Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Po 67/21 oddalił skargę J.S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 17 lipca 2020 r. nr SN-III.7515.1.83.2019.3 w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła J.S. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzuciła:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1, art. 3 § 1, art. 141 § 1, art 145 § 1 pkt 1 lit. c i art 151 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), poprzez:
- - nieustosunkowanie się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutów skarżącej zawartych w skardze;
- - brak ustalenia, jaki był konkretny cel wywłaszczenia działki nr 10/6 objętej wnioskiem oraz czy winien on być ustalony zgodnie z planem zagospodarowania z dnia 19 marca 1971 r., czy planem zagospodarowania zatwierdzonym decyzją z dnia 29 lipca 1972 r.;
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- - art. 151 p.p.s.a. w w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 136 ust. 1, 2 i 3 i art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.; dalej w skrócie "u.g.n."), poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż brak jest przesłanek do zwrotu nieruchomości objętej wnioskiem, stanowiącej działkę nr 10/6;
- - art. 151 p.p.s.a. w w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 136 ust. 1, 2 i 3 i art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.n., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż brak jest przesłanek do zwrotu nieruchomości objętej wnioskiem, stanowiącej działkę nr 10/6.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonych decyzji. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje oraz oświadczyła, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Uczestnik postępowania – Miasto P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie w całości, wskazując, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Uczestnik postępowania – Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie, wskazując, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Ponadto wniosła o zasadzenie na rzecz Spółdzielni zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji.
Z uwagi na powołanie się na obie podstawy kasacyjne, w pierwszej kolejności należało odnieść się do podstawy naruszenia prawa procesowego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty uchybienia tym przepisom są niezasadne. Przede wszystkim nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (błędnie podanego przez autora skargi kasacyjnej jako art. 141 § 1 p.p.s.a.). Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów k.p.a., tj.: art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 75 § 1 art. 77 § 1, 78 § 1, art. 80, art. 84 oraz art. 107 § 3, powiązanych z przepisami procesowymi p.p.s.a. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi istotę postępowania wyjaśniającego. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy – inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym.
Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania zostały wyjaśnione. Ustalono, bowiem, że w planach zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w latach 1973-1983 teren nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot był przeznaczony, zgodnie z uchwałą nr 33/283/66 Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z dnia 9 września 1966 r., pod teren parków i skwerów oraz jako teren mieszkalnictwa rodzinnego o wysokiej intensywności. W planie zagospodarowania przestrzennego miasta P. z 1975 r., zatwierdzonym przez Wojewodę [...] w dniu 22 sierpnia 1975 r., zatwierdzonym uchwałą nr VII/25/77 WRN w P. z dnia 21 października 1977 r. (Dz. U. nr 14, poz. 110), obowiązującym w latach 1975-1994 r., działka nr 10/6 należała do jednostki strukturalnej D1, dla której funkcją podstawową było mieszkalnictwo, natomiast funkcją uzupełniającą – nauka.
Na rysunku planu działka nr 10/6 oznaczona była symbolem MW, tj. tereny intensywnego zainwestowania z przewagą funkcji mieszkalnictwa wysokiej intensywności oraz tereny zieleni umiarkowanego i okresowego użytkowania. Z kolei w planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego [...] w P. – Plan perspektywiczny, zatwierdzonym uchwałą nr 6/69/71 Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z dnia 19 marca 1971 r., działka nr 10/6 oznaczona była symbolami D1KS1, D2MWn, D5U, D7ZP1 i E26ZP2, przy czym na obszarze obejmującym nieruchomość wywłaszczoną – w przeważającej większości D2MWn (budownictwo mieszkaniowe o dużej intensywności), a także DlKsl (parkingi i garaże osiedlowe). Ogólny Plan Zagospodarowania Terenu Inwestycji Osiedla Mieszkaniowego – Jednostki "D" w P. [...], zatwierdzony decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta P., Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 29 lipca 1972 r. nr ABII-600/1482/82, zakładał, że na terenie działki nr 10/6 (w części wywłaszczonej nieruchomości) zrealizowany zostanie fragment osiedla mieszkaniowego, a konkretnie pawilon usługowy o numerze 25. Jego otoczenie stanowią dojścia i dojazdy do niego.
