Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 lutego 2015 roku sygn. akt III SA/Gd 929/14 po rozpoznaniu skargi M. B. uchylił decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] z dnia [...] sierpnia 2014 roku nr [...] oraz poprzedzający ją rozkaz personalny nr [...] Dowódcy Dywizjonu Zabezpieczenia Hydrograficznego Marynarki Wojennej z dnia [...] czerwca 2014 roku w części dotyczącej grupy uposażenia.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Dowódca Dywizjonu Zabezpieczenia Hydrograficznego Marynarki Wojennej, działając na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1, art. 37 ust. 1, 2, 5 i 6, art. 44 ust. 1 pkt 4, art. 78 ust. 1 i 1b w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tj. Dz. U. z 2010 r., Nr 90, poz. 593 ze zm., dalej: ustawa o służbie wojskowej, ustawa pragmatyczna) oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 grudnia 2009 r. w sprawie trybu wyznaczania żołnierzy zawodowych na stanowiska służbowe i zwalniania z tych stanowisk (Dz. U. Nr 218, poz. 1699 ze zm.), zwolnił porucznika M. B. z zajmowanego stanowiska służbowego "referent prawny" i wyznaczył ją z dniem 1 lipca 2014 r. na stanowisko służbowe "referent prawny" w dowództwie Dywizjonu Zabezpieczenia Hydrograficznego Marynarki Wojennej, ustalając okres kadencji od 1 lipca 2014 r. z grupą uposażenia "U:12".
W odwołaniu od tego rozkazu - w części dotyczącej grupy uposażenia - M. B. wniosła o jego zmianę poprzez przyznanie grupy uposażenia w stawce uwzględniającej stanowisko głównego specjalisty lub inne równorzędne stanowisko służbowe. W uzasadnieniu podniosła, że jest wpisana na listę radców prawnych, a zakres powierzonych jej czynności nie odbiega od czynności wykonywanych przez radców prawnych pełniących służbę na podstawie ustawy o służbie wojskowej. Okoliczność ta została potwierdzona przez Dowódcę Marynarki Wojennej w decyzji wydanej na skutek odwołania M. B. od wcześniejszego rozkazu personalnego wyznaczającego jej nowe stanowisko służbowe. Dowódca Marynarki Wojennej, stwierdzając nieważność tego rozkazu, uznał mianowicie, że M. B. wykonuje w istocie czynności radcy prawnego, wobec czego przysługuje jej uposażenie w stawce przewidzianej dla grupy uposażenia U:15. Wnosząca odwołanie M. B. powołała się ponadto na treść art. 224 ust. 1 i art. 75 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o radcach prawnych (Dz. U. z 2014 roku, poz. 637 ze zm., dalej: ustawa o radcach prawnych).
W jej ocenie art. 75 tej ustawy w zakresie realizacji obowiązku określonego w art. 224 ust. 1 wyłącza przepis art. 78 ust. 1 ustawy pragmatycznej, który uzależnia wysokość uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego od grupy uposażenia, do której zostało zaszeregowane zajmowane przez niego stanowisko służbowe. Odwołująca się powołała się na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 września 2009 roku sygn. akt I OSK 1493/08. Jej zdaniem nieuzasadnione było zastosowanie przez organ art. 78 ust. 1b ustawy pragmatycznej, bowiem zgodnie z zakresem obowiązków wykonuje ona czynności wymagające posiadania uprawnień radcy prawnego. Nadanie stanowisku nazwy "referent prawny" jest wewnętrznym zabiegiem organów kadrowych. Dodatkowo podniosła, że z uwagi na treść art. 79 ustawy pragmatycznej powinna otrzymać wyższe uposażenie, bowiem na poprzednio zajmowanym stanowisku pobierała uposażenie w stawce wyższej niż U:12.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Dowódca Jednostki Wojskowej [...] utrzymał w mocy rozkaz personalny dowódcy Dywizjonu Zabezpieczenia Hydrograficznego Marynarki Wojennej z dnia [...] czerwca 2014 roku. W uzasadnieniu wskazał, że rozstrzygnięcie Dowódcy Marynarki Wojennej, na które skarżąca powoływała się w odwołaniu, zapadło w stanie prawnym sprzed nowelizacji ustawy o służbie wojskowej dokonanej ustawą z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1355). W obowiązującym wówczas stanie prawnym możliwe było zastosowanie do żołnierza zawodowego - radcy prawnego, który nie zajmował w jednostce stanowiska radcy prawnego, przywileju wynikającego z art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. W następstwie nowelizacji do art. 78 ustawy pragmatycznej dodano ustępy 1a i 1b. Wyznaczenie M. B. posiadającej uprawnienia radcy prawnego na stanowisko referenta prawnego (na którym to stanowisku nie jest wymagane posiadanie uprawnień radcy prawnego) skutkuje w ocenie organu ustaleniem uposażenia zasadniczego w stawce wynikającej z art. 78 ust. 1b ustawy pragmatycznej.
