Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 18 listopada 2004 r., II SA/Ol 555/04 uchylił zaskarżoną przez Sylwię J. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia 12 lipca 2004 r. (...) w przedmiocie zasiłku stałego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w F. decyzją z 9 czerwca 2004 r. odmówił Sylwii J. przyznania zasiłku stałego. Strona w dniu 10 maja 2004 r. zwróciła się o przyznanie takiego zasiłku za miesiące marzec i kwiecień 2004 r. w związku z niepełnosprawnością syna Jakuba. Zasiłek taki otrzymywała do 28 lutego 2004 r., jednak w dniu 3 marca 2004 r. syn został zaliczony orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. do osób niepełnosprawnych, jednak bez wskazań uprawniających do przyznania zasiłku stałego.
Orzeczenie to zostało zmienione przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w E. poprzez zamieszczenie w nim wskazania uprawniającego do przyznania zasiłku. Organ I instancji odmówił przyznania zasiłku ze względu na wejście w życie z dniem 1 maja 2004 r. nowej ustawy o pomocy społecznej, która nieprzewiduje zasiłku stałego dla matek sprawujących opiekę nad dzieckiem niepełnosprawnym. W odwołaniu od tej decyzji strona podniosła, że wniosek do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności złożyła w dniu 14 stycznia 2004 r. Niekorzystne dla niej orzeczenie Zespołu zostało wydane 3 marca 2004 r., a orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu - korzystne dla niej w dniu 15 kwietnia 2004 r, jednak doręczone je jej w dniu 4 maja 2004 r. Nie z jej winy postępowanie toczyło się tak długo, a wniosek o przyznanie zasiłku został złożony już w styczniu 2004 r. Organ Odwoławczy utrzymując w mocy decyzje organu I instancji powołał się na okoliczność wejścia w życie z dniem 1 maja 2004 r. ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej /Dz.U. nr 64 poz. 593/, która nie przewiduje już zasiłku stałego dla osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, zaś przepis art. 150 tej ustawy nakazuje stosować do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy - jej przepisy.
W skardze do sądu Sylwia J. podniosła, że wniosek o orzeczenie niepełnoprawności złożyła w dniu 14 stycznia 2004 r., a przewlekłość postępowania nie wyniknęła z jej winy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał zasadność skargi. W uzasadnieniu stwierdził, że z treści orzeczenia o niepełnosprawności wydanego przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wynika, iż syn skarżącej został zaliczony do osób niepełnosprawnych wraz ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy o z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych /Dz.U. nr 123 poz. 776 ze zm./, przy czym niepełnosprawność datuje się od urodzenia. Oznacza to, że w marcu i kwietniu 2004 r. dziecko wymagało szczególnej opieki, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./.
Matce dziecka za ten okres należało się więc świadczenie określone tym przepisem. Należy też przyjąć, że stan dziecka w tym okresie nie zmienił skoro niepełnosprawność syna skarżącej datowana jest od urodzenia. Skarżąca spełniała więc przesłanki do przyznania zasiłku stałego, o którym mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z 29 listopada 1990 r. Przepis tego artykułu nie określa jednak początkowej daty, od jakiej zasiłek winien być przyznany. Dlatego też ma tu zastosowanie zasada określona w art. 43 ust. 6 cyt. ustawy o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 r., zgodnie, z którą świadczenia pieniężne pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2002 r., I SA 1235/02 /nie publ./ stwierdzono, że "skoro świadczenie w postaci zasiłku stałego ma charakter obligatoryjny - gdy osoba nim zainteresowana spełnia przesłanki do jego przyznania - to data wydania orzeczenia przez Powiatowy Zespół ds.
Orzekania o Niepełnosprawności oraz złożenia przez stronę wniosku o ponowne przyznanie świadczenia nie ma znaczenia dla kwestii okresu rozpoczęcia wypłaty zasiłku stałego, gdyż Orzeczenie Zespołu potwierdza istnienie ciągłości w zakresie opieki sprawowanej nad dzieckiem, uprawniającej matkę do pobierania wzmiankowanego świadczenia. W tym przypadku mamy do czynienia z jedną sprawą, której przedmiotem jest zasiłek stały, a zatem art. 43 ust. 6 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej ma zastosowanie raz w momencie złożenia pierwszego wniosku o przyznanie pomocy w tej formie".
Sąd I instancji podzielił ten pogląd prawny i przyjął, że złożenie wniosku przez skarżącą 10 maja 2004 r. u związku z otrzymaniem orzeczenia nie wszczęło postępowania w odrębnej sprawie, nastąpiła jedynie kontynuacja świadczenia, a zatem skarżąca zasadnie domaga się jego przyznania za marzec i kwiecień 2004 r. Nowa ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje już przyznania zasiłku stałego dla matek sprawujących opiekę nad dzieckiem niepełnosprawnym. W sprawie nie będzie miał jednak zastosowania art. 150 ustawy tej ustawy. Po pierwsze, wniosek skarżącej o wypłatę zasiłku stałego dotyczył zaległego obowiązkowego świadczenia za marzec i kwiecień 2004 r. i nie wszczynał nowej sprawy administracyjnej, lecz dotyczył kontynuacji świadczenia za ten okres. W okresie tym obowiązywał jeszcze art. 27 ust. 1 ustawy z 29 listopada 1990 r., tak więc istniała podstawa prawna do realizacji tego zasiłku.
