Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1791/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 736/13 oddalił skargę R. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 5 listopada 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

R. wnioskiem z dnia 5 listopada 2013 r., na podstawie art. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 3 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 czerwca 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej w skrócie u.d.i.p.), zwróciła się do Prezydenta [...] o udostępnienie informacji dotyczącej podstaw dokonania w dniu [...] października 2013 r. wpisu w dowodach rejestracyjnych pojazdów o numerach:

[...], adnotacji urzędowych o spełnianym przez dany pojazd poziomie emisji spalin oraz wskazania sposobu ustalenia poziomu emisji Euro, zgodnie z § 1 wytycznych do umieszczania w adnotacjach dowodu rejestracyjnego informacji o spełnieniu przez samochód osobowy, samochód ciężarowy, samochód specjalny, ciągnik samochodowy lub autobus określonego poziomu emisji Euro (załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 listopada 2010 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach – Dz. U. z 2011 r., Nr 36, poz. 182).

W uzasadnieniu wniosku podała, że w/w pojazdy stanowią własność Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania [...], spółki komunalnej, której jedynym właścicielem jest jednostka samorządu terytorialnego – Miasto [...]. Jest ona zatem podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Wskazała, że w świetle art. 6 ust.1 pkt 2 ppkt f u.d.i.p. informacje dotyczące majątku tej Spółki, a także inne informacje dotyczące jej działalności, są informacją publiczną i podlegają udostępnieniu w trybie w/w ustawy. Podkreśliła, że w szczególności wnosi o wyraźne wskazanie, czy wpisu dokonano na podstawie roku produkcji pojazdu, czy też innych (a jeśli tak, to jakich) przedstawionych organowi dokumentów.

Prezydent [...] w odpowiedzi na powyższy wniosek w piśmie z dnia 19 listopada 2013 r. stwierdził, iż żądana przez R. informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Wyjaśnił, że dostęp do akt postępowania administracyjnego na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej dla podmiotów niebędących stronami postępowania administracyjnego jest ograniczony. Dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron postępowania jest uregulowany w art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), a zatem w tym zakresie z mocy art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłączone jest stosowanie przepisów tej ustawy.

R. w dniu 29 listopada 2013 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia 5 listopada 2013 r. Wniosła o nakazanie organowi niezwłoczne usunięcie naruszenia prawa, poprzez udzielenie wnioskowanych informacji oraz wymierzenie mu grzywny.

W uzasadnieniu skargi podała, że postępowanie administracyjne dotyczyło pojazdów stanowiących własność Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania m[...], spółki komunalnej, której jedynym właścicielem jest jednostka samorządu terytorialnego – [...]. Jest ona zatem podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., zaś wnioskowane informacje są informacją publiczną i podlegają udostępnieniu w trybie przewidzianym w ustawie.

Prezydent [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podał, że informacje dotyczące spełnienia przez pojazd dopuszczony do ruchu właściwego poziomu emisji spalin Euro zamieszcza się w dowodzie rejestracyjnym pojazdu. Podstawy zamieszczenia tych informacji reguluje załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 listopada 2010 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach – wytyczne do umieszczania w adnotacjach dowodu rejestracyjnego informacji o spełnieniu przez samochód osobowy, samochód ciężarowy, samochód specjalny, ciągnik samochodowy lub autobus określonego poziomu emisji Euro. Zgodnie z § 1 cyt. wytycznych, adnotację o poziomie emisji spalin w dowodzie rejestracyjnym pojazdu zamieszcza się na wniosek właściciela pojazdu. Przedmiotowy wniosek, inicjujący podjęcie przez organ czynności, jest dokumentem prywatnym, zawierającym oświadczenie woli strony, który nie został wytworzony przez organ administracji publicznej, ani też stworzony na zlecenie organu administracji publicznej w celu realizacji jej zadań.

W rozpoznawanej sprawie, organ w dniu 24 października 2013 r. przyjął wniosek strony i zastosował § 1 pkt 3 lit. c cyt. wytycznych, dokonując wpisu w dowodach rejestracyjnych każdego z pojazdów adnotacji o brzmieniu "Euro III". Następnie ta informacja na podstawie art. 80b ust. 1a pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), została przekazana do Centralnej Ewidencji Pojazdów prowadzonej przez ministra właściwego dla spraw wewnętrznych. Z chwilą przekazania powyższej informacji do ewidencji nie była ona już informacją publiczną.

