Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 11 kwietnia 2013 r., III SA/Łd 81/13 oddalił skargę I. P. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi z dnia [...] listopada 2012 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia określonej treści.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Zaskarżonym postanowieniem organ utrzymał w mocy postanowienie Starosty Bełchatowskiego z dnia [...] października 2012 r., nr [...] wydane w przedmiocie odmowy wydana zaświadczenia o posiadaniu przez Starostwo Powiatowe w Bełchatowie mapy zasadniczej z 1977 r. oraz wydania kopii mapy aktualnej na 1977 r. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu [...] lipca 2012 r. I. P. złożyła w Starostwie Powiatowym w Bełchatowie wniosek o wydanie zaświadczenia o treści "zaświadcza się, że nieruchomość obecnie oznaczona nr działki [...] oraz [...] położona we wsi [...] jest uwidoczniona na mapie wykonanej przez Pracownie Reprodukcyjną Okręgowego Przedsiębiorstwa Geodezyjno Kartograficznego w Łodzi w 1977 r., w oparciu o negatywy sporządzone przez Wrocławskie Okręgowe Przedsiębiorstwo Miernicze w 1973 r. (negatyw do wglądu w tut. Ośrodku). Zaświadczenie winno stwierdzać czy organ administracji posiada mapę zasadniczą tak jak to wynika z pisma Starostwa Powiatowego w Bełchatowie z dnia [...] kwietnia 2011 r. W dniu [...] lipca 2012 r. Starosta Bełchatowski wydał zaświadczenie, nr [...] o następującej treści: "Nieruchomość oznaczona w aktualnej ewidencji gruntów numerami działek [...] i [...] położona w obrębie [...] jest uwidoczniona na mapie w skali 1:2000 sporządzonej w układzie współrzędnych lokalnych "Bełchatów W" przez Pracownię Reprodukcyjną Okręgowego Przedsiębiorstwa Geodezyjno Kartograficznego w Łodzi w 1977 r., w oparciu o negatywy sporządzone przez Wrocławskie Okręgowe Przedsiębiorstwo Miernicze w 1973 r. Mapę zaewidencjonowano pod nr [...] pod nazwą "Ujęcie wodne [...]".
W roku 1993 za numerem [...] założono arkusz mapy zasadniczej nr [...] w skali 1:1000 obejmujący w/w nieruchomość w obowiązującym państwowym układzie współrzędnych"1965". Zgodnie z obowiązującymi przepisami Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej przestrzegał obowiązku bieżącej aktualizacji posiadanych w zasobie map w oparciu o napływające wyniki prac geodezyjnych (...)".
W dniu [...] lipca 2012 r. skarżąca złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bełchatowie. Uzasadniając podniosła, że zaświadczenie z dnia [...] lipca 2012 r. nie jest zgodne z treścią jej żądania. Nie stwierdza, czy organ posiada mapę zasadniczą z 1977 r., o której odbitkę stara się od ponad dwóch lat. W dniu [...] sierpnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bełchatowie przekazało na podstawie art. 65 k.p.a. odwołanie strony Łódzkiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, jako organowi właściwemu w sprawie. Pismem z dnia [...] września 2012 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego poinformował I. P., iż stosownie do treści art. 219 k.p.a. zażalenie przysługuje na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia lub odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. W niniejszej sprawie zaświadczenie z dnia [...] lipca 2012 r. jest zgodne z żądaniem strony.
Organ wskazał ponadto, że jeżeli strona kwestionuje treść wydanego zaświadczenia winna wystąpić do Starosty Bełchatowskiego z ponownym wnioskiem o wydanie zaświadczenia o określonej treści. Pismem z dnia [...] września 2012 r. I. P. wniosła o ponowne wydanie zaświadczenia, które winno stwierdzać, czy organ administracji posiada mapę zasadniczą z 1977 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Starosta Bełchatowski odmówił wydania zaświadczenia o posiadaniu przez Starostwo Powiatowe w Bełchatowie mapy zasadniczej z 1977 r. oraz wydania kopii mapy aktualnej na 1977 r. Uzasadniając organ wskazał, iż treść przedmiotowego wniosku pokrywa się z treścią wniosku strony z dnia [...] lipca 2012 r., w wyniku którego organ wydał w dniu [...] lipca 2012 r. zaświadczenie o żądanej treści.
W związku z powyższym w ocenie organu I instancji wydanie zaświadczenia o tej samej treści jest bezpodstawne. Organ wskazał ponadto, ze w archiwach znajdujących się w zasobie nie odnaleziono kopii mapy zawierającej interesującą wnioskodawczynię treść. Obowiązujące przepisy prawa w zakresie gromadzenia i udostępniania materiałów z zasobu nie nakładają na starostę obowiązku przechowywania kopii mapy zasadniczej w jej pierwotnej wersji. I. P. wniosła zażalenie do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Zaskarżonym postanowieniem Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Powołując treść art. 217 § 1 k.p.a. organ odwoławczy podniósł, iż zaświadczenie wydaje się na żądanie strony. Zaświadczenie wydaje się jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.).
