno konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie, jak i starannej kalkulacji ekonomicznej.

Obowiązek precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola ponad podstawę programową i wysokość tych opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń był niezbędny, bowiem tylko tak istniała możliwość weryfikacji, czy faktycznie opłatą nie są objęte świadczenia, które są ustawowo bezpłatne. Natomiast dokonana ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. nr 148, poz. 991) nowelizacja m.in. art. 6 i art. 14 ust. 5 wprowadziła zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole świadczy swoje usługi bezpłatnie. W tym czasie powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Jednakże w pozostałym czasie też może ten program realizować, ale podlega on już opłacie. Porównując te dwa rozwiązania prawne, można skrótowo ująć, iż do 1 września 2010 r. bezpłatne były świadczenia związane z realizacją przez przedszkole publiczne podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a po tym dniu – świadczenia udzielane w określonym przez organ czasie, nie mniej niż 5 godzin dziennie.

W aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie ma już znaczenia jakie świadczenia, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane, będą realizowane w czasie objętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu (wyroki NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1581/12, I OSK 2158/12, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały ustalono odpłatność rodziców (opiekunów prawnych) za świadczenia przedszkoli prowadzonych przez Gminę Wodynie w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, obejmującą zajęcia opiekuńczo-wychowawcze dla dzieci przebywających w przedszkolu powyżej 5 godzin dziennie. Świadczenia te zostały wymienione w pkt 1–5.

Z powyższego wynika, że przedszkola prowadzone przez Gminę Wodynie świadczą bezpłatnie usługi opiekuńczo-wychowawcze 5 godzin dziennie i w tym czasie realizują podstawy programowe wychowania przedszkolnego. W czasie pozostałego, odpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu, przekraczającego 5-godzinny pobyt bezpłatny, placówki te również świadczą zajęcia opiekuńczo-wychowawcze, przy czym bez znaczenia – w świetle powołanych wyżej przepisów – jest to, czy świadczenia te mieszczą się, czy też wykraczają poza podstawę programową. W aktualnym stanie prawnym jedynym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat za świadczenia przedszkolne jest czas pobytu dziecka w placówce, wykraczający poza minimalny 5-godzinny, nieodpłatny czas takiego pobytu, nie zaś rodzaj świadczeń.

Z tych względów, nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty poprzez zawarcie w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały "sprzecznych postanowień" co do odpłatności za świadczenia określone w pkt 2–4. Jak już wyżej wskazano, opłata – ponad obligatoryjny czas bezpłatny – może być pobierana zarówno za świadczenia objęte, jak i nieobjęte podstawą programową wychowania przedszkolnego. Ustalenie przez Radę Gminy Wodynie odpłatności za zajęcia opiekuńczo-wychowawcze powyżej 5 godzin dziennie, które obejmują zarówno zajęcia mieszczące się w podstawie programowej, jak i wykraczające poza nią, nie narusza ww. przepisów, tym bardziej w sposób istotny.

Kluczowe w sprawie jest bowiem to, że przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę Wodynie świadczą usługi bezpłatnie 5 godzin dziennie i tym czasie realizują podstawę programową wychowania przedszkolnego. Z kolei świadczenia opiekuńczo-wychowawcze, wymienione w pkt 2–4 ust. 1 § 1 uchwały, realizowane ponad 5-godzinny czas bezpłatny, podlegają opłacie. Obowiązujące przepisy nie uniemożliwiają realizacji w czasie bezpłatnym zajęć tożsamych z tymi, które obejmują treści podstawy programowej. Jednak w takiej sytuacji wskazane zadania, pomimo ich tożsamości, należy rozumieć jako wykraczające poza podstawę programową, skoro te zostały już zrealizowane w 5-godzinnym czasie bezpłatnym.

Nie można również zgodzić się ze skarżącym, że przykładowe (a nie szczegółowe) wyliczenie objętych opłatą świadczeń opiekuńczo-wychowawczych stanowi istotną wadliwość § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Zauważyć bowiem należy, że zakres świadczeń przedszkola publicznego jest określony ustawowo i dotyczy wychowania i opieki nad dziećmi. Natomiast szczegółowy zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut, o czym stanowi art. 60 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Statut przedszkola stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego, a także ramowego rozkładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego rozkładu dnia, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r.).