Zdaniem organu powołane w odwołaniu orzeczenia sądów administracyjnych - jako podjęte przed dniem wejścia w życie ww. nowelizacji ustawy pragmatycznej - nie mogą znaleźć zastosowania. Nie może też mieć zastosowania art. 79 ustawy pragmatycznej, albowiem skarżąca "powraca" na to samo stanowisko służbowe, które zajmowała do dnia 30 czerwca 2014 roku.
M. B. wniosła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, to jest art. 224 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 5 i art. 75 ustawy o radcach prawnych oraz art. 78 ust. 1 i 1b ustawy o służbie woskowej oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 79 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Jako zarzut ewentualny skarżąca podniosła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 78 ustawy o służbie wojskowej poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy zastosowanie winien mieć art. 224 ustawy o radcach prawnych jako przepis szczególny o charakterze gwarancyjnym, uniemożliwiający przyznawanie radcom prawnym - żołnierzom zawodowym uposażeń na poziomie niższym od uposażeń dla stanowiska głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska służbowego. W uzasadnieniu skargi powtórzona została argumentacja zawarta w odwołaniu od rozkazu personalnego z dnia [...] czerwca 2014 roku.
W odpowiedzi na skargę Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w G. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 19 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] oraz poprzedzający ją rozkaz personalny Dowódcy Dywizjonu Zabezpieczenia Hydrograficznego Marynarki Wojennej w części dotyczącej grupy uposażenia. Sąd I instancji uznał, że skarga jest zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty podzielił. Na wstępie swoich rozważań Sąd wskazał, że w obecnym stanie prawnym nie zawsze żołnierz zawodowy, posiadający uprawnienia radcy prawnego, otrzyma wynagrodzenie nie niższe niż uposażenie przewidziane dla stanowiska głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska służbowego. Wynagrodzenie w takim wymiarze otrzyma jedynie żołnierz na stanowisku radcy prawnego.
W ocenie Sądu nie można podzielić poglądu skarżącej, że w sprawie niniejszej nie miał zastosowania - co do zasady - art. 78 ustawy o służbie wojskowej, lecz art. 224 ust.1 ustawy o radcach prawnych. Dodanie do art. 78 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych ustępów 1a i 1b było bowiem zabiegiem ustawodawcy mającym na celu zawarcie w tej ustawie całości unormowań dotyczących zasad przyznawania uposażenia przez żołnierzy zawodowych mających uprawnienia radcy prawnego i wysokości tego uposażenia. Sąd nie podzielił też argumentacji skarżącej, że wykonuje czynności radcy prawnego, bowiem z uwagi na obecne brzmienie przepisów istotne jest, czy na stanowisku, które zajmuje, wymagane jest posiadanie uprawnień radcy prawnego. Wskazał, że zajmuje ona stanowisko referenta prawnego, na którym nie jest wymagane posiadanie uprawnień radcy prawnego. Obowiązki te może wykonywać każda osoba, posiadająca wyższe wykształcenie prawnicze.
