Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego Ł.-[...], działając na podstawie art. 17 § 1, art. 18 oraz art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) w zw. z § 3 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 50, poz. 449), przyznał Zakładowi Drogownictwa i Inżynierii sp. z o.o. w Ł. kwotę 313,50 zł tytułem zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru w okresie od 24 września 2005 r. do 11 stycznia 206 r. pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Pojazd został w dniu 23 marca 2005 r. usunięty z drogi publicznej w trybie art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) i umieszczony na parkingu strzeżonym prowadzonym przez Zakład Drogownictwa i Inżynierii.
Samochód nie został odebrany przez właściciela w ciągu sześciu miesięcy od usunięcia z drogi, a zatem przeszedł z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa. Pojazd został w dniu 11 stycznia 2006 r. odebrany z parkingu przez upoważnionego pracownika Urzędu Skarbowego Ł-[...].
W dniu 2 czerwca 2006 r. do Urzędu Skarbowego Ł-[...] wpłynęło pismo wraz z fakturą wystawioną przez Zakład Drogownictwa i Inżynierii na kwotę 5 500,00 zł brutto za wykonanie usługi dozorowania przedmiotowego samochodu w okresie od 24 września 2005 r. do 11 stycznia 2006 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego dwukrotnie zwracał się do nadawcy z pytaniem, czy pismo to ma być traktowane jako żądanie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu stosownie do treści art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz zobowiązywał do przedstawienia dowodów na okoliczność poniesienia wydatków na dozór, kalkulacji wynagrodzenia za dozór i cennika za parkowanie pojazdów usuniętych z drogi publicznej obowiązującego na parkingu prowadzonym przez Zakład Drogownictwa. Spółka nie udzieliła odpowiedzi. W związku z brakiem odpowiedzi Naczelnik Urzędu Skarbowego Ł.-[...] potraktował pismo z dnia 2 czerwca 2006 r. wraz z załączoną fakturą jako żądanie zwrotu koniecznych wydatków i wynagrodzenia za sprawowanie dozoru pojazdu, który przeszedł na rzecz Skarbu Państwa.
W celu ustalenia wynagrodzenia za dozór i zwrotu wydatków z tym związanych organ brał pod uwagę dwa składniki, a mianowicie wysokość stawki dziennej za parkowanie pojazdu (zależnej od zakresu obowiązków dozorcy, okoliczności związanych z przechowywaniem i warunków sprawowania pieczy nad ruchomością) oraz okresu czasu przez jaki dozór był sprawowany. W celu ustalenia właściwej stawki dziennej organ zwrócił się o stosowne informacje o stosowanych cenach za parkowanie do różnych podmiotów prowadzących parkingi strzeżone na terenie W.. Spośród informacji uzyskanych od 15 podmiotów do powyższych ustaleń wykorzystano 8 z uwagi na charakter tych parkingów i warunki zbliżone do parkingu Zakładu Drogownictwa. Organ porównywał stosowane na tych parkingach opłaty miesięczne ustalając wartość średnią na 85,60 zł i na tej podstawie ustalił średnią stawkę dzienną na 2,85 zł (85,60 zł: 30), a następnie pomnożył tak obliczoną stawkę dzienną przez ilość dni w okresie od 24 września 2005 r. do 11 stycznia 2006 r.
Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. postanowieniem z dnia [...] nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone zażaleniem postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że uzasadnione było obliczenie należnego stronie wynagrodzenia za dozór pojazdu w oparciu o stawki wynikające z abonamentu miesięcznego, a nie w oparciu o stawki dobowe. Przemawia za tym fakt, że samochód był przechowywany na parkingu Zakładu Drogownictwa przez okres ponad trzech miesięcy licząc od momentu przejścia na rzecz Skarbu Państwa. Według organu odwoławczego zwykle w sytuacji parkowania pojazdu w dłuższym okresie czasu regułą jest uiszczanie przez klientów miesięcznych opłat abonamentowych, również w takich sytuacjach, w których okres przechowania pojazdu obejmuje pełną liczbę miesięcy i kilka dni. Wówczas, zgodnie z dokonanymi przez organ odwoławczy ustaleniami, opłata za parkowanie w odniesieniu do liczby dni obliczana jest proporcjonalnie do wysokości miesięcznej opłaty abonamentowej.
Zasady takie obowiązują na parkingach prowadzonych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą i zasady pobierania opłat obowiązujące na tych właśnie parkingach powinny być brane pod uwagę, jako najbardziej miarodajne, dla obliczenia wynagrodzenia należnego Zakładowi Drogownictwa. Wskazane przez stronę zasady traktowania abonamentu miesięcznego jako zagwarantowania miejsca na parkingu i możliwości przyjmowania dodatkowego innych samochodów na krótkie okresy czasu na takie zwolnione tymczasowo miejsce, występują na parkingach zrzeszających stałych użytkowników i dotyczą sytuacji wyjątkowych.