Po drugie, art. 150 ustawy z 12 marca 2004 r. ma zastosowanie do świadczeń określonych tą ustawą, które mają być realizowane po dacie wejścia w życie ustawy, a postępowanie zostało wszczęte jeszcze przed datą jej obowiązywania. Po trzecie, nie sposób uznać, iż przepisy nowej ustawy o pomocy społecznej działają wstecz. Taki zaś wniosek należałoby wysnuć, gdyby przyjąć, że nowa ustawa o pomocy społecznej wyłącza prawo do świadczeń określonych w poprzedniej ustawie, w czasie jej obowiązywania. W ocenie Sądu nie można przyjąć takiej wykładni przepisów, która pozbawiałaby świadczeń osoby za okres przed 1 maja 2004 r., jeżeli spełniały one przesłanki określone poprzednią ustawą o pomocy społecznej do ich przyznania, a ze względów proceduralnych tych świadczeń nie otrzymały, z powodu przewlekłości postępowania /bez winy zainteresowanych/ już po dniu 1 maja 2004 r.
W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. reprezentowane przez radcę prawnego zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie:
1/ art. 36 pkt 1 lit. "a" ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej;
2/ art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 593 ze zm./;
3/ art. 6 Kpa.
Wskazując na te wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów sądowych i innych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono m.in., że Sylwia J. złożyła w dniu 12 stycznia 2004 r. wniosek do organu I instancji, w którym poinformowała o złożeniu dokumentów do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w celu ustalenia stopnia niepełnosprawności u syna Jakuba. Ze względu na niekorzystne orzeczenie Zespołu strona je zaskarżyła i jednocześnie 17 marca 2004 r. zwróciła się do organu I instancji z prośbą o przedłużenie wypłaty zasiłku. W dniu 10 maja 2004 r. złożyła ona kolejny wniosek o przyznanie zasiłku stałego za miesiące marzec i kwiecień 2004 r. Nowa ustawa o pomocy społecznej z 12 marca 2004 r. wprowadziła szereg zmian w regulacji prawnej. Doprowadziły one do przeniesienia szeregu instytucji z zakresu zabezpieczenia społecznego regulowanych wcześniej w ustawie o pomocy społecznej do odrębnej regulacji zawartej w ustawie z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./.
Jednym ze świadczeń przejętych przez nową ustawę jest zasiłek stały nazywany świadczeniem pielęgnacyjnym. Od 1 maja 2004 r. przyznaje takie świadczenie wójt, burmistrz, prezydent, a prawo do świadczeń przyznaje się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Osoby zainteresowane przyznaniem świadczenia muszą złożyć wniosek o jego przyznanie do organu właściwego. Rozwiązanie takie powoduje, że za okres od złożenia wniosku do 30 kwietnia 2004 r. osoby zainteresowane nie mogą otrzymać świadczenia. Zgodnie z art. 6 Kpa organy administracji muszą działać na podstawie przepisów prawa. Brak w przepisach prawa podstawy prawnej do przyznania za okres przed dniem 1 maja 2004 r. zasiłku stałego oznacza, że taka decyzja wydana byłaby bez podstawy prawnej i obarczona byłaby błędem dającym podstawę do stwierdzenia jej nieważności - art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
W odpowiedzi na skargę Sylwia J. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i nieobciążanie jej kosztami postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 p.p.s.a/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze podstawy kasacyjne odnoszące się do prawa materialnego nie wskazują czy powołane przepisy zostały naruszone przez błędną ich wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie. Po drugie podstawy kasacyjne odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania nie wskazują, że uchybienie przepisowi art. 6 Kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po trzecie wreszcie, jeżeli podniesiono zarzut naruszenia przepisu postępowania to żądanie uchylenia wyroku i oddalenia skargi nie znajduje umocowania w art. 188 p.p.s.a. Wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie.
Zarzut naruszenia art. 36 pkt 1 lit. "a" ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej /Dz.U. nr 64 poz. 593 ze zm./ nie zawiera żadnego uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie może domniemywać, na czym naruszenia tego przepisu zdaniem składającego skargę kasacyjna miało polegać. Ponadto przepisu tego nie stosował Sąd I instancji, który uznał, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, i w ich kontekście rozpoznawał skargę.
Zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 593 ze zm./; także nie jest dostatecznie uzasadniony. Z wywodów skargi można przyjąć, iż składające skargę kasacyjną Kolegium uważa, że skoro wniosek o przyznanie zasiłku stałego za miesiące marzec i kwiecień 2004 r. został złożony po wejściu w życie nowej ustawy i pomocy społecznej Sąd winien rozstrzygać sprawę na podstawie tego przepisu. W takim jednak przypadku można by rozważać zasadność tego zarzutu, gdyby zarzucono Sądowi I instancji, iż wbrew art. 143 pkt 6 nowej ustawy o pomocy społecznej nie wziął pod uwagę tego, iż art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych otrzymał z dniem 1 maja 2004 r. nowe brzmienie, zgodnie, z którym dawny zasiłek stały został nazwany świadczeniem pielęgnacyjnym.
Zupełnie chybiony jest zarzut naruszenia art. 6 Kpa. Obecnie nie budzi najmniejszych wątpliwości okoliczność, że zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczy postępowania przed sądem administracyjnym uregulowanego w p.p.s.a. Skoro wiec Sąd I instancji nie stosował przepisów Kpa to zarzut naruszenia art. 6 Kpa nie może być zasadny.
Źle postawione zarzuty skargi kasacyjnej uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu związanemu granicami skargi kasacyjnej kontrolę legalności zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.