Świadczy o tym fakt, że skarżąca zajmowała, jako żołnierz zawodowy, stanowisko referenta prawnego jeszcze przed uzyskaniem uprawnień radcy prawnego, co przyznał na rozprawie jej pełnomocnik. W tej sytuacji do skarżącej nie będzie miał zastosowania art. 78 ust. 1a ustawy o służbie wojskowej. W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie będzie miał jednak zastosowanie przepis art. 79 tej ustawy, który ma charakter gwarancyjny w odniesieniu do wysokości uposażenia żołnierza zawodowego. Skarżąca wcześniej zajmowała stanowisko referenta prawnego, jednak zaszeregowana była w wyższej grupie uposażenia zasadniczego. Obecnie zajmowane przez nią stanowisko służbowe referenta prawnego jest zaszeregowane do niższej grupy uposażenia. W tej sytuacji na podstawie powołanego art. 79 przysługuje jej zachowanie prawa do stawki uposażenia zasadniczego pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku do czasu uzyskania wyższej stawki uposażenia zasadniczego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. B., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmianę uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Ponadto wniosła o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 224 ust. 1 w związku z art. 4, 6, 7, 8 ust. 5 oraz art. 75 ustawy o radcach prawnych, a także art. 78 ust. 1a ustawy o służbie wojskowej, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne niezastosowanie i uznanie, że skarżąca na zajmowanym stanowisku nie wykonuje czynności radcy prawnego, co uzasadniało przyznanie jej grupy zaszeregowania w stawce U:12, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów winna prowadzić do wniosku, że skarżąca będąca radcą prawnym na zajmowanym stanowisku świadczy pomoc prawną, o której mowa w ustawie o radcach prawnych, co winno skutkować przyznaniem jej uposażenia przewidzianego dla radcy prawnego/głównego specjalisty.
W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazano również na naruszenie art. 78 ust. 1b ustawy o służbie wojskowej poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że na stanowisku referenta prawnego, na którym znajduje się skarżąca, a do którego obowiązków należy zastępstwo procesowe dowódcy dywizjonu przed sądami i występowanie w urzędach publicznych, nie jest wymagane posiadanie uprawnień radcy prawnego w sytuacji, gdy bez takich uprawnień skarżąca nie mogłaby reprezentować dowódcy dywizjonu w postępowaniach sądowych prowadzonych na podstawie kodeksu postępowania karnego z uwagi na brzmienie art. 87 § 1 i 88 tego kodeksu, czy też w postępowaniach sądowych regulowanych kodeksem postępowania cywilnego, a to z uwagi na treść art. 86, 87 § 1 i 2 oraz art. 871 tego kodeksu. Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 w związku z art. 77 i 80 k.p.a. w związku z art. 8 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej poprzez jego niezastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji jedynie w oparciu o podstawę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie decyzje organów zostały oparte na błędnym ustaleniu, iż skarżąca nie wykonywała czynności właściwych dla radcy prawnego, a na zajmowanym przez skarżącą stanowisku referenta prawnego - z uwagi na zakres obowiązków przypisanych skarżącej - nie było i nie jest wymagane posiadanie uprawnień radcy prawnego.