Nie jest też zasadne, w świetle art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, żądanie przyznania Zakładowi Drogownictwa zwrotu poniesionych kosztów holowania oraz załadunku i rozładunku przedmiotowego samochodu. Wydatki te poniesione zostały jeszcze przed przejęciem samochodu przez Skarb Państwa, a zatem obciążają właściciela pojazdu, uprawnionego do odbioru samochodu z parkingu w ciągu sześciu miesięcy od usunięcia z drogi. Poza tym ww. art. 102 § 2 nie przewiduje możliwości zwrotu dozorcy tego typu kosztów.
W skardze na powyższe postanowienie Zakład Drogownictwa i Inżynierii zarzucił naruszenie art. 102 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez przyjęcie, że podstawą ustalenia wynagrodzenia za dozór może być wyłącznie wysokość opłat za parkowanie samochodów na parkingach strzeżonych na terenie dzielnicy Ł.-[...] ustalonych w stawkach miesięcznych. Według skarżącego należne mu wynagrodzenie za dozór należało obliczyć według stawek dobowych stosowanych na innych parkingach.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej podtrzymał swoje stanowisko. W szczególności podkreślił, że zupełnie bezzasadne byłoby określenie skarżącemu wynagrodzenia za dozorowanie pojazdu na podstawie stawki ustalonej przez Radę Miasta Ł..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 12 lipca 2007 r. sygn. akt I SA/Łd 560/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zakładu Drogownictwa i Inżynierii Spółka z o.o. w Ł. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z [...] nr [...] w przedmiocie przyznania zwrotu wydatków koniecznych związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenia za dozór, uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotem sporu w sprawie jest ustalenie właściwej, przysługującej dozorcy – Zakładowi Drogownictwa i Inżynierii w Ł. kwoty wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu osobowego, który został usunięty z drogi publicznej w trybie art. 130a ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, umieszczony na utworzonym dla takich pojazdów parkingu, a następnie wobec nieodebrania przez właściciela przez okres sześciu miesięcy przeszedł z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa.
Dozorca domagał się od Skarbu Państwa – Naczelnika Urzędu Skarbowego Ł.-[...] wynagrodzenia za dozór tego pojazdu za okres od chwili, gdy pojazd przeszedł na własność Skarbu Państwa do momentu odebrania go z parkingu przez upoważnionego pracownika Urzędu Skarbowego. Podstawę przyznania wynagrodzenia za dozorowanie pojazdu stanowi art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a nie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym. Stosownie do treści § 3 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 50, poz. 449) do przechowywania na parkingu pojazdów usuniętych z drogi w trybie przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym, które to pojazdy następnie przeszły na własność Skarbu Państwa, mają zastosowanie przepisy działu II rozdziału 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a więc także art. 102 określający obowiązki dozorcy i jego prawo do zwrotu wydatków związanych z dozorem i wynagrodzenia za dozór.
Z treści tego przepisu wynika, że organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. Przepis ten nie jest precyzyjny, bowiem nie wynika z niego w jaki sposób należy obliczyć należność dozorcy. Wydatki konieczne związane z wykonywaniem dozoru w tej sprawie, to wydatki związane z utrzymaniem i eksploatacją parkingu, skoro samochód był przechowywany na parkingu Zakładu Drogownictwa. W zasadzie wydatki w tym zakresie nie muszą odpowiadać wydatkom ponoszonym przez inne podmioty prowadzące parkingu. Mogą być wyższe lub niższe. Ustawodawca nie mówi przecież o wydatkach odpowiadających przeciętnym wydatkom związanym z dozorowaniem rzeczy danego rodzaju ale wskazuje na wydatki poniesione przez danego, konkretnego dozorcę. Powoduje to konieczność wskazania przez dozorcę nie tylko samej kwoty odpowiadającej takim wydatkom, ale także wskazania w jaki sposób kwota została obliczona i co się na nią składa. Organ musi bowiem mieć możliwość jej weryfikacji, a więc ustalenia, czy są to rzeczywiście wydatki związane z wykonywaniem dozoru, a do tego czy są to wydatki konieczne.
Jeszcze większe trudności występują z ustaleniem drugiego składnika należności dozorcy, to jest wynagrodzenia za dozór. Z braku jakichkolwiek wskazówek ustawodawcy należy przyjąć, że w tym zakresie chodzi o wynagrodzenie odpowiadające zwykle wynagrodzeniu pobieranemu przez przechowawcę danego rodzaju rzeczy. Ustalone przez stronę skarżącą i przez organy stawki opłat za parkowanie samochodów osobowych na różnych parkingach na terenie W., opierają się na kalkulacji obejmującej dwa elementy, to jest zwrot ponoszonych wydatków (koszty prowadzenia parkingu) i zakładany zysk. Oparcie obliczenia należności skarżącego na tych stawkach może więc nie odpowiadać należności określonej w art. 102 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, choć należy przypuszczać, że może być do niej zbliżone. Nie ma znaczenia, że konkretne, nawet tylko konieczne wydatki związane z wykonywaniem dozoru przez Zakład Drogownictwa mogą akurat okazać się wyższe, niż koszty parkowania pojazdów na innym parkingu. Jednostka reprezentująca Skarb Państwa w razie stwierdzenia takiej sytuacji może i powinna umieścić (oddać pod dozór) samochód na innym parkingu.
