Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 319/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi Gminy S., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzją tegoż Kolegium z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...].
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:
Wnioskiem z dnia 18 października 1988 r. M. F., działając jako dyrektor Przedsiębiorstwa Zagranicznego "[...]" w Kielcach, ul. [...] wystąpił do Naczelnika Gminy S. o zarezerwowanie dla tego Przedsiębiorstwa terenu po [...] w N., ok. 0,70 ha, ponowionym dnia 10 listopada 1988 r. Następnie, wnioskiem z dnia 18 lutego 1989 r., M. F. wystąpił do tegoż Naczelnika o przekazanie jemu tego terenu w związku z likwidacją Przedsiębiorstwa Zagranicznego "[...]" Sp. z o.o. w Kielcach, ul. [...]. Naczelnik Gminy, decyzją z dnia [...] marca 1989 r. nr [...], przekazał dla Przedsiębiorstwa Zagranicznego "[...]" w Kielcach, ul. [...] w użytkowanie wieczyste działkę nr [...] o pow. 9270 m2 wydzieloną z działki [...] za cenę 147 393 zł, a M. F. tą samą decyzją – data, numer, podstawa prawna – tę samą działkę – numer, powierzchnia, cena. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1991 r. Wojewoda Kielecki stwierdził nabycie przez Gminę S. z mocy prawa własność tej nieruchomości.
Gmina S., wnioskiem z dnia 12 czerwca 2008 r., wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] marca 1989 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przekazującej grunt w użytkowanie wieczyste Przedsiębiorstwu "[...]", a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. uchyliło swoją decyzję i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu Przedsiębiorstwu gruntu w użytkowanie wieczyste. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 364/09 uchylił obie te decyzje Kolegium wskazując, że organ nie wziął pod uwagę, że w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje o jednakowym numerze, identycznej podstawie prawnej i oddającej ten sam grunt dwóm różnym podmiotom, choć fakt ten był znany organowi, gdyż odrębną decyzją z [...] stycznia 2009 r. i z [...] kwietnia 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji przekazującej grunt w użytkowanie wieczyste M. F., a Wojewódzki Sąd uchylił obie te decyzje.
Wojewódzki Sąd nakazał organowi, aby ponownie rozpoznając sprawę zbadał i ocenił, która z decyzji Naczelnika Gminy z [...] września 1989 r. może funkcjonować, a która jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa, a także wyjaśnił status prawny Przedsiębiorstwa "[...]" – jego właściwą reprezentację.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium, decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji przekazującej grunt w użytkowanie wieczyste M. F., zaś decyzją z tej samej daty o numerze GN-70/4630/455/2010 odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji oddającej grunt Przedsiębiorstwu Zagranicznemu "[...]", utrzymując ją w mocy decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr SKO [...]. Kolegium wyjaśniło, iż badając sprawę ponownie dostrzegło, że decyzja Naczelnika Gminy dot. M. F. mogła zawierać cechy podrobienia i wobec tego złożyło zawiadomienie do Prokuratury Rejonowej w Kielcach o możliwości popełnienia przestępstwa, jednak prokurator, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. sygn. 3Ds.459/10/Spe umorzył śledztwo w sprawie poświadczenia nieprawdy wobec przedawnienia karalności, zatem stwierdziło nieważność tej decyzji.
Natomiast co do decyzji dot. Przedsiębiorstwa "[...]" Kolegium uznało, że decyzja ta nie zawiera wady niewykonalności – Gmina podniosła, że decyzja nie określała celu, terminu wykonania, nie została wykonana, bo nigdy nie uruchomiono na niej żadnej produkcji – gdyż niemożliwe jest zawarcie umowy notarialnej. Co do statusu prawnego Przedsiębiorstwa Kolegium stwierdziło, że z uzasadnienia Sądu Rejonowego w Kielcach z dnia 20 października 2008 r. wynika, że stroną jest firma "[...]" Sp. z o.o., a wcześniejsza nazwa to "[...]" Sp. z o.o., a brak wpisu Spółki do KRS nie jest okolicznością przesądzającą o braku posiadania zdolności sądowej i prawnej. Na te decyzje wniosła skargę Gmina S. i zostały one uchylone, wskazanym na wstępie wyrokiem.
