Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1798/22

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 13 lipca 2022 r. (sygn. akt II SA/Rz 488/22), po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 22 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zaskarżoną do Sądu Wojewódzkiego decyzją z dnia 22 marca 2022 r. nr [...], wydaną w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a."), Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu:

1. 1. uwzględniło w całości skargę B.O. i uchyliło decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 15 lutego 2022 r. nr [...];
2. 2. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło decyzję Burmistrza [...] z dnia 28 stycznia 2022 r. nr [...] o odmowie przyznania B. O. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem J. M.;
3. 3. przyznało B.O. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem J. M. w okresie od 27 stycznia 2022 r. do 31 stycznia 2023 r. w wysokości 2119 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskiem z dnia 3 stycznia 2022 r. B. O. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem J. M., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 19 listopada 2019 r. nr [...].

Po rozpoznaniu wniosku Burmistrz [...], decyzją z dnia 28 stycznia 2022 r odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem.

Organ podał, że osoba niepełnosprawna – J. M. pozostaje w związku małżeńskim z H. M., która legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z dnia 16 grudnia 2021 r. nr [...]. Z zaświadczenia lekarskiego z dnia 3 stycznia 2022 r. wynika, że H.M. leczy się od 2018 r. (do chwili obecnej) i nie jest zdolna do opiekowania się chorym mężem. Organ uznał jednak, że zachodzi negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; dalej jako "u.ś.r."), gdyż osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Rozpoznając odwołanie B. O., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu, decyzją z dnia 15 lutego 2022 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając jego stanowisko.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją z dnia 15 lutego 2022 r. B. O. złożyła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wskazała, że przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne, bowiem lekarz rzeczoznawca KRUS w orzeczeniu z dnia 27 stycznia 2022 r. stwierdził u H.M. okresową niezdolność do samodzielnej egzystencji do stycznia 2023 r. Do skargi dołączono orzeczenie Lekarza Rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego OR/PT w [...] z dnia 27 stycznia 2022 r.

Uwzględniając skargę w trybie autokontroli, Kolegium wskazało, że wskutek przedstawienia przez skarżącą w/ orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy KRUS OR/PT w [...] z dnia 27 stycznia 2022 r. została wyeliminowana negatywna przesłanka, o jakiej mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.. Wobec tego zatem, że strona spełniała pozostałe, pozytywne przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia, Kolegium orzekło reformatoryjnie, tj. przyznało skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w sposób wskazany w tenorze decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na ww. decyzję, wydaną w trybie autokontroli, złożyła B. O. kwestionując termin, na jaki przyznano jej świadczenie pielęgnacyjne. Zdaniem skarżącej, powinno bowiem zostać jej przyznane bezterminowo.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wyjaśniło, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zostało przyznane na czas obowiązywania orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy KRUS OR/PT w [...] z dnia 27 stycznia 2022 r. dotyczącego H. M..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga okazała się zasadna.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd wywodził, że matka skarżącej legitymowała się orzeczeniem, o którym mowa w art. 3 pkt 21 lit. e u.ś.r. Z dokumentu tego wynikało, iż początkowej daty jej niezdolności do samodzielnej egzystencji nie da się ustalić, ustalono natomiast jej datę końcową, tj. 31 stycznia 2023r. To zaś oznaczało, że w dacie złożenia wniosku, tj. 3 stycznia 2022 r. matka skarżącej była niezdolna do samodzielnej egzystencji. Nadto – jak podkreślił Sąd – skoro odległość czasowa od daty złożenia wniosku do daty wystawienia orzeczenia przez lekarza KRUS (który nie był w stanie ustalić daty powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji), była tak mała, to – zdaniem Sądu - nie ulegało wątpliwości, że istniała ona już w dacie wnoszenia wniosku.

Zatem, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, w dacie złożenia wniosku nie istniała przeszkoda do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Dlatego też, jak twierdził Sąd, świadczenie pielęgnacyjne skarżącej powinno zostać przyznane – zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. - począwszy od początku stycznia 2022r., a nie dopiero od dnia 27 stycznia 2023 r.

Sąd Wojewódzki nie podzielił również oparcia się Kolegium na literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., gdyż stanął na stanowisku, że istotna była w tym wypadku ocena, czy ze względu na szczególne okoliczności związane z sytuacją osobistą i zdrowotną małżonka osoby wymagającej opieki istnieją podstawy do uznania, że nie może ona realnie i efektywnie wykonywać funkcji opiekuńczych, co mogłoby uzasadniać przyjęcie na zasadzie wyjątku, że prawo do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przechodzi na dalszych krewnych, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.).