Północno-wschodnia część nieruchomości zajęta jest pod fragment okalającej osiedle ulicy z wjazdami dróg osiedlowych, a także linię tramwajową. Skarga nie zakwestionowała skutecznie ustaleń oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 5 lipca 2019 r., podczas których stwierdzono, że działka nr 10/6 cz. (w części dawnej nieruchomości) zajęta jest w części środkowej pod budynek usługowy, dwukondygnacyjny z przyziemiem, z wewnętrznym dziedzińcem, tzw. "[...]". Od strony wschodniej i zachodniej znajdują się parkingi oraz drogi dojazdowe. Działka stanowi fragment osiedla mieszkaniowego "[...]", pozostały teren porośnięty jest trawnikiem oraz punktowo drzewami i krzewami z nasadzeń, a także przecięty licznymi chodnikami pieszymi, głównie stanowiącymi dojście do w/w budynku. Powyższy stan zagospodarowania został potwierdzony w dniu 30 sierpnia 2019 r., podczas ponownych oględzin. Ustalono ponadto, że Spółdzielnia na działce nr 10/6 z arkusza mapy 03 obrębu [...], zrealizowała:
- - zgodnie ze spisem zadań na Osiedlu [...] "D1", zadanie nr 1 pkt 6 i 7, polegające na ukształtowaniu terenu i urządzeniu zieleni jednostki D1 obejmującej m.in. pawilon handlowy nr 25. Zgodnie z częścią opisową do ogólnego planu zagospodarowania terenu inwestycji jednostki mieszkaniowej "D" w ramach rozwiązań komunikacyjnych stworzono system dróg wewnątrzosiedlowych umożliwiających połączenie budynków mieszkalnych z pawilonami handlowymi, terenami zielonymi i sportowymi. Powstały na tym terenie ponadto miejsca postojowe dla samochodów.
- - zgodnie z planem realizacyjnym inwestycji mieszkaniowej jednostki "D", zatwierdzonym decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z dnia 29 lipca 1972 r., na działce nr 10/6 powstał pawilon usługowy nr 25 – stanowiący obecnie Dom Kultury "[...]". Zgodnie z zadaniem realizacyjnym nr 8 pkt 3 oraz częścią opisową do ogólnego planu zagospodarowania terenu inwestycji jednostki mieszkaniowej "D", pawilon nr 25 miał zaspokajać potrzeby mieszkańców w zakresie handlu, kulturalno-oświatowym, usług w zakresie rzemiosła, gastronomii i administracji. W budynku tym aktualnie mieści się 45 lokali użytkowych w tym: 2 przedszkola, 2 punkty krawieckie, szkoła językowa dla dzieci, punkty usługowe: poczta, salon kosmetyczny, punkt fotograficzny, stomatolog, punkt usług stolarskich, biuro rachunkowe i tłumaczeń, punkt pielęgnacji zwierząt, protetyk, gabinet bioenergoterapeutyczny, punkt diagnostyki aparatów słuchowych, 2 sklepy spożywczo-przemysłowe, sklep papierniczo-zabawkarski, sklep odzieżowy, sklep z tkaninami, drogeria, apteka, będące przedmiotami najmu magazyny i pomieszczenia gospodarcze.
Ponadto na terenie działki nr 10/6 są położone fragmenty infrastruktury przesyłowej: gazociąg niskiego ciśnienia dn 200 mm PE oraz fragmenty przyłącza gazowego stalowego DN 50 mm niskiego ciśnienia do budynku nr 43 na osiedlu "[...]" oraz przyłącza gazowego stalowego DN 80 mm niskiego ciśnienia do budynku nr 43 na osiedlu "[...]"; doziemna infrastruktura teletechniczna tj. kanalizacja kablowa 8-otworowa, studnie kablowe, przyłącza do budynku, służące do świadczenia usług i będące własnością [...] S.A.; linie kablowe wybudowane w 1975 r., 1980 r. i 2007 r., a także stacja transformatorowa wybudowana w 1979 r.; kanał sanitarny, kanał deszczowy wybudowane w latach 1974-1975, sieć wodociągowa wybudowana w 1974 r., przyłącza wodociągowe, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej do nieruchomości osiedle "[...]" 43, wybudowane w 1974 r.; fragment magistralnej sieci cieplnej 2DN400, wraz z jedną komorą cieplną, wybudowanej w 1974 r., przyłącze cieplne 2DN100 przekazane w 1980 r., fragment preizolowanej sieci cieplnej 2DN200/315 wybudowanej w 2005 r., a także fragment przyłącza elektroenergetycznego nn 0,4 kV wybudowanego w 2001 r. Z ustaleń organu wynika, że działka nr 10/6 cz. (w części odpowiadającej nieruchomości wywłaszczonej w 1973 r.) zajęta jest w centralnej części pod Osiedlowy Dom Kultury wraz z funkcją handlowo-usługową "[...]".
Budynek według pozyskanych dokumentów powstał w latach 1977-1980, dodatkowe prace prowadzone były na nim jeszcze w 1982 r. Otoczenie budynku stanowiące jego połączenie komunikacyjne z osiedlem mieszkaniowym oraz sąsiadującą ulicą powstały w ramach zadań inwestycyjnych jednostki mieszkaniowej "D1" (osiedle "[...]"). Jednocześnie teren został ukształtowany i obsadzony zielenią. Na poszczególne w/w zadania, prowadzone w otoczeniu, brak jest dokumentów potwierdzających ich realizację, świadczą o tym natomiast aktualny stan zagospodarowania stwierdzony podczas oględzin, a także lotnicze zdjęcia nieruchomości z lat 1989-1997. Zasadnie zatem stwierdzono, że o realizacji celu nabycia nieruchomości, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego GTR, a w tym miejscu pawilonu usługowo-handlowego, dowodzą także znajdujące się na tym terenie liczne fragmenty sieci infrastruktury przesyłowej, gazowej, telekomunikacyjnej, energetycznej, cieplnej oraz wodociągowej, powstałych w latach 70-tych i 80-tych ubiegłego wieku.