Zgodnie z art. 80c ust.1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zgromadzone w w/w ewidencji dane i informacje udostępnia się, jeżeli są niezbędne do realizacji ustawowych zadań podmiotom wymienionym w tym przepisie w pkt 1 do 18. Pozostali mogą uzyskać potwierdzenie lub zaprzeczenie tylko niektórych danych wymienionych w art. 80c ust. 3b pkt 1-3 tej ustawy. Inne dane administrator ewidencji może udostępnić w przypadku, gdy wnioskodawca wykaże uzasadniony interes.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku wyjaśnił zagadnienie bezczynności organu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.). Wskazał, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, przewiduje różne sposoby jej udostępniania (art. 7 ust. 1 pkt 1-4 i art. 10 u.d.i.p.). Wniosek o udostępnienie informacji publicznej wszczyna postępowanie w sprawie jej udostępnienia oraz określa krąg podmiotów tego postępowania. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu (podmiotu) należy ustalić, czy w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest on zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz czy podejmuje stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością.

Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, Prezydent [...] jest podmiotem, na który ustawa o dostępie do informacji publicznej nakłada określony obowiązek prawny. Kolejną kwestią, która wymagała rozważenia w niniejszej sprawie, było zbadanie, czy żądane przez skarżącą Spółkę informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ustawodawca pojęcie informacji publicznej określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W orzecznictwie przyjmuje się, że przy dokonywaniu wykładni tych przepisów należy uwzględniać treść art. 61 Konstytucji RP. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do podmiotów zobowiązanych na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Będzie nią treść dokumentów wytworzonych przez podmioty zobowiązane do jej udostępnienia, bez względu na to, do kogo są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ (podmiot zobowiązany), jak i te, których organ (podmiot zobowiązany) używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Informacja publiczna dotyczy zatem sfery faktów.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, informacja o funkcjonowaniu podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i ich działalności, co do zasady jest informacją publiczną, to jednak nie każdy wytworzony przez ten podmiot dokument zawiera informację publiczną podlegającą udostępnieniu w tym trybie. W rozpoznawanej sprawie, Prezydent [...] prawidłowo podał, że informacje dotyczące spełnienia przez pojazd dopuszczony do ruchu właściwego poziomu emisji spalin Euro zamieszcza się w dowodzie rejestracyjnym pojazdu i nie stanowią one informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podstawy zamieszczenia wnioskowanych informacji reguluje załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 listopada 2010 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach – wytyczne do umieszczania w adnotacjach dowodu rejestracyjnego informacji o spełnieniu przez samochód osobowy, samochód ciężarowy, samochód specjalny, ciągnik samochodowy lub autobus określonego poziomu emisji Euro.

Zgodnie z § 1 w/w wytycznych - załącznika nr 1 do powołanego rozporządzenia, adnotację o poziomie emisji spalin w dowodzie rejestracyjnym pojazdu zamieszcza się na wniosek właściciela pojazdu. Przedmiotowy wniosek jest dokumentem prywatnym, zawierającym oświadczenie woli strony, który nie został wytworzony przez organ administracji publicznej w celu realizacji jej zadań.