Sąd zgodził się wprawdzie, iż o ile art. 17 ust. 15 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych nadal dominuje stanowisko, iż treść tego przepisu - w określonych (szczególnych) sytuacjach - wymaga uzupełnienia przez uwzględnienie wyników wykładni systemowej, aksjologicznej i celowościowej. W tym zakresie Sąd Wojewódzki ustalił więc, że matka skarżącej, będąca współmałżonką niepełnosprawnego ma 79 lat, leczy się i zgodnie z zaświadczeniem lekarskim nie jest w stanie nikim się opiekować i sama wymaga opieki.

W związku z tym, w ocenie Sądu oparcie się w niniejszej sprawie na wykładni literalnej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.- co do początkowej daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez Kolegium - nie mogło zostać uznane za prawidłowe.

Sąd zauważył ponadto, że ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie wskazał na konieczność, aby znaczny stopień niepełnosprawności małżonka osoby niepełnosprawnej był przyznawany mu na stałe, dla otrzymania możności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej niż małżonek osobie. Takie wnioskowanie z okresowego charakteru orzeczenia KRUS o znacznym stopniu niepełnosprawności małżonka osoby niepełnosprawnej, tj. o możliwości czasowego ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w ocenie Sądu, nie miało zaś uzasadnienia prawnego.

Ponadto Sąd Wojewódzki, przywołując art. 24 ust. 4 u.ś.r. wskazał, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. Tym samym, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki można było przyznać skarżącej wyłącznie bezterminowo.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu. Zaskarżając wyrok w całości, podniosło następujące zarzuty:

1. 1. naruszenie przepisów prawa materialnego:
2. a) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych - przez jego błędną wykładnię, polegającą na pominięciu jednoznacznego wyniku wykładni językowej tego przepisu i nieprawidłowe przyjęcie, że sytuacja, w której małżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie stanowi przeszkody do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez córkę sprawującą opiekę nad niepełnosprawnym ojcem;
3. b) art. 24 ust. 2 u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. - przez jego błędną wykładnię, polegającą na pominięciu jednoznacznego wyniku wykładni językowej tego przepisu i nieprawidłowe przyjęcie, że skoro żona niepełnosprawnego ma 79 lat i w świetle zaświadczeń lekarskich leczy się, nie jest w stanie nikim się opiekować i sama wymaga opieki, początkowa data przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od dnia 27 stycznia 2022r. nie jest prawidłowa, w sytuacji gdy jasno wynika, że orzeczenie Lekarza Rzeczoznawcy KRUS w którym stwierdzono u współmałżonki niepełnosprawnego okresową niezdolność do samodzielnej egzystencji wydane zostało właśnie w takiej dacie;
4. c) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. - polegające na błędnej wykładni i w konsekwencji niezasadnym przyjęciu, że niezgodne z prawem jest stanowisko Kolegium, iż art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego córce sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, pozostającym w związku małżeńskim z małżonkiem nie legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym;
5. d) art. 24 ust. 4 u.ś.r. w zw. z art 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. w zw. z art 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. - polegające na błędnej wykładni i w konsekwencji nie zasadnym przyjęciu, że skoro prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony (chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony), to orzeczenie o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie niż małżonek (tutaj skarżącej - córce) przyznane winno być na czas nieokreślony, nawet w sytuacji gdy znaczny stopień niepełnosprawności małżonka osoby niepełnosprawnej nie jest przyznany mu na stałe, zaś terminowo - do stycznia 2023r.;
6. 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
7. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., gdy w okolicznościach analizowanej sprawy Kolegium dokonało właściwej subsumcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia przedmiotowej sprawy, wyjaśniając uprzednio w sposób dokładny okoliczności faktyczne sprawy, a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny,
8. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., gdy w okolicznościach analizowanej sprawy Kolegium dokonało właściwej subsumcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia przedmiotowej sprawy, wyjaśniając uprzednio w sposób dokładny okoliczności faktyczne sprawy, a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny, że sama okoliczność wieku współmałżonka, choć może nieść szereg ograniczeń fizycznych i innych dysfunkcji zdrowotnych), nie oznacza, że a priori zawsze zakładać należy, że każda osoba w takim wieku musi być kwalifikowana jako osoba niepełnosprawna w znacznym stopniu, gdyż wystąpienie takiej sytuacji jest zawsze uwarunkowane w sposób indywidualny;
9. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, które skutkowało nieuzasadnionym wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Kolegium, gdy decyzja te nie naruszała ani prawa materialnego ani przepisów postępowania.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżące kasacyjnie Kolegium wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi na decyzję Kolegium i jej oddalenie jako bezzasadnej, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi wojewódzkiemu a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego.