Uchylając decyzję, Wojewódzki Sąd stwierdził:
Ocenie Sądu podlegało przede wszystkim czy wykonany został wyrok z dnia 20 sierpnia 2009 r., który nakazał wyjaśnienie statusu Przedsiębiorstwa Zagranicznego "[...]", adresata decyzji, co wynikało z wątpliwości Sądu co do reprezentacji tego Przedsiębiorstwa w postępowaniu, bowiem z pełnomocnictwa udzielonego adwokatowi przez M. F. nie wynikało by było ono udzielone również i w imieniu tego Przedsiębiorstwa, a potwierdzeniem takiego stanowiska było pismo pełnomocnika z 5 stycznia 2009 r., w którym stwierdza, że Przedsiębiorstwo Zagraniczne "[...]" w Kielcach nie istnieje i wobec tego wnosi o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Naczelnika Gminy z [...] marca 1989 r. co do tego podmiotu. Stanowisko wyrażone w wyroku z 20 sierpnia 2009 r. jest wiążące, a wobec tego, jeżeli Przedsiębiorstwo to istnieje powinno być stroną postępowania, jeżeli nie to jego następca prawny, o ile został powołany. Po uchyleniu przez Sąd decyzji poprzednio wydanych Samorządowe Kolegium nie podjęło żadnych kroków celem wykonania wyroku, nie ustaliło statusu Przedsiębiorstwa ani jego ew. następcy prawnego.
Kolegium uznało, że stroną postępowania jest "[...] " Sp. z o.o., do której kierowało wszystkie decyzje, zaś jedynym dokumentem dot. statusu Przedsiębiorstwa "[...]" jest pismo Sądu Rejonowego w Kielcach z 20 października 2008 r., zgodnie z którym w rejestrze handlowym figuruje "[...] " Sp. z o.o. (wcześniej [...] Sp. z o.o. kapitału zagranicznego zs. w Kielcach ul. [...] – [...]). Spółka nie jest w stanie likwidacji, a w skład Zarządu wchodzą: W.L. – Prezes, M. F., H.B. – członkowie Zarządu, jednak pismo to statusu Przedsiębiorstwa Zagranicznego "[...]" ani jego następcy prawnego nie wyjaśnia. Nie zostało zatem ustalone kto jest stroną postępowania nadzorczego dotyczącego decyzji z [...] marca 1989 r. skierowanej do tego Przedsiębiorstwa. Niewyjaśnienie tej okoliczności narusza art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skargę kasacyjna od tego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania i zarzucając:
naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- – obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na przyjęciu, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na ustalenie, że w chwili wydania decyzji przez Naczelnika Gminy S. z dnia [...] marca 1989 r. znak: [...] w przedmiocie przekazania na rzecz Przedsiębiorstwa Zagranicznego "[...]" w Kielcach w użytkowanie wieczyste działki nr [...] o pow. 9270 m2, Przedsiębiorstwo to istniało;
- – naruszenie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na braku przeprowadzenia dowodów uzupełniających znajdujących się w aktach prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową Kielce Zachód w Kielcach, postępowania przygotowawczego, sygn. akt [...], w tym dowodu z zeznań złożonych przez M. F. – ówczesnego dyrektora ww. Przedsiębiorstwa, który potwierdził okoliczność jego funkcjonowania w spornym okresie;
- – naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez błędne wskazania co do dalszego postępowania, przez nakazanie Kolegium prowadzenia postępowania w celu ustalenia czy w chwili wydania decyzji przez Naczelnika Gminy S. z dnia [...] marca 1989 r. znak: G-8220/11/89 w przedmiocie przekazania na rzecz Przedsiębiorstwa Zagranicznego "[...]" w Kielcach w użytkowanie wieczyste działki nr [...] o pow. 9270 m2. Przedsiębiorstwo to istniało, podczas gdy materiał dowodowy jednoznacznie wskazywał, że Przedsiębiorstwo w spornym okresie funkcjonowało.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zasadnie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach odmawiającego stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia [...] marca 1989 r., choć uzasadnienie uchylenia wymaga pewnego uzupełnienia.
W wyroku z dnia 20 sierpnia 2009 r. II SA/Ke 364/09 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, wydanego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy Nowiny, Sąd ten stwierdził, iż w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do działki nr [...] o pow. 9270 m2 zostały wydane dwie decyzje z tej samej daty i o tym samym numerze, skierowane do dwóch różnych podmiotów – M. F. oraz Przedsiębiorstwa Zagranicznego "[...]". Można zgodzić się z taką oceną. Jednak badając te decyzje można również uznać, iż w sprawie wydana została jedna decyzja – o czym świadczy data, numer, podpis osoby ją wydającej, określenie przedmiotu, tj. działki przekazywanej w użytkowanie wieczyste – numer działki, powierzchnia, miejsce jej zaewidencjonowania (Urząd Wojewódzki, Wydział Geodezji), brak wskazania nazwy miejscowości położenia, wysokość opłaty rocznej, wysokość pierwszej raty. Bez względu jednak na to czy stojąc na stanowisku, że wydane zostały dwie decyzje, bowiem skierowane do dwóch podmiotów, czy też jednak jedna w tym samym przedmiocie, a choć skierowane do dwóch podmiotów, to i tak stwierdzić należy, że decyzja czy decyzje dotknięte są wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażącego naruszenia prawa.