Prezydent [...], udzielając skarżącej Spółce odpowiedzi na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej wyjaśnił, że w dniu 24 października 2013 r. przyjął wniosek strony, a dokonując wpisu w dowodach rejestracyjnych każdego z pojazdów – adnotacji w brzmieniu "Euro III" zastosował § 1 pkt 3 lit. c powołanych wytycznych. Następnie ta informacja, na podstawie art. 80b ust. 1a pkt 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, została przekazana do Centralnej Ewidencji Pojazdów prowadzonej przez ministra właściwego dla spraw wewnętrznych. Powyższa informacja z chwilą jej przekazania do ewidencji, przestała być informacją podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ trafnie wskazał, że stosownie do art. 80c ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym zgromadzone w ewidencji dane i informacje udostępnia się, jeżeli są niezbędne do realizacji ustawowych zadań podmiotom wymienionym w pkt 1 do 18. Pozostali mogą uzyskać potwierdzenie lub zaprzeczenie tylko niektórych danych wymienionych w art. 80c ust. 3b pkt 1-3.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji podzielając stanowisko organu stwierdził, że stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest niedopuszczalne wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznej, są dostępne w innym trybie, bowiem o ile prawo do informacji jest zasadą, to jednak wyjątki od niej powinny być ściśle przestrzegane.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła R., reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. 1) art. 1, art. 2 i art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, poprzez przyjęcie stanu faktycznego nieprawidłowo ustalonego przez organ, a w szczególności niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego rozpoznania istoty skargi, co doprowadziło do błędnego ustalenia zakresu informacji objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej;
2. 2) art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 czerwca 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U Nr 112, poz. 1198 ze zm.) w zw. z art. 80b ust. 1a pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. 2012 r., poz. 1137 ze zm.), poprzez błędne ustalenie zakresu informacji objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej i nieprawidłową ocenę, iż wnioskowane informacje zostały przekazane do Centralnej Ewidencji Pojazdów, a w konsekwencji, że są one udostępniane w trybie ustawy Prawo o ruchu drogowym;
3. 3) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób niespójny oraz wskazujący na pobieżne i wybiórcze rozpatrzenie sprawy.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała, że istotą wadliwości zaskarżonego wyroku było błędne zidentyfikowanie informacji, której skarżąca Spółka żądała we wniosku z dnia 5 listopada 2013 r. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd (w ślad za ustaleniami organu) uznał, że objęta wnioskiem informacja została przekazana do Centralnej Ewidencji Pojazdów prowadzonej przez ministra właściwego dla spraw wewnętrznych, a zatem podlega udostępnieniu w trybie przewidzianym przez ustawę Prawo o ruchu drogowym. Zdaniem autora skargi kasacyjnej informacja, o którą skarżąca Spółka wnioskowała, nie została przekazana do Centralnej Ewidencji Pojazdów i nie podlega udostępnieniu w trybie wskazanym przez Sąd. Przedmiotem wniosku skarżącej Spółki o udostępnienie informacji publicznej było żądanie wskazania podstawy dokonania wpisu – adnotacji urzędowych w dowodach rejestracyjnych samochodów, a nie samej treści adnotacji.

Z art. 80a ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym wynika, że w Centralnej Ewidencji Pojazdów gromadzi się dane i informacje o pojazdach zarejestrowanych oraz o ich właścicielach lub niektórych posiadaczach. Stosownie do treści art. 80b ust. 1a pkt 3 tej ustawy, w ewidencji gromadzi się dane i informacje o wydawanych dokumentach i oznaczeniach pojazdu, a w tym – inne dane i informacje stanowiące treść adnotacji urzędowych zamieszczanych w dokumentach pojazdu zgodnie z ustawą oraz z odrębnymi przepisami. Z treści § 1 wytycznych do umieszczania w adnotacjach dowodu rejestracyjnego informacji o spełnieniu przez samochód osobowy, samochód ciężarowy, samochód specjalny, ciągnik samochodowy lub autobus określonego poziomu emisji Euro (załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 listopada 2010r.), w przypadku, gdy właściciel pojazdu wnioskuje o dokonanie w dowodzie rejestracyjnym pojazdu adnotacji, organ rejestrujący umieszcza w dowodzie adnotację, o której mowa w § 11 ust. 2 pkt 30 lit. z – załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzoru dokumentów w tych sprawach (Dz. U. Nr 192, poz. 1878).

W świetle § 11 ust. 2 pkt 30 lit. z w/w załącznika nr 1, w rubryce adnotacje urzędowe wpisuje się skróty: "(V.9) poziom emisji spalin – Euro..." – wpisując przy pierwszej rejestracji pojazdu poziom emisji spalin na podstawie dokumentów, o których mowa w § 1 pkt 1 załącznika nr 2a do rozporządzenia, albo na wniosek właściciela pojazdu, w przypadku pojazdu uprzednio rejestrowanego – na podstawie wytycznych określonych w § 1 pkt 2 załącznika nr 2a do rozporządzenia; dotyczy samochodów osobowych, samochodów ciężarowych, samochodów specjalnych, ciągników samochodowych oraz autobusów.

W ocenie autora skargi kasacyjnej z przedstawionej regulacji prawnej jednoznacznie wynika, że do Centralnej Ewidencji Pojazdów jest przekazywana (wpisywana) jedynie treść adnotacji urzędowej, którą w przedmiotowej sprawie jest "Euro III".

Zgodnie z powołanymi wytycznymi, organ może dokonać wpisu – adnotacji urzędowej o poziomie emisji spalin na podstawie dokumentów, takich jak: świadectwo homologacji lub odpis decyzji zwalniającej pojazd z homologacji bądź oświadczenie producenta lub przedstawiciela producenta danego pojazdu, że spełnia on właściwy poziom emisji spalin Euro, bądź dowód rejestracyjny pojazdu, bądź rok produkcji pojazdu, w przypadku zarejestrowanego autobusu, samochodu ciężarowego, specjalnego lub ciągnika samochodowego o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony (§ 1 pkt 3 wytycznych – załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 listopada 2010r.).