Kolegium oświadczyło także, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. O. podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie, wskazując na swoją trudną sytuację związaną z opieką nad rodzicami.

Ponadto w piśmie z dnia 14 listopada 2022 r. podnosiła, iż w ostatnim czasie stan zdrowia jej matki znaczącą się pogorszył i orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 9 listopada 2022 r. została ona zaliczona do stopnia niepełnosprawności znacznego. Do pisma uczestniczka postępowania dołączyła w/w orzeczenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze.

W pierwszej kolejności, zdaniem składu orzekającego, należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Ocena prawidłowości zastosowanej przez Sąd I instancji wykładni ww. przepisu ma bowiem kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie i determinuje zasadność pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

W związku z powyższym wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce albo ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
5. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Po myśli przy tym art. 17 ust. 5 pkt 2 a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Treść wyżej przytoczonych przepisów jest, w ocenie składu orzekającego, w pełni czytelna i nie budzi żadnych wątpliwości językowych. Przede wszystkim jednak zwrócić należy uwagę, że po wydaniu zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 14 listopada 2022 r. podjął - w składzie siedmiu sędziów - uchwałę (sygn. akt I OPS 2/22), w której m. in. stwierdził, iż warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).

Uzasadniając swoje stanowisko skład poszerzony w szczególności stwierdził, iż akceptuje tezę, że wykładnia prawa powinna mieć charakter kompleksowy, to jest powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej możliwości interpretacyjnej. Jednocześnie jednak stwierdził, że waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić konieczność modyfikacji zastosowanych przesłanek.

W związku z tym skład poszerzony dokonał analizy treści omawianego uregulowania zawartego w ustawie o świadczeniach rodzinnych w kontekście przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i doszedł do przekonania, że odesłanie, zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zakresie szerszym, niż to wynika z tego odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 k.r.o. i przyjęte w nim przesłanki wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego.

Wobec tego skład poszerzony uznał, iż w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.

Ponadto, mając na uwadze kolejny kontekst systemowy, jaki stanowiła w tym przypadku analiza rozwiązania ustalonego w oparciu o brzmienie nadane spornej regulacji prawnej przez prawodawcę w odniesieniu do standardów konstytucyjnych, skład poszerzony stwierdził, że nie można było w tym przypadku uznać, by tego rodzaju regulacja prawna w sposób rażący i oczywisty je naruszała. W szczególności dotyczyło to zaś art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Świadczenie pielęgnacyjne – jak podkreślił skład poszerzony – jest bowiem wprawdzie instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, tym niemniej obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa.

Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. Wprowadzenie zatem przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca, świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił zaś katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.).

Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały więc ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Natomiast w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r.

Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane – zdaniem składu poszerzonego - nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.

Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca – jak podkreślił skład poszerzony - był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą.

Taka regulacja nie była także sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Zastosowanie zaś takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.

Poglądy te w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, co oznacza, że stanowisko Sądu I instancji, nakazujące odstąpienie od literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. na rzecz takiego rozumienia tego przepisu, które - ze względu na szczególne okoliczności związane z sytuacją osobistą i zdrowotną małżonka osoby wymagającej opieki - dopuszcza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom, wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., mimo braku legitymowania się przez tego współmałżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest niezasadne. Okoliczności, na które zwracał uwagę Sąd Wojewódzki, takie jak podeszły wiek współmałżonki osoby wymagającej opieki (matki skarżącej), czy jej schorzenia potwierdzone jedynie zaświadczeniem lekarskim nie mogły zatem eliminować negatywnej przesłanki przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na ojca w postaci braku orzeczenia współmałżonki o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zarzut błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. okazał się więc usprawiedliwiony.

Skoro, jak wyżej wywiedziono, warunkiem koniecznym przyznania osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenia pielęgnacyjnego jest legitymowanie się przez współmałżonka niepełnosprawnego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to przy ocenie przesłanek, warunkujących przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia, należało wziąć pod uwagę jedynie okoliczności, wynikające z dołączonego do skargi na decyzję SKO w Tarnobrzegu z dnia 15 lutego 2022 r. orzeczenia lekarza rzeczoznawcy KRUS z dnia 27 stycznia 2022 r.

W orzeczeniu tym stwierdzono zaś w szczególności, okresową niezdolność H. M. do samodzielnej egzystencji do stycznia 2023 r.

