Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 31 stycznia 2018 r. odrzucił skargę T.N. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia
W uzasadnieniu postanowienia sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga jest niedopuszczalna. W jego ocenie skoro w ustawie nie przyjęto, że propozycja określająca warunki zatrudnienia ma postać decyzji oraz że do postępowania w sprawie złożenia takiej propozycji mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", to pismu z dnia [...] czerwca 2017 r. nie można przyznać takiego charakteru. O tym, czy określony akt jest decyzją decydują bowiem przepisy prawa materialnego, w których ustawodawca może ustalić określoną formę załatwienia sprawy.
W konsekwencji od przedstawionej skarżącemu propozycji określającej warunki zatrudnienia nie przysługiwał środek zaskarżenia na drodze administracyjnej, zaś zaskarżone pismo, wystosowane w odpowiedzi na "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (odwołanie)", nie jest decyzją wydaną w toku instancji, podlegającą kontroli sądu administracyjnego, ani żadnym z postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym bądź egzekucyjnym i zabezpieczającym, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", ani też aktem lub czynnością wskazaną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a..
W ocenie WSA pismo z dnia [...] czerwca 2017 r., jest jedynie pismem informującym w przedmiocie złożonej skarżącemu w dniu 30 maja 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy, propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. W oparciu o powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, dalej również jako "WSA", uznał skargę za niedopuszczalną i odrzucił ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł T.N., reprezentowany przez adwokata. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 58 § 1 pkt 1 oraz pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, dalej jako "PwKAS", poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie jest ani decyzją administracyjną ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej i nie należy do właściwości sądów administracyjnych podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącego, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że skarga z innych przyczyn jest niedopuszczalna i skargę odrzucił czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
- 2. art. 58 § 1 pkt 1 oraz pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna podczas gdy przedłożona skarżącemu propozycja pracy de facto jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej ponieważ w sposób władczy kształtuje jego sferę prawną, dotyczy jego uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby) wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 PwKAS), co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia skargi opartej na przepisach prawa a więc naruszenia konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
- 3. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, dalej jako "ustawa o KAS", poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie może być uznana za inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącego, utracił on status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata od którego musi istnieć droga odwoławcza;
- 4. art. 58 § 1 pkt 6 oraz pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4 ustawy a także w zw. z art. 165 ust. 7 PwKAS, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej ponieważ forma ta nie została w przepisach wyraźnie zastrzeżona podczas gdy skoro na podstawie art. 169 ust 4 ww. ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służby (tj. stosunku pracy), wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);
- 5. art. 58 § 1 pkt 6 oraz pkt 6 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, dalej jako "p.u.s.a.", poprzez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania - bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia:
- a) naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącego do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącego, przyznanych mu na podstawie decyzji administracyjnej - mianowania do służby, wobec bezczynności organu;
- b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony;
- c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, przez pozbawienie skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu;
- d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, przez pozbawienie skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego;
- e) naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, przez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej, ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność).
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd pierwszej instancji, bądź uchylenie postanowienia, rozpoznanie skargi i zmianę zaskarżonego postanowienia. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, że w myśl przepisu art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Na tej podstawie, uznając że nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W oparciu o powyższy przepis Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej koncentrują się na problemie dotyczącym dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na pisemną propozycję warunków zatrudnienia w korpusie służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej. Tymczasem bezpośrednim przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] czerwca 2017 r., stanowiące odpowiedź na pismo skarżącego zatytułowane "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (odwołanie)". Jak wyjaśniono w uchwale siedmiu sędziów NSA z 1 lipca 2019 r., sygn. I OPS 1/19, przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 PwKAS dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego.
W uchwale tej zaakceptowano także stanowisko, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona ofertą zawarcia nowego stosunku pracy, a do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron.
Konsekwencją takiego charakteru propozycji jest także niedopuszczalność złożenia od niej odwołania, ani wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Tym samym, złożone w sprawie przez skarżącego pismo nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a., ani też wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w rozumieniu art. 127 § 3 k.p.a., gdyż pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).
Co więcej, w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy), która – co miało miejsce w niniejszej sprawie – została następnie przez niego przyjęta, to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a. i w konsekwencji właściwość sądów administracyjnych co do takich żądań jest wyłączona.
Skoro złożona skarżącemu propozycja nie jest decyzją, wobec czego nie służyło od niej odwołanie, jak też z propozycją ta nie łączy się obowiązek wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego, wobec czego nie można z propozycją łączyć skutku wydania decyzji w przedmiocie ustania stosunku służbowego, to objęte skargą pismo ma jedynie charakter informacyjny, wyjaśnia powody niewydania decyzji w przedmiotowej sprawie i brak trybu odwoławczego. Tym samym nie stanowi ono rozstrzygnięcia organu w sprawie indywidualnej, co wyklucza możliwość złożenia na nie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zaskarżone pismo nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia, a także nie jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającym kontroli sądowej. Nie rozstrzyga ono bowiem o uprawnieniu lub obowiązku strony skarżącej w sposób władczy, określony przepisami prawa administracyjnego.
Oznacza to w konsekwencji, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a zatem – jako niedopuszczalna – podlegać powinna odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.
Na marginesie należy wskazać, że nie ma wpływu na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji fakt, że jako podstawę odrzucenia skargi wskazano art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., zamiast art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.