Powyższe ustalenia dowodzą niewątpliwie, że na wnioskowanej do zwrotu działce został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci zajęcia tej działki pod infrastrukturę budowy [...]. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że ilekroć cel wywłaszczenia obejmuje przedsięwzięcie o dużej skali w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, tylekroć o wykorzystaniu nieruchomości na ten cel świadczy nie tylko jej zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są funkcjonalnie powiązane z osiedlem. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne, niż zabudowa, zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych, budowa placu zabaw, boiska, itp. Poza tym, w przypadku realizacji tak dużej inwestycji, na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w pierwotnych projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu. Zasadniczo punktem wyjścia dla oceny realizacji celu wywłaszczenia winno być wprawdzie ustalenie, jakie konkretne zagospodarowanie na określonym terenie było przewidziane w projektach inwestycji, jednakże nawet niezrealizowanie na wywłaszczonym terenie pierwotnie planowanych jej elementów – jeżeli zrealizowano inne mieszczące się w ramach przedsięwzięcia postrzeganego jako całość – nie może prowadzić do zanegowania realizacji celu wywłaszczenia, dochodzi wtedy li tylko do modyfikacji tegoż celu.
Decydujące znaczenie w tej sytuacji ma w zasadzie jedynie ustalenie, czy doszło do wybudowania infrastruktury związanej z osiedlem mieszkaniowym, bądź też innych jego elementów. Zmiana sposobu wykorzystania nieruchomości nie oznacza zmiany celu wywłaszczenia, a jedynie jego modyfikację. Modyfikacja oznacza zmianę wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości w zakresie obejmującym cel wywłaszczenia, a nie zmianę samego celu wywłaszczenia (por. np. wyrok NSA dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2600/14; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1457/17).
W niniejszej sprawie w zasadzie nie można mówić o owej modyfikacji celu wywłaszczenia, skoro jej stwierdzenie zakłada szczegółową wiedzę zarówno o elemencie osiedla (zespołu miejskiego), który pierwotnie miał na odnośnej nieruchomości powstać, jak i o elemencie, który finalnie zrealizowano. Jeśli specyfika dawnych decyzji wywłaszczeniowych, tudzież uwarunkowania postępowania dowodowego, pozwalają zrekonstruować tylko ogólnie ujęty cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, bądź innego zamierzenia inwestycyjnego o znacznych rozmiarach, to wykonanie na wywłaszczonej nieruchomości, przy uwzględnieniu relewantnych aspektów temporalnych, jakiegokolwiek elementu tegoż zamierzenia implikuje ocenę, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Taki też przypadek, w ocenie NSA, zachodzi w niniejszej sprawie.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 136 ust. 1, 2 i 3 i art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.n., wskazać należy, że kwestia sposobu ustalania celu wywłaszczenia z uwagi na konieczność rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości była w przeszłości przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych. W rozstrzygnięciach tychże sądów wielokrotnie zwracano uwagę, że w przypadku inwestycji złożonych, takich jak budowa osiedli mieszkaniowych, cel wywłaszczenia może obejmować nie tylko realizację inwestycji głównej, ale także wykonanie inwestycji towarzyszących, których istnienie umożliwia prawidłowe funkcjonowanie i korzystanie z inwestycji głównej zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyroki NSA z dnia: 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 384/21; 27 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 1268/19 oraz 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 991/18). W przypadku zatem inwestycji złożonej, tj. takiej, która miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, istotne jest prawidłowe, właściwe ustalenie celu wywłaszczenia.
Precyzyjne jego określenie wymaga sięgnięcia do innych dokumentów, które pozwolą na doprecyzowanie tego celu i ustalenie, czy sporna działka jest nieruchomością zbędną. Dokumentami takimi mogą być nie tylko dokumenty poprzedzające proces wywłaszczenia, ale także inne dokumenty pozwalające na ustalenie tego celu (por. wyroki NSA z dnia: 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 489/20 i 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 3507/18). Zatem, pomimo że w toku ustalania takiego celu w pierwszej kolejności należy sięgać po dokumenty powstałe przed wywłaszczeniem nieruchomości, to nie można wykluczyć sytuacji, w której cel wywłaszczenia będzie ustalany na podstawie dokumentów późniejszych, które odzwierciedlają ten cel (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2562/19). W niniejszej sprawie za dokumenty takie można uznać dokumenty powstałe po wywłaszczeniu. Dokumenty te nie mają bowiem charakteru kreującego określoną sytuację, ale dokumentów ewidencjonujących istniejący po wywłaszczeniu stan spornej działki.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.
Oddalenie wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w P. o zasądzenie na jej rzecz od wnoszącej skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku, wynika z tego, że przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie przewidują możliwości zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika, który nie był stroną skarżącą przed wojewódzkim sądem administracyjnym.