W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że prawidłowa wykładnia art. 224 ust. 1 w związku z art. 75 ustawy o radcach prawnych winna prowadzić do wniosku, że w ustawie tej określono minimalną wysokość uposażenia radcy prawnego będącego żołnierzem zawodowym w Siłach Zbrojnych, zaś art. 78 ust. 1a ustawy o służbie wojskowej zawiera regulację pozwalającą na końcowe ustalenie wysokości tego uposażenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania sądowego, która nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
Zgodnie z art. 8 ustawy o radcach prawnych: "Radca prawny wykonuje zawód w ramach stosunku pracy, na podstawie umowy cywilnoprawnej, w kancelarii radcy prawnego oraz w spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej lub komandytowej, przy czym wspólnikami w spółkach cywilnej, jawnej i partnerskiej oraz komplementariuszami w spółce komandytowej mogą być wyłącznie radcowie prawni lub radcowie prawni i adwokaci (...), a wyłącznym przedmiotem działalności takich spółek jest świadczenie pomocy prawnej. Zakres pomocy prawnej, terminy i warunki jej wykonywania oraz wynagrodzenie określa umowa. Ilekroć w ustawie jest mowa o "stosunku pracy", "zatrudnieniu", "wynagrodzeniu", rozumie się przez to również odpowiednio "stosunek służbowy", "pełnienie służby" i "uposażenie." Stosownie natomiast do art. 75 ustawy o radcach prawnych: "Stosunek służbowy oraz wynikające z niego prawa i obowiązki radców prawnych i aplikantów radcowskich będących żołnierzami w czynnej służbie wojskowej, funkcjonariuszami Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej lub Służby Więziennej w zakresie nieokreślonym niniejszą ustawą określają przepisy odrębnych ustaw".
Z przytoczonych przepisów wynika jednoznacznie, że do radców prawnych jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej stosuje się przepisy ustawy o radcach prawnych. Tym samym co do zasady ma zastosowanie art. 224 ust. 1 tejże ustawy, gwarantujący radcy prawnemu wykonującemu zawód na podstawie stosunku służbowego żołnierza zawodowego prawo do wynagrodzenia i innych świadczeń określonych w przepisach o wynagradzaniu pracowników, obowiązujących w jednostce organizacyjnej zatrudniającej radcę prawnego. Wynagrodzenie to nie może być niższe od wynagrodzenia przewidzianego dla stanowiska pracy głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska pracy.
Skarga kasacyjna jest oparta na twierdzeniu, że żołnierz mający uprawnienia radcy prawnego, wykonujący czynności radcy prawnego, niezależnie od zajmowanego stanowiska powinien otrzymywać uposażenie wskazane w art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych w zw. z art. 78 ust. 1 i 1a ustawy o służbie wojskowej. Z tym twierdzeniem Naczelny Sąd Administracyjny nie może się zgodzić, ponieważ tym zakresie podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji. Rozstrzygając niniejszą sprawę uwzględnić trzeba przede wszystkim regulację zawartą w art. 78 ust. 1 ustawy służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, który przewiduje, że wysokość uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego jest uzależniona od grupy uposażenia, do której zostało zaszeregowane zajmowane przez niego stanowisko służbowe. Kwestie stawek uposażenia zasadniczego i grup uposażenia normują: rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2006 r. Nr 59, poz. 423 ze zm.) i rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 kwietnia 2014 r. w sprawie określenia grup uposażenia (Dz.U. z 2014 r., poz. 617).
Pierwszy z tych aktów prawnych wskazuje grupy uposażenia i przypisane do nich określone wartości kwotowe miesięcznego uposażenia, drugi natomiast przyporządkowuje stopień etatowy do określonej grupy uposażenia. W związku z pojawiającymi się rozbieżnościami interpretacyjnymi dotyczącymi uposażeń żołnierzy-radców prawnych między ustawą o radcach prawnych a wojskową ustawą pragmatyczną, w celu doprowadzenia do spójności tych aktów prawnych w tym zakresie, ustawą z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1355), z dniem 5 grudnia 2013 r. do art. 78 ustawy dodano ustępy 1 a i 1b w brzmieniu: "1a. W przypadku gdy w jednostce wojskowej nie występuje stanowisko służbowe głównego specjalisty, stanowisko radcy prawnego, uwzględniając przepis art. 224 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (...) zaszeregowuje się do stanowiska służbowego o stopniu etatowym o jeden stopień niższy od stanowiska zastępcy dowódcy tej jednostki w najwyższej grupie uposażenia przewidzianej dla tego stopnia, nie wyżej jednak niż do stanowiska o stopniu etatowym i grupy uposażenia przewidzianej dla stanowiska służbowego głównego specjalisty w urzędzie Ministra Obrony Narodowej. 1b. Przepisu ust. 1a nie stosuje się do stanowisk służbowych zajmowanych przez żołnierzy zawodowych posiadających uprawnienia radcy prawnego, na których nie jest wymagane posiadanie takiego uprawnienia".