W niniejszej sprawie, jak wyżej podano, skarżąca Spółka nie wnioskowała o udostępnienie treści adnotacji urzędowych, lecz o wskazanie, na jakiej podstawie ich dokonano, a więc, w oparciu o który z w/w dokumentów organ dokonał czynności administracyjnej w postaci wpisu w dowodach rejestracyjnych pojazdów o określonych numerach – adnotacji urzędowej.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie zatem zidentyfikował żądanie skarżącej Spółki. Nietrafnie również przyjął, że udostępnienie wnioskowanej przez nią informacji może nastąpić w oparciu o przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym, a nie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem jak uprzednio wskazano, w Centralnej Ewidencji Pojazdów udostępnia się jedynie treść adnotacji (którą w rezultacie rozpoznania wniosku organ przekazuje/wpisuje do ewidencji), a nie dokumenty (lub informacje o nich), które stanowiły podstawę dokonania wpisu. Oznacza to, że w przypadku złożenia przez skarżącą Spółkę wniosku o udostępnienie informacji dotyczącej podstawy dokonania wpisu – adnotacji urzędowych w dowodach rejestracyjnych pojazdów, ze strony Centralnej Ewidencji Pojazdów nie uzyskałaby ona jakiegokolwiek potwierdzenia/zaprzeczenia, gdyż te informacje w tej ewidencji nie są zamieszczane.

Z tego względu skarżąca Spółka uważa, że jej wniosek z dnia 5 listopada 2013 r. podlegał rozpoznaniu przez organ na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jednocześnie autor skargi kasacyjnej podał, że skarga na bezczynność była uzasadniona, albowiem w chwili składania przez skarżącą Spółkę skargi z dnia 26 listopada 2013 r. Prezydent [...] pozostawał w bezczynności w zakresie jej wniosku z dnia 5 listopada 2013 r. Żądaną informację udostępnił dopiero w odpowiedzi na skargę z dnia 16 grudnia 2013 r. Podał wówczas, że dokonując wpisu – adnotacji urzędowych w dowodach rejestracyjnych każdego z pojazdów o brzmieniu EURO III zastosował przepis § 1 pkt 3 lit. c omawianych wytycznych, który dotyczy wpisów dokonywanych na podstawie roku produkcji pojazdu.

Autor skargi kasacyjnej argumentując zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest niespójne i niejasne. Sąd pierwszej instancji rozważając, czy żądana przez skarżącą Spółkę informacja, stanowi informację publiczną, na str. 6 uzasadnienia wyroku stwierdza, że informacje objęte wnioskiem nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., a na kolejnej stronie uzasadnienia konkluduje, że żądane informacje, co prawda stanowią informację publiczną, ale są udostępniane w innym niż w u.d.i.p. trybie. W praktyce tak sporządzone uzasadnienie uniemożliwia skarżącej Spółce ocenę i kontrolę toku rozumowania Sądu.

Ponadto skarżąca Spółka, odnosząc się do fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku zawierającego ocenę wniosku właściciela pojazdu inicjującego podjęcie przez organ czynności w przedmiocie adnotacji o poziomie spalin w dowodzie rejestracyjnym jako dokumentu prywatnego wskazała, że wniosek sporządzony przez właściciela pojazdów (MPO w [...]) nie jest dokumentem, którego żądała we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Domagała się jedynie podania, na podstawie jakiego dokumentu organ dokonał adnotacji. Sąd pierwszej instancji błędnie zatem utożsamił rzeczony dokument z informacją, której udostępnienia żądała, co z kolei doprowadziło do wyprowadzenia nieprawidłowych wniosków w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w sprawie jest niesporne, że w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej Prezydent [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu oraz że żądana przez R. informacja jest informacją publiczną.

Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który dokonując błędnego ustalenia zakresu wniosku R. z dnia 5 listopada 2013 r. przyjął, że skoro wnioskowana przez skarżącą Spółkę informacja jest dostępna w trybie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, to w świetle art. 1 ust. 2 u.d.i.p., w niniejszej sprawie wyłączona jest możliwość zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i w konsekwencji oddalił skargę.

