Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 października 2005 r., sygn. II SA/Wa 1332/05, oddalił skargę J. K. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania renty specjalnej.
Powołaną decyzją Prezes Rady Ministrów utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...], odmawiającą przyznania J. K. renty specjalnej. W motywach swego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004, nr 39, poz. 353, z późn. zm.), Prezes Rady Ministrów może przyznać emeryturę i rentę na warunkach i wysokości innej niż określona w ustawie. Przepis ten nie precyzuje warunków umożliwiających przyznanie omawianego świadczenia. Dlatego każdy wniosek jest wnikliwie rozpatrywany i oceniany pod katem występowania okoliczności mogących uzasadniać potraktowanie sprawy w sposób szczególny. Uwzględnia się miedzy innymi sytuację bytową wnioskodawcy. Nie może ona jednak stanowić jedynego kryterium przyznania świadczenia. Omawianą emeryturę lub rentę może bowiem otrzymać osoba znajdująca się w trudnej sytuacji bytowej, o ile występują też inne okoliczności wskazujące na szczególny charakter danej sprawy. Mogą to być między innymi szczególne zdarzenia losowe albo wybitne zasługi wnioskodawcy w jakieś dziedzinie np. kultury lub sportu.
Z przedstawionych dokumentów oraz informacji Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego wynika, że J. K. ma 56 lat. Po rozwodzie prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Jest osobą schorowaną, całkowicie niezdolną do pracy. Leczy się w Poradni Zdrowia Psychicznego. Z tytułu wypadku przy pracy otrzymuje rentę w wysokości 461 zł. Na rzecz małoletniej córki płaci alimenty -150 zł miesięcznie. Wydatki na zakup leków wynoszą 60-80 zł. Wnioskodawca ponosi też koszty zabiegów rehabilitacyjnych i sanatorium (261 zł). Opieka społeczna, w miarę swych możliwości finansowych, refunduje część tych kosztów. W okresie od 1 stycznia 2004 r. do 31 marca 2005 r. J. K. otrzymał w formie zasiłków celowych i specjalnych łączną kwotę 610 zł. Przyznano mu także dodatek mieszkaniowy. Sytuacja materialna wnioskodawcy jest zatem niewątpliwie bardzo trudna. Okoliczności wynikające z uzasadnienia jego wniosku oraz nadesłanych dokumentów nie mogą jednak uzasadniać przyznania J. K. renty specjalnej.
Decyzję Prezesa Rady Ministrów J. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że od najmłodszych lat podjął walkę o suwerenność Polski. W jej trakcie stracił zdrowie. Obecnie jest osobą schorowaną, w bardzo trudnej sytuacji materialnej, tak iż nie stać go nawet na zakup wszystkich potrzebnych leków.
W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że J. K. powołuje się na trudną sytuację materialną spowodowaną działaniem organów władzy w okresie PRL. Na potwierdzenie faktów dotyczących jego prześladowań i związaną z nimi utratą zdrowia nie przedstawił jednak żadnych dowodów. Za taki dowód w szczególności nie może być uznana dołączona do skargi książka pt. "Ecce homo". Zdaniem organu sytuacja, w której znalazł się skarżący, nie została wywołana żadną szczególną okolicznością niezależną od woli strony, a ona sama nie posiada szczególnych zasług dla Państwa Polskiego.