Organ wskazał, że w rozumieniu kodeksu zaświadczenie jest to przewidziane w przepisach prawnych potwierdzenie pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ. Natomiast z treści art. 218 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej jest zobowiązany wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z całą pewnością starosta jako organ prowadzący zasób nie ma obowiązku gromadzenia kopii mapy zasadniczej w treści, która jest aktualna w konkretnej dacie. Organ odwoławczy wskazał, że Starosta Bełchatowski przedstawił skarżącej zgromadzone w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym materiały, których treść nie spełniły oczekiwań skarżącej. Podkreślane w pismach strony negatywy nie stanowią mapy, lecz stanowią negatywy zdjęć fotogrametrycznych, które posłużyły do jej sporządzenia. Negatywy te są do wglądu skarżącej. Z powyższych względów Starosta mógł w wydanym zaświadczeniu zawrzeć tylko taką informację, która wynika z udokumentowanych przez organ ustaleń.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I. P. zarzuciła błędną interpretację art. 218 § 1 k.p.a. w związku z art. 7d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i zwrot kosztów postępowania. Uzasadniając ponowiła argumentację przedstawioną w toku postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W dniu [...] kwietnia 2013 r. pełnomocnik z urzędu przyznany skarżącej złożył pismo procesowe, w którym uzupełnił zarzuty skargi i odniósł się do argumentacji organu przedstawionej w odpowiedzi na skargę. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.;
1/ art. 7d pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo kartograficzne i geodezyjne w zw. z art. 40 tej ustawy przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż Starosta Powiatowy w Bełchatowie nie ma obowiązku wydania zaświadczenia stwierdzającego fakt posiadania przez Starostwo mapy zasadniczej z 1977 r., a tym samym zobowiązany jest do poświadczenia w drodze wydania stosownego zaświadczenia stanu faktycznego, który miał miejsce w konkretnym momencie w przeszłości tj. w latach 1973-1977;
2/ art. 2 pkt 10 prawa kartograficznego i geodezyjnego poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, iż państwowy (w tym powiatowy) zasób geodezyjny i kartograficzny obejmuje wyłącznie aktualne mapy zasadnicze podczas, gdy taka interpretacja jest sprzeczna z jego literalnym brzmieniem.
Wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Wskazywał, że argumentacja WINGiK prowadzi do trudnego do zaakceptowania wniosku, że Starosta Bełchatowski dysponuje od 1977 r. tylko jednym egzemplarzem mapy zasadniczej, której aktualizacja powoduje usunięcie poprzednich danych, a przy tym nie posiada innych danych pozwalających na odtworzenie żądanego, przeszłego stanu faktycznego. Podnosił, że w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz zaświadczeniu z dnia [...] lipca 2012 r. Starosta potwierdził, że posiada mapę sporządzoną w oparciu o "negatywy zdjęć fotogramatycznych", na których utrwalony został stan nieruchomości skarżącej na rok 1973, sporządzone przez Wrocławskie Okręgowe Przedsiębiorstwo Miernicze.
W jego ocenie postępowanie wyjaśniające powinno zmierzać w kierunku ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. A w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone niewłaściwie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie skarżąca domagała się potwierdzenia faktu, iż organ posiada mapę zasadniczą z 1977 r. Jeżeli organ takiej mapy nie posiada, miał podstawy do odmowy wydania zaświadczenia o posiadaniu takiej mapy. Z pisma z dnia [...] kwietnia 2011r., na które powołuje się skarżąca, wbrew jej ocenie, nie wynika, że organ posiada w swoich zasobach mapę zasadniczą z 1977 r. Treść tego pisma, a także treść zaświadczenia wydanego przez Starostę Bełchatowskiego w dniu [...] lipca 2012 r. jest jednoznaczna. Wynika z niej, że pierwsza mapa sytuacyjno-wysokościowa na teren wsi [...] w skali 1:2000 została wykonana w 1977 r., w oparciu o negatywy sporządzone przez Wrocławskie Okręgowe Przedsiębiorstwo Miernicze w 1973 r., ale zaewidencjonowana została dopiero w 1979 za nr [...] pod nazwą "Ujęcie wodne [...]".
Jest więc mapą z 1979 r. (Wypis z tej mapy jest w posiadaniu skarżącej, a w aktach administracyjnych znajduje się kserokopia tej mapy z adnotacją skarżącej, że odmawia przyjęcia mapy z 1979, bo taką ma). Arkusz mapy zasadniczej obejmujący nieruchomość skarżącej w skali 1:1000, w obowiązującym państwowym układzie współrzędnych, jak wynika z zaświadczenia, założono dopiero w 1993 r. Należy podkreślić, że czym innym są dokumenty i materiały służące do opracowania mapy, które pochodzą z lat wcześniejszych, a czym innym mapa (zasadnicza, topograficzna), jako nowy dokument opracowany na ich podstawie.