W związku z powyższym, w ocenie składu orzekającego, zgodzić się zatem należy ze skarżącym kasacyjnie, iż wobec takiej treści orzeczenia, które niewątpliwie terminowo stwierdzało u małżonki niepełnosprawnego znaczny stopień niepełnosprawności, niemożliwym było przyznanie stronie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 3 stycznia 2022 r. (tj. od daty złożenia wniosku) i to bezterminowo. Przede wszystkim bowiem, jak wynika z treści art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W realiach rozpoznawanej sprawy, w sytuacji, gdy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony w dniu 3 stycznia 2022r. nie był prawidłowy i kompletny, gdyż nie zawierał orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności H.M. (okoliczność bezsporna), przyznanie świadczenia od dnia 1 stycznia 2022 r. pozostawałoby zatem w sprzeczności z ww. przepisem.

Bezspornie bowiem orzeczenie lekarza rzeczoznawcy KRUS z dnia 27 stycznia 2022 r., w którym stwierdzono u współmałżonki niepełnosprawnego okresową niezdolność do samodzielnej egzystencji, złożone zostało przez skarżącą dopiero w dniu 11 marca 2022r. wraz ze z skargą na decyzję Kolegium z dnia 15 lutego 2022 r. Skoro więc jedyna przeszkoda w postaci braku stosownego orzeczenia współmałżonka została faktycznie wyeliminowana dopiero w dacie 27 stycznia 2022 r., to zasadnie uznało Kolegium w zaskarżonej decyzji, iż datą początkową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej była właśnie data 27 stycznia 2022 r. a nie jak uznał Sąd – 3 stycznia 2022 r.

Nieprawidłowa była również teza Sądu I instancji, iż skoro prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, po myśli art. 24 ust. 4 u.ś.r., ustala się na czas nieokreślony (chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony), to świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie niż małżonek (w niniejszej sprawie skarżącej - córce) winno być przyznane na czas nieokreślony, nawet w sytuacji, gdy znaczny stopień niepełnosprawności małżonka osoby niepełnosprawnej nie jest przyznany mu na stałe, lecz terminowo. Taka wykładnia powyższego przepisu prowadzić bowiem może do sytuacji, kiedy w przypadku nie przedłużenia orzeczenia dla współmałżonka nie zostanie w sprawie spełniona przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. i tym samym osoba wskazana w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie będzie już uprawniona do ubiegania się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pierwszeństwo małżonka w sprawowaniu opieki, wynikające z kolejności alimentacyjnej z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.

Nie sposób zatem zgodzić się z Sądem I instancji, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustalone winno być dla skarżącej na czas nieokreślony, w sytuacji gdy orzeczenie dla współmałżonka osoby wymagającej opieki zostało wydane na czas określony i to stosunkowo krótki, bo do dnia 31 stycznia 2023 r. Z tym bowiem dniem przestała istnieć bowiem przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., która w sposób bezpośredni wpływała na możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

Konkludując, uznać należy, że z uwagi na okresowy charakter orzeczenia lekarza KRUS o znacznym stopniu niepełnosprawności współmałżonki osoby wymagającej opieki, Kolegium w zaskarżonej decyzji prawidłowo przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne czasowo – od dnia 27 stycznia 2022 r. (data orzeczenia lekarskiego) do dnia stycznia 2023 r. (data wskazana w orzeczeniu jako data końcowa okresowej niezdolności do samodzielnej egzystencji H. M.).

Zasadne zatem okazały się również zarzuty naruszenia art. 24 ust. 2 i art. 24 ust. 4 u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Odnośnie zaś zarzutów procesowych, skład orzekający pragnie zauważyć, iż autor skargi kasacyjnej, wskazując na naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. de facto kwestionuje zastosowanie przez Sąd I instancji wyżej omówionych przepisów u.ś.r. Błąd w subsumcji (niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego) jest zaś jedną z postaci obrazy prawa materialnego a zatem winien być podnoszony w ramach zarzutu opartego na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Istotne jest również to, że w przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki, uwzględniając skargę, stwierdził naruszenie tylko prawa materialnego, gdyż wydał wyrok na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Co zaś się tyczy zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., to wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią tego ostatniego przepisu, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten ma zatem charakter jedynie ustrojowy a w rozpoznawanym przypadku nie było żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli. Wydanie natomiast wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego (uchylenie zaskarżonej decyzji zamiast oddalenia skargi), nie mogło być przy tym utożsamiane z uchybieniem powołanej normie.

Powyższe uwagi nie miały jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż zasadność zarzutów prawa materialnego skutkowała w tym przypadku uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Uznając zatem, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona a skarga kasacyjna w przeważającej części okazała się uzasadnioną, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw. z art. 193, w zw. z art. 151 i art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygniecie o kosztach postępowania oparto na art. 207 § 2 p.p.s.a.