Odpowiadając na argumenty organu, skarżący jeszcze raz zwrócił uwagę na swoją trudną sytuację materialną oraz podkreślił, iż czuje się osobą pokrzywdzoną, a jego szczególne zasługi dla Polski zostały wykazane w jego książce "Ecce homo".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając powołanym wyrokiem skargę J. K., stwierdził, że decyzje podejmowane na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych mają charakter uznaniowy. Oznacza to, iż w sytuacji, gdy ustawodawca nie określił ściśle kryteriów, na podstawie których organ może przyznać uprawnionemu jakieś prawo lub obciążyć obowiązkiem, wówczas ma on obowiązek uzasadnić podjętą decyzję i wskazać na przesłanki, którymi się kierował przy jej podjęciu. Tak więc uznaniowość decyzji nie oznacza jej dowolności. W rozpatrywanej sprawie Prezes Rady Ministrów nie uchybił temu obowiązkowi. Organ wskazał bowiem, iż o przyznaniu świadczenia decydują dwie przesłanki: uprawniony jest osobą w trudnej sytuacji bytowej, niezdolną do pracy ze względu na wiek lub stan zdrowia, oraz uprawniony posiada wybitne zasługi dla Rzeczypospolitej Polskiej.
W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że J. K. posiada niewielkie środki utrzymania. Jest ponadto osobą schorowaną. Należy jednak wskazać, że organ wykazał, iż skarżący posiada środki utrzymania, otrzymuje bowiem rentę, a nadto pomoc z opieki społecznej, która refunduje mu część wydatków na lekarstwa. Fakt, iż strona mieszka samotnie, jest po rozwodzie i ma obowiązek płacenia alimentów na córkę, nie może być okolicznością usprawiedliwiającą jego sytuację materialną. Państwo nie może bowiem ponosić za obywateli skutków ich wyborów dotyczących statusu rodzinnego.
Skarżący nie wykazał, że posiada wybitne zasługi na rzecz Państwa Polskiego. Dołączona do akt administracyjnych i sądowych książka jest zapisem subiektywnych odczuć skarżącego, a opisane działania nie zostały w żaden inny sposób potwierdzone. W tej sytuacji organ słusznie wykazał, iż brak jest podstaw do przyznania omawianego świadczenia.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. K., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, wniósł skargę kasacyjną wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia tego środka zaskarżenia. Zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi - poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla jej rozstrzygnięcia oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przez błędną wykładnię - będące skutkiem powyższego naruszenia przepisów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zarzucił, że WSA w Warszawie nie wyjaśnił i nie ocenił w sposób wszechstronny wszystkich okoliczności sprawy.
Sąd I instancji przyjął za Prezesem Rady Ministrów, że skarżący ma 56 lat. Tymczasem J. K. 30 kwietnia 2006 r. skończy 58 lat. Jest osoba schorowaną, a na jego stan zdrowia niewątpliwie miała wpływ działalność w okresie stanu wojennego, opisana w załączonej do akt książce. Dlatego oceniając sytuację bytową, stan niezdolności do pracy i zasługi dla Rzeczypospolitej Polskiej nie można jednoznacznie stwierdzić, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zastosowanie uznania administracyjnego pozwala uniknąć drobiazgowego wyliczenia stanów faktycznych, uzasadniających zastosowanie przepisu art. 82 wymienionej ustawy. Nie zwalnia to jednak określonego organu od obowiązku dokładniejszej analizy stanu faktycznego niż przy decyzjach związanych. Jeżeli więc istnieje rozbieżność w ustaleniu wieku skarżącego, to znaczy, że wszystkie okoliczności sprawy nie zostały dostatecznie wyjaśnione. Sąd I instancji niejako zaakceptował błędy organu, oddalając skargę J. K. i w konsekwencji błędnie przyjmując, że nie ma szczególnych okoliczności do przyznania renty specjalnej.
Odpowiadając na skargę kasacyjną Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że w sprawie zostały wnikliwie rozważone wszystkie okoliczności sprawy. Na sposób jej rozstrzygnięcia nie miało natomiast żadnego wpływu powołanie błędnego wieku skarżącego.