W rozpoznawanej sprawie zarówno organy administracji publicznej jak i Sąd I instancji stanęły na stanowisku, że skarżąca nie wykonywała zawodu radcy prawnego, bowiem została wyznaczona na stanowisko referenta prawnego. Jest to stanowisko trafne, bowiem ze wskazanych wyżej nowych regulacji należy wywieść, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotnym jest nie to, czy żołnierz posiada uprawnienia radcy prawnego i jakie czynności wykonuje (w tym jaki ustalono mu zakres obowiązków), lecz to czy na stanowisku, na które został wyznaczony, wymagane jest posiadanie uprawnień radcy prawnego. Bowiem z przepisu art. 78 ust. 1b ustawy o służbie wojskowej ustanowionego przed wydaniem kwestionowanej decyzji i rozkazu, wynika, że żołnierzowi posiadającemu uprawnienia radcy prawnego wyznaczonemu na stanowisko służbowe, na którym nie jest wymagane posiadanie takiego uprawnienia, nie przysługuje uprawnienie do uposażenia przysługującego żołnierzowi wyznaczonemu na stanowisko radcy prawnego.
Nie wymaga szerszych wywodów stwierdzenie, że na stanowisku referenta prawnego nie są wymagane uprawnienia radcy prawnego i wynikające z tego faktu stosowne, znacznie szersze, potwierdzone wpisem na listę radców prawnych kwalifikacje. Potwierdzeniem tego jest to, co zauważył już Sąd pierwszej instancji, że skarżąca jako żołnierz zawodowy zajmowała stanowisko referenta prawnego jeszcze przed uzyskaniem uprawnień radcy prawnego. Nie ulega wątpliwości, że obowiązki referenta prawnego może wykonywać każda osoba posiadająca wyższe wykształcenie prawnicze, bez potrzeby legitymowania się uprawnieniami radcy prawnego. Nie ma zatem znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy to czy skarżąca wykonuje obowiązki, których część mógłby wykonywać również radca prawny. Ustawodawca nowelizując przepisy dotyczące uposażenia żołnierzy posiadających uprawnienia radców prawnych, wyraźnie odróżnił dwie grupy, tych którzy zajmują stanowiska służbowe radcy prawnego od tych, którzy zajmują stanowiska na których takie uprawnienia nie są wymagane.
Zatem to organom Sił Zbrojnych pozostawiono swobodę w określaniu obsady etatowej z podziałem na stanowiska służbowe w poszczególnych jednostkach wojskowych, stosownie do potrzeb każdej z nich. Dlatego wbrew odmiennym twierdzeniom skarżącej, nawet określenie w zakresie obowiązków służbowych żołnierza zastępstwa przed sądami, których w pewnym zakresie nie może wykonywać osoba nieposiadająca uprawnień radcy prawnego, w aktualnym stanie prawnym nie uprawnia tego żołnierza do zaszeregowania go jak żołnierza wyznaczonego na stanowisko radcy prawnego.
Z tych względów za nieusprawiedliwione należy uznać zarzuty naruszenia art. 224 ust. 1 w związku z art. 4, 6, 7, 8 ust. 5 oraz art. 75 ustawy o radcach prawnych, a także art. 78 ust. 1a i 1b ustawy o służbie wojskowej. Przedstawione wyżej stanowisko czyniło zbędne przeprowadzenie szerszego postępowania dowodowego niż dokonały tego organy administracji tj. w zakresie ustaleń co do tego, czy skarżąca wykonywała czynności właściwe dla radcy prawnego, na zajmowanym przez skarżącą stanowisku referenta prawnego, tym samym nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 w związku z art. 77 i 80 k.p.a.
W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.