Dokonując analizy przedmiotowego wniosku skarżącej Spółki o udostępnienie informacji publicznej wskazać należy, iż żądanie informacji dotyczyło podania podstaw dokonania w dniu 24 października 2013 r. wpisu w dowodach rejestracyjnych pojazdów o nr szczegółowo określonych – adnotacji urzędowych o spełnianym przez dany pojazd poziomie emisji spalin oraz wskazania sposobu ustalenia poziomu emisji Euro, zgodnie z § 1 wytycznych do umieszczania w adnotacjach dowodu rejestracyjnego informacji o spełnieniu przez samochód osobowy, samochód ciężarowy, samochód specjalny, ciągnik samochodowy lub autobus określonego poziomu emisji Euro (załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 listopada 2010 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach).

Jednocześnie skarżąca Spółka określiła, że prosi w szczególności o wyraźne wskazanie, czy wpisu dokonano na podstawie roku produkcji pojazdu, czy też innych (a jeśli tak, to jakich) przedstawionych organowi dokumentów.

Stosownie do treści art. 80a ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1137), w Centralnej Ewidencji Pojazdów gromadzi się dane i informacje o pojazdach zarejestrowanych oraz o ich właścicielach lub niektórych posiadaczach. Z art. 80b ust. 1a pkt 3 cyt. ustawy wynika, że w ewidencji gromadzi się także dane i informacje wymagane do dopuszczenia pojazdu do ruchu oraz o wydawanych dokumentach i oznaczeniach pojazdu, w tym – inne dane i informacje stanowiące treść adnotacji urzędowych zamieszczanych w dokumentach pojazdu zgodnie z ustawą oraz z odrębnymi przepisami.

W tym przypadku przepisami odrębnymi, o których mowa w powołanym przepisie, są przepisy załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 listopada 2010 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (Dz. U. z 2011 r. Nr 36, poz. 182) – wytyczne do umieszczania w adnotacjach dowodu rejestracyjnego informacji o spełnieniu przez samochód osobowy, samochód ciężarowy, samochód specjalny, ciągnik samochodowy lub autobus określonego poziomu emisji Euro. Zgodnie z § 1 cyt. wytycznych, w przypadku gdy właściciel pojazdu wnioskuje o dokonanie w dowodzie rejestracyjnym pojazdu adnotacji potwierdzającej spełnienie przez pojazd właściwego poziomu emisji spalin Euro, organ rejestrujący umieszcza w dowodzie rejestracyjnym adnotację, o której mowa w § 11 ust. 2 pkt 30 lit. z – załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzoru dokumentów w tych sprawach (Dz. U. Nr 192, poz. 1878 ze zm.), ustalając poziom emisji Euro na podstawie:

1. 1) wyciągu ze świadectwa homologacji lub odpisu decyzji zwalniającej pojazd z homologacji, w przypadku nowego samochodu osobowego, samochodu ciężarowego, samochodu specjalnego, ciągnika samochodowego lub autobusu;
2. 2) wyciągu ze świadectwa homologacji lub odpisu decyzji zwalniającej pojazd z homologacji bądź oświadczenia producenta lub przedstawiciela producenta danego pojazdu, że spełnia on właściwy poziom emisji spalin Euro, bądź dowodu rejestracyjnego pojazdu, bądź roku produkcji pojazdu, w przypadku zarejestrowanego samochodu osobowego, ciężarowego lub specjalnego o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony, przyjmując następujące zasady:
3. a) Euro 1 - od 1992 r. do 1995 r. dla samochodów osobowych i od 1994 r. do 1996 r. dla samochodów ciężarowo-osobowych, ciężarowych i specjalnych o masie całkowitej do 3,5 tony,
4. b) Euro 2 - od 1996 r. do 1999 r. dla samochodów osobowych i od 1997 r. do 1999 r. dla samochodów ciężarowo-osobowych, ciężarowych i specjalnych o masie całkowitej do 3,5 tony,
5. c) Euro 3 - od 2000 r. do 2004 r. dla samochodów osobowych, samochodów ciężarowych i specjalnych o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony,
6. d) Euro 4 - od 2005 r. do 2009 r. dla samochodów osobowych i samochodów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony,
7. e) Euro 5 - od 2010 r. dla samochodów osobowych i samochodów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony;
8. 3) wyciągu ze świadectwa homologacji lub odpisu decyzji zwalniającej pojazd z homologacji bądź oświadczenia producenta lub przedstawiciela producenta danego pojazdu, że spełnia on właściwy poziom emisji spalin Euro, bądź dowodu rejestracyjnego pojazdu, bądź roku produkcji pojazdu, w przypadku zarejestrowanego autobusu, samochodu ciężarowego, specjalnego lub ciągnika samochodowego o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, przyjmując następujące zasady:
9. a) Euro I - od 1992 r. do 1994 r. dla autobusów i samochodów ciężarowych, specjalnych oraz ciągników samochodowych o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony,
10. b) Euro II - od 1995 r. do 1999 r. dla autobusów i samochodów ciężarowych, specjalnych oraz ciągników samochodowych o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony,
11. c) Euro III - od 2000 r. do 2004 r. dla autobusów i samochodów ciężarowych, specjalnych oraz ciągników samochodowych o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony,
12. d) Euro IV - od 2005 r. do 2007 r. dla autobusów i samochodów ciężarowych, specjalnych oraz ciągników samochodowych o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony,
13. e) Euro V - od 2008 r. dla autobusów i samochodów ciężarowych, specjalnych oraz ciągników samochodowych o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony.