Postanowieniem z dnia 9 lutego 2006 r., sygn. II SA/Wa 1332/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywrócił J. K. termin do wniesienia skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Z uwagi na określone wymogi, które musi spełniać ta skarga, jej sporządzenie ustawodawca powierzył wykwalifikowanym prawnikom (art. 175 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej ustawa P.p.s.a.). Ich profesjonalna znajomość prawa miała gwarantować odpowiedni poziom merytoryczny i formalny skargi kasacyjnej, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki wymienione w art. 183 § 2 ustawy P.p.s.a., a zatem niniejsza sprawa mogła być rozpatrywana przez NSA tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Wskazane w niej podstawy zaskarżenia determinują kierunek działalności badawczej Sądu II instancji. Sąd ten nie może bowiem z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych uchybień niż podane w skardze. Nie jest też uprawniony do dokonywania wykładni zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz jakiegokolwiek korygowania, czy uzupełniania omawianego środka zaskarżenia.
W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi zatem określić jaki konkretnie przepis prawa został naruszony, poprzez wskazanie nie tylko aktu prawnego, ale także oznaczenia liczbowego kwestionowanej normy. Dla wykwalifikowanego prawnika nie powinno ulegać wątpliwości, jak należy rozumieć wymóg powołania konkretnej normy prawa. Chodzi bowiem o najmniejszą jednostkę redakcyjną przepisu, a zatem podanie nie tylko numeru artykułu (paragrafu), ale także stosownego jego ustępu (punktu, czy podpunktu).
W rozpoznawanej sprawie pełnomocnik skarżącego, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie "art. 145 pkt c" ustawy P.p.s.a. Tymczasem artykuł ten nie zawiera takiej jednostki redakcyjnej. Art. 145 cytowanej ustawy podzielony jest na dwa paragrafy. Paragraf 1 ma trzy punkty, zaś pkt 1 dzieli się jeszcze na 3 podpunkty oznaczone literami a, b i c.
Pełnomocnikowi J. K. prawdopodobnie chodziło o naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. Jeżeli tak, to taki zarzut powinien być sprecyzowany w podstawach i uzasadnieniu kasacji. NSA w ramach sprawowanej kontroli nie może natomiast domniemywać, czy takie rzeczywiście były intencje autora skargi kasacyjnej oraz jaka była przyczyna innego oznaczenia kwestionowanego przepisu.
Niezależnie od tego zauważyć należy, że nawet wskazanie właściwej jednostki redakcyjnej art. 145 ustawy P.p.s.a. nie oznaczałoby dopełnienia wymogu przewidzianego w art. 176 w zw. z art. 174 ustawy. Art. 145 ustawy P.p.s.a. nie może bowiem stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy P.p.s.a musi być powiązany ze wskazaniem konkretnych regulacji materialnoprawnych, którym uchybił Sąd I instancji, zaś zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. - w związku z konkretnymi przepisami procedury administracyjnej (por. wyroki NSA z dnia 25 listopada 2005 r. sygn. akt I FSK 281/95 Lex nr 187875, z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt FSK 1471/04 Lex nr 162057 oraz z dnia 23 marca 2006 r. sygn. akt II FSK 1031/05 Lex 1031/05).
Nieskuteczny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego tj. z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie może przejawiać się na podciągnięciu przez Sąd pod ustalony stan faktyczny niewłaściwego przepisu (błąd w subsumcji). Natomiast błędna wykładnia polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. Stawiając ten ostatni zarzut autor skargi kasacyjnej obowiązany jest przedstawić, na czym polegała błędna interpretacja wskazanego przepisu przez Sąd. Takich wywodów skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera. W zamian za to pełnomocnik J. K. podważa ustalenia faktyczne stanowiące podstawę zaskarżonego wyroku. Wyklucza to możliwość uznania podniesionego zarzutu naruszenia prawa materialnego za zasadny, ponieważ zarzut błędnej wykładni przepisu prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji.
Skoro strona skarżąca nie sformułowała skutecznie zarzutów naruszenia procedury sądowoadministracyjnej, to tym samym nie może też podważać stanu faktycznego tkwiącego u podstaw zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Dlatego, działając na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a., orzekł o oddaleniu tej skargi. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 ustawy P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348, ze zm.).