Sąd wywodził, że ustalenie należnej skarżącemu kwoty z tytułu dozorowania przedmiotowego samochodu wymaga ustalenia poniesionych przez niego wydatków związanych z prowadzeniem parkingu, przy czym mogą to być tylko wydatki konieczne oraz ustalenia wynagrodzenia odpowiadającego przeciętnemu zyskowi podmiotu gospodarczego prowadzącego parking. Organ powinien podjąć próbę ustalenia tych wartości, a strona skarżąca powinna dostarczyć organowi dane do obliczenia należności. Sąd bierze pod uwagę fakt, że na rozprawie skarżący wyraził gotowość przedstawienia tych danych, a jego wcześniejszy brak reakcji na zapytania organu wynikał z błędnego przeświadczenia, że należy się wynagrodzenie obliczone według stawek wynikających z uchwały Rady Miasta. Gdyby strona skarżąca nadal nie wskazywała sposobu obliczenia przez siebie koniecznych, poniesionych wydatków związanych z dozorem oraz wynagrodzenia za dozór, to zasadne będzie obliczenie należnej skarżącemu kwoty według stawek pobieranych za parkowanie pojazdów na parkingach prowadzonych przez podmioty gospodarcze.
Należy jednak wtedy ustalić, czy rzeczywiście najbardziej właściwe jest oparcie obliczenia o miesięczne stawki abonamentowe. Należałoby wyjaśnić, czy należność według tych stawek pobiera się gdy właściciel pojazdu z góry określa, że będzie parkował pojazd przez miesiąc, choćby w tym czasie pojazd na krótko zabierał, czy także wtedy, gdy zostawia pojazd bez z góry określonego czasu parkowania, a pojazd faktycznie stoi na parkingu miesiąc lub dłużej. Właśnie ta druga sytuacja jest bardziej zbliżona do dozorowania samochodu na parkingu skarżącego.
Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, że kwestia obliczenia należności skarżącego nie została dostatecznie wyjaśniona, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na naruszeniu:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 7, 77 § 1, art. 124 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z art. 102 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm.), przez uchylenie zaskarżonego postanowienia pomimo przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie zwrotu wydatków koniecznych na rzecz dozorcy oraz wynagrodzenia dozorcy, tym bardziej że to na dozorcy spoczywa obowiązek złożenia stosownego żądania do organu, a także ciężar udowodnienia w zakresie wykazania poniesionych prze niego wydatków koniecznych;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 141 § 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 77 § 1, art. 124 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym i art. 836 Kodeksu cywilnego z powodu przyjęcia, że nie ustalono czy właściwe jest obliczenie należności przysługujących skarżącemu na podstawie stawek miesięcznych (abonamentu) podczas, właśnie takie wynagrodzenie jest przyjęte w stosunkach tego rodzaju, tj. przy przechowywaniu pojazdu przez dłuższy czas;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ c/ w związku z art. 141 § 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewzięcie pod uwagę całego materiału dowodowego w sprawie, w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przez organ egzekucyjny wszystkie przesłanki z art. 102 § 2 powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji;
- 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 141 § 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez przyjęcie, że wydatkami koniecznymi związanymi z wykonywaniem dozoru są także wydatki o charakterze ogólnym, związane z prowadzeniem działalności określonego rodzaju, a nie wyłącznie wydatki konieczne związane z wykonywaniem dozoru wobec danego pojazdu.
Na tej podstawie wnosił o:
- 1) uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi celem ponownego rozpoznania,
- 2) zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 102 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 11, poz. 23 ze zm.) "Organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór (...)". Sąd w zaskarżonym wyroku w pełni zasadnie wywiódł, że z tego rozwiązania prawnego wynika, że stan faktyczny zapisany w art. 102 § 2 powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zakłada ustalenia wydatków odpowiadających przeciętnym wydatkom związanych z dozorowaniem rzeczy danego rodzaju ale wskazuje na konieczne wydatki poniesione przez danego, konkretnego dozorcę. Zasadnie wywiódł, że powoduje to obowiązek wykazania przez dozorcę nie tylko kwoty poniesionych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór, wskazania w jaki sposób kwoty te zostały obliczone. W skardze kasacyjnej wywodzi się też, że to właśnie na dozorcy spoczywa obowiązek wykazania wydatków koniecznych.
Przyjmując, że to w art. 102 § 2 powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji taki stan faktyczny wymaga ustalenia, zasadnie w zaskarżonym wyroku wywiedziono, że brak takiego ustalenia stanu faktycznego stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.