Z przepisu § 11 ust. 2 pkt 30 lit. z w/w załącznika nr 1 do powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. wynika, że m.in. w dowodzie rejestracyjnym w rubryce "Adnotacje Urzędowe wpisuje się skróty odpowiadające treści adnotacji: "(V.9) poziom emisji spalin – Euro..." – wpisując przy pierwszej rejestracji pojazdu poziom emisji spalin na podstawie dokumentów, o których mowa w § 1 pkt 1 załącznika nr 2a do rozporządzenia, albo na wniosek właściciela pojazdu, w przypadku pojazdu uprzednio rejestrowanego – na podstawie wytycznych określonych w § 1 pkt 2 załącznika nr 2a do rozporządzenia; dotyczy samochodów osobowych, samochodów ciężarowych, samochodów specjalnych, ciągników samochodowych oraz autobusów.

Analiza przytoczonych przepisów prowadzi do wniosku, że do ewidencji pojazdów wpisywana jest jedynie treść adnotacji potwierdzającej spełnienie przez pojazd właściwego poziomu emisji spalin Euro w postaci zwrotu "Euro...". Przedmiotowa adnotacja nie określa jednak, na jakiej podstawie została ona dokonana, tj. czy podstawą ustalenia poziomu emisji Euro był: wyciąg ze świadectwa homologacji lub odpisu decyzji zwalniającej pojazd z homologacji, bądź oświadczenie producenta lub przedstawiciela producenta danego pojazdu, że spełnia on właściwy poziom emisji spalin Euro, bądź dowód rejestracyjny pojazdu, bądź rok produkcji pojazdu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że skoro żądana przez skarżącą Spółkę we wniosku z dnia 5 listopada 2013 r. od Prezydenta [...] informacja publiczna, dotycząca podania podstaw dokonania wpisu w dowodach rejestracyjnych pojazdów o określonych numerach, w szczególności wskazanie, czy stosownej adnotacji dokonano na podstawie roku produkcji pojazdu, czy też innych (a jeśli tak, to jakich) dokumentów, nie znajdowała się w Centralnej Ewidencji Pojazdów, to stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w którym przyjęto, że mogła ona zostać udostępniona w trybie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, co w świetle art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłącza zastosowanie w sprawie trybu jej udostępnienia na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest błędne. Kwestia udzielenia skarżącej Spółce żądanej informacji powinna być zatem rozważana na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jednocześnie wskazać należy, iż autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu podał, że skarga na bezczynność organu była uzasadniona, gdyż Prezydent [...] dopiero w odpowiedzi na skargę z dnia 16 grudnia 2013 r. wyjaśnił, że przedmiotowych adnotacji urzędowych dotyczących wskazanych pojazdów dokonano na podstawie § 1 pkt 3 lit. c cyt. wytycznych, który dotyczy wpisów dokonywanych na podstawie roku produkcji pojazdu. Przy czym pełnomocnik skarżącej Spółki na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 30 września 2015 r. podał, że w jego ocenie żądana informacja publiczna nie została udzielona w pełnym zakresie. Taki sposób udzielenia informacji był nieprawidłowy, wymagał bowiem rozważenia przez Spółkę podstawy dokonanych adnotacji urzędowych w drodze wykładni.

W konsekwencji w niniejszej sprawie oznacza to, że organ nie udzielił skarżącej informacji w takim zakresie i w taki sposób przedstawionej, aby odpowiadała ona treści wniosku. Prawidłowa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Przedstawienie informacji niepełnej świadczy zatem o bezczynności organu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty odniosły zamierzony skutek i w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględni przedstawioną wykładnię przepisów.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).