Nie może bowiem jedno rozstrzygniecie co do istoty sprawy, którą jest ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości do tej samej działki gruntu prawa tego przekazywać dwóm różnym podmiotom na wyłączność, gdyż nie jako współużytkowanie wieczyste. Już samo to rażąco narusza prawo, gdyż dwa różne podmioty do tej samej działki mają to samo prawo. Można by mówić, że tylko jedno prawo zostało przyznane prawidłowo wówczas, gdyby decyzje je przyznające były z różnych dat lub oznaczone różnymi numerami, trudno natomiast tak twierdzić w sytuacji, gdy decyzja lub decyzje są z jednej daty i mają ten sam numer. Możliwe byłoby do ustalenia, która z decyzji jest wcześniejsza, a która późniejsza wtedy, gdyby właściwe organy przeprowadziły śledztwo co do ew. fałszerstwa decyzji. Jednak w sprawie śledztwo o poświadczenie nieprawdy zostało umorzone z powodu przedawnienia karalności, a wobec tego trudno jest ustalić pierwszeństwo decyzji. W sytuacji zatem jaka miała miejsce w sprawie po umorzeniu śledztwa, w dacie ponownego orzekania przez Samorządowe Kolegium obie lub ta sama decyzje były nieważne z przyczyn wyżej wskazanych.
W postępowaniu przeprowadzonym na skutek ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 sierpnia 2009 r. Kolegium stwierdziło nieważność decyzji dotyczącej M. F. i słusznie, gdyż dotknięta była wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jednak odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji dot. Przedsiębiorstwa Zagranicznego "[...]", choć posiada ona taką samą wadę. Ponieważ organ przyjął koncepcję dwóch decyzji wydanych w sprawie, będąc związany oceną Wojewódzkiego Sądu, decyzji Naczelnika dot. tego Przedsiębiorstwa można postawić i inne zarzuty naruszenia prawa, które należy uznać za rażące.
Jak wynika z akt sprawy, zakończonych decyzją z dnia [...] marca 1989 r. M. F. pierwszy wniosek złożył dnia 18 października 1988 r. w imieniu Przedsiębiorstwa Zagranicznego [...]. Akta sprawy nie zawierają jakiegokolwiek śladu świadczącego o tym, aby Naczelnik Gminy S. badał co to jest za podmiot, jaka jest jego F. prawna, kto jest uprawniony do jego reprezentacji. Z kolei drugi wniosek M. F. z dnia 18 kwietnia 1989 r., którym zwraca się o przyznanie jemu nieruchomości, o którą uprzednio wystąpił dla Przedsiębiorstwa, zawiera informację, że Przedsiębiorstwo Zagraniczne "[...]" zostało zlikwidowane, bowiem wniosek rozpoczyna się od słów "W związku z likwidacją Przedsiębiorstwa Zagranicznego »[...]« Sp. z o.o." Nie ma jakiegokolwiek dowodu w aktach, z którego wynikałoby, że Naczelnik Gminy wyjaśniał formę prawną Przedsiębiorstwa, skoro pierwszy wniosek złożony był w imieniu Przedsiębiorstwa, drugi już mówił o Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością, czy podmiot ten został rzeczywiście zlikwidowany, czy też ww. sformułowanie należało rozumieć, że jest w likwidacji.
Nie ustalał też, czy drugi wniosek świadczy o tym, że pierwszy stał się bezprzedmiotowy, a w związku z tym kto był stroną postępowania o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Decyzja z dnia [...] marca została skierowana do Przedsiębiorstwa Zagranicznego "[...]", ale w aktach sprawy, jak przedstawiono wyżej, brak jest dowodów co do formy tego podmiotu, zatem czy w jego imieniu wystąpiła osoba upoważniona do reprezentacji. Nie wiadomo zatem czy stroną decyzji był podmiot rzeczywiście istniejący i działający, jaki był to podmiot i czy takiemu, jak został określony w decyzji w istocie mogło być przyznane prawo, skoro występujący w jego imieniu, ale nie przedstawiający żadnego do tego upoważnienia, raz określał ten podmiot jako Przedsiębiorstwo, raz jako Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością.
Decyzja Naczelnika skierowana do Przedsiębiorstwa, zawiera zatem wadę nie tylko taką, jak decyzja skierowana do M. F., o czym na wstępie była mowa, ale również i taką, iż w istocie do podmiotu bliżej nieokreślonego, w którego imieniu wystąpiła osoba nie przedstawiająca upoważnienia do działania. W takim stanie odmowa stwierdzenia nieważności decyzji skierowanej do Przedsiębiorstwa Zagranicznego "[...]", a dotkniętej wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. była niezgodna z prawem, tym samym podlegająca uchyleniu jak to uczynił Wojewódzki Sąd.
Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach kierować się będzie oceną prawną przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270).