W związku z tym zbędne jest określanie w uchwale w sposób szczegółowy i wyczerpujący świadczeń, za które opłaty są pobierane, skoro nie ma wątpliwości, że przedszkole musi realizować program wychowawczo-dydaktyczny i sprawować opiekę nad dziećmi, a realizacja tych zadań podlega kontroli zarówno nadzoru pedagogicznego, administracyjnego, jak i społecznego poprzez radę przedszkola i radę rodziców.

Wbrew stanowisku skarżącego, zaskarżona uchwała nie wprowadza opłaty stałej (ryczałtowej) za uczęszczanie dziecka do przedszkola. Opłata ta jest bowiem naliczana za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. Uzależniona jest więc od czasu, przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. O opłacie stałej można mówić w sytuacji, gdy jest ona ustalona nieadekwatnie do czasu, w jakim są udzielane świadczenia, co jednak nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego odnośnie konieczności precyzyjnego określania cennika świadczeń w oparciu o zasadę ekwiwalentności, co pozwoliłoby skontrolować ich adekwatność do rodzaju, jakości i czasu trwania świadczeń. Stanowisko takie byłoby zasadne w sytuacji, gdyby opłaty pokrywały koszty osobowe i rzeczowe, związane z realizacją świadczeń wychowawczo-dydaktycznych i opiekuńczych udzielanych przez dane przedszkole. Natomiast w sytuacji, gdy opłaty te mają charakter symboliczny i z oczywistych względów stanowią jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielanych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione. Takie bowiem opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać zasady ekwiwalentności (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1776/12, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sprawie opłaty mają właśnie charakter symboliczny i jak wskazano w odpowiedzi na skargę stanowią one niewielki ułamek kosztów, ponoszonych przez organ prowadzący, obejmujących w szczególności koszty utrzymania budynku i zapewnienia odpowiedniego wyposażenia.

Dodatkowo Sąd zauważył mając na względzie zarzuty skargi, iż nie można uznać, że ustalona na tak symbolicznym poziomie opłata na przedmiotowe świadczenia "dobitnie łamie zasadę ekwiwalentności", ponieważ nie różnicuje sytuacji dzieci przebywających w przedszkolu kilka minut ponad 5 bezpłatnych godzin od tych, które przebywają pełne 6 godzin. Przyjęte rozwiązanie, biorąc pod uwagę, że – jak wskazano w odpowiedzi na skargę – do wyliczenia opłaty przyjęto wyłącznie koszty wynagrodzenia opiekunów, nie tylko uwzględnia sytuację społeczeństwa Gminy, ale w sposób racjonalny ujednolica sytuację dzieci oraz pracowników, mających zapewnić im odpowiednią opiekę.

W konkluzji Sąd stwierdził, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, bowiem zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę jej podjęcia.

Z tego względu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

Prokurator Rejonowy w Siedlcach wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach:

1. 1) naruszenia prawa materialnego, a to:
2. a) art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i stwierdzenie, że opłata ustalona w § 1 ust. 2 uchwały Rady Gminy Wodynie z dnia 12 października 2011 r. nr X/55/11 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli prowadzonych przez Gminę Wodynie nie narusza zasady ekwiwalentności;
3. b) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uznanie, iż przepis § 2 zaskarżonej uchwały nie jest sprzeczny wewnętrznie, a co za tym idzie, nie narusza prawa;
4. 2) naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:
5. a) art. 3 § 1 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) poprzez oddalenie skargi Prokuratora Rejonowego w Siedlcach mimo istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Wodynie;
6. b) art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie ustosunkowania się w treści uzasadnienia do zarzutów podniesionych w skardze, dotyczących nieekwiwalentności świadczeń żądanych za każdą rozpoczętą godzinę korzystania z nich;
7. c) art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie ustosunkowania się w treści uzasadnienia do zarzutu sprzeczności zaskarżonej uchwały z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
8. d) art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak wyczerpującego wskazania w uzasadnieniu wyroku, dlaczego opłata w wysokości 2,00 zł nie mogła, zdaniem Sądu orzekającego, naruszać zasady ekwiwalentności świadczeń.

Na tych podstawach wnosił o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Wodynie wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Prokurator Rejonowy w Siedlcach cofnął skargę kasacyjną. W piśmie procesowym z 30 października 2013 r. cofnięcie skargi kasacyjnej uzasadnił przyjętą linią orzecznictwa sądów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 60 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) "Skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofniecie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności".

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził dopuszczalność cofnięcia skargi kasacyjnej. Z tego względu na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając cel złożenia skargi dla obrony konstytucyjnej zasady praworządności, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.