Sąd wskazał, że wniosek o wydanie zaświadczenia nie zawierał żadnego żądania dotyczącego negatywów zdjęć, które posłużyły do sporządzenia mapy. Jednoznacznie dotyczył mapy zasadniczej z 1977 r. a takiej organ, jak twierdzi, nie posiada. Skarżąca została natomiast poinformowana o możliwości wglądu w Ośrodku w negatywy stanowiące podstawę przygotowania pierwszej mapy dla interesującego ją terenu. Będą one także dostępne dla sądu powszechnego, w którym toczy się postępowanie dotyczące zasiedzenia, o ile dopuści taki dowód w sprawie. Brak natomiast jakichkolwiek przesłanek do zakwestionowania twierdzeń organu, że mapy zasadniczej dla terenu wsi [...] z lat 1973-77 nie posiada w swoich zasobach.
Od tego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo że skarga była zasadna - w wyniku uznania, że w postępowaniu administracyjnym strona przeciwna nie dopuściła się naruszenia art. 218 § 1 kpa polegającego na odmowie wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści, w sytuacji, gdy z treści pisma Starostwa Powiatowego w Bełchatowie wynika, w ocenie skarżącej, iż było możliwe wydanie takiego zaświadczenia. Zarzucono też naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo że skarga była zasadna - w wyniku uznania, że w postępowaniu administracyjnym organy obu instancji nie dopuściły się naruszenia art. 8 kpa, art. 7 kpa i 9 kpa polegającego na prowadzeniu postępowania w sposób, który nie pogłębia zaufania do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli.
Wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazała, że organ posiada w swoich zasobach wskazywaną mapę i może wydać stosowne zaświadczenie. Organ nie przedstawił żadnych danych czy dokumentów uzasadniających odmowę wydania zaświadczenia; nie opiera się też ona na przepisach prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a., a która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.
Na wstępie wskazać trzeba, że przedmiotem sprawy jest skarga kasacyjna od wyroku sądu oddalającego skargę na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, który utrzymał w mocy postanowienie Starosty Bełchatowskiego odmawiające wydania zaświadczenia o posiadaniu przez Starostwo Powiatowe w Bełchatowie mapy zasadniczej z 1977 r. oraz wydania kopii mapy aktualnej na 1977 r. w związku z wnioskiem skarżącej o wydanie zaświadczenia, które będzie stwierdzać czy organ administracji posiada mapę zasadniczą z 1977r., tak jak jest to – zdaniem skarżącej – wyraźnie napisane w piśmie ze Starostwa Powiatowego w Bełchatowie z dnia [...].04.2011 r.
Podkreślenia wymaga, że w myśl art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. O treści zaświadczenia decyduje treść żądania zawartego we wniosku o wydanie zaświadczenia. Osoba składająca wniosek o wydanie zaświadczenia określa bowiem jakiej ono ma być treści, tzn. jakich faktów lub stanu prawnego potwierdzenia żąda. Odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić, zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., gdy fakty albo stan prawny nie wynikają z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów. Celem tego postępowania jest m.in. ustalenie, czy z dokumentacji posiadanej przez organ wynikają fakty, których potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia. Organ administracyjny zaświadcza bowiem jedynie o tym, co jest w jego ewidencji, rejestrach bądź innych danych.
Odnosząc się do okoliczności rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarga kasacyjna w tym stanie prawnym i faktycznym oraz wobec podniesionych zarzutów nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przede wszystkim wskazać trzeba, że wydanie zaświadczenia zgodnie z treścią żądania skarżącej nie było możliwe, gdyż organ – jak prawidłowo ustalono w toku postępowania – nie posiada w swoich zasobach mapy zasadniczej z 1977 r. W podanej dacie została sporządzona jedynie mapa sytuacyjno-wysokościowa (zaewidencjonowana w 1979 r.). Arkusz mapy zasadniczej obejmujący nieruchomość skarżącej w skali 1:1000, w obowiązującym państwowym układzie współrzędnych, jak wynika z zaświadczenia, założono dopiero w 1993 r. Organ, nie dysponując mapą, o jakiej mówi skarżąca, oraz będąc zobowiązanym do wydania zaświadczenia o treści odpowiadającej nie tylko żądaniu skarżącej, ale również stanowi rzeczywistemu, nie miał podstaw do wydania zaświadczenia o treści wskazywanej przez skarżącą.
O zgodnym z zasadami ogólnymi k.p.a. działaniu organu świadczyć może natomiast to, że organ umożliwił skarżącej dostęp do negatywów, z których sporządzono mapę zasadniczą. Skarżąca mogła zatem zapoznać się z tym materiałem. Działanie takie nie może świadczyć o nieprawidłowym podejściu do strony postępowania administracyjnego.
W związku z przedstawionymi okolicznościami oba zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, gdyż skarga jako niezasadna została słusznie przez sąd pierwszej instancji oddalona.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.