Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 1 października 2014 r., sygn. akt I OSK 180/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 513/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w W. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych z ewidencji gruntów.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r., poprawionym pismem z dnia[...] kwietnia 2012 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. złożył wniosek do Starosty O. o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych. Powołując się na art. 36 § 1 w związku z art. 19 § 4 z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm., dalej powoływanej jako p.e.a.) i wskazując sygnaturę akt prowadzonego przez siebie postępowania, zwrócił się o sprawdzenie, czy D. D. jest właścicielem, współwłaścicielem, wieczystym użytkownikiem nieruchomości w Powiecie O., a jeśli tak, to o podanie adresu i numeru księgi wieczystej. Wniósł także o wydanie wypisu z ewidencji gruntów.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] Starosta O., działając na podstawie m.in. art. 24 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa) oraz art. 217 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej określanej jako K.p.a.) odmówił uwzględnienia tego wniosku. Stwierdził, że nie jest on wystarczająco precyzyjny, by doprowadzić do wydania wypisu z rejestru gruntów mającego formę zaświadczenia, gdyż nie wskazuje konkretnej nieruchomości, o której dane chodzi, i został nawet sformułowany bez pewności co do tego, czy D. D. w ogóle jest właścicielem czy władającym w odniesieniu do jakiejkolwiek nieruchomości w Powiecie O. Ponadto również wnioskodawca tym właścicielem lub władającym nie jest i nie występuje w imieniu takich podmiotów.

Tym samym nie wykazał on interesu prawnego, co zgodnie z art. 217 § 2 K.p.a. uniemożliwia wydanie zaświadczenia. Organ rozwinął ten wątek, po czym skonstatował, że wniosek ma na celu nie uzyskanie wypisu z ewidencji gruntów i budynków o określonej treści, lecz poszukiwanie majątku nieruchomego dłużnika, które powinno nastąpić w trybie uregulowanym w art. 913-920 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm., obecnie Dz. U. z 2014 r., poz. 101 ze zm.).

Wnioskodawca wniósł zażalenie na to postanowienie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w W. Podkreślił, że art. 217 K.p.a. dotyczący wydawania zaświadczeń nie ma zastosowania do udzielania informacji zawartych w operatach ewidencji gruntów i budynków, ponieważ kwestia ta uregulowana została w sposób szczególny przez przepisy ustawy, zwłaszcza jej art. 24 ust. 2 i 3. Zaznaczył zarazem, że realizuje uprawnienia zarówno wierzyciela, jak i organu egzekucyjnego, toteż ma interes prawny w uzyskaniu informacji na temat nieruchomości należących do zobowiązanego (w zażaleniu mowa jest o dłużniku). Odwołał się do treści art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 1442 ze zm.), w myśl której dokumenty wystawione przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, stwierdzające istnienie należności z tytułu składek oraz jej wysokość, są podstawą wpisu hipoteki do księgi wieczystej nieruchomości stanowiącej własność zobowiązanego.

W konsekwencji stwierdził, że zgodnie z art. 36 § 1 p.e.a. może zwracać się do organów administracji publicznej o udzielenie informacji w zakresie niezbędnym do prowadzenia egzekucji, niezależnie od tego, iż nie jest uprawniony do prowadzenia tej egzekucji z nieruchomości. W zażaleniu powołano się na orzecznictwo, m.in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1444/10 (LEX nr 898072).

Przywołanym już postanowieniem z dnia 6 czerwca 2012 r. organ wyższej instancji utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu nawiązał do przepisów ustawy, akcentując, że w świetle jej 24 ust. 5 pkt 3 uzyskanie wypisu z operatu ewidencyjnego zawierającego dane osobowe uzależnione jest od wykazania interesu prawnego przez wnioskującego. Dalej uznał, że wypis taki jest zaświadczeniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, wobec czego w rozpatrywanym zakresie stosowane są również przepisy tego Kodeksu, w tym jego art. 217 § 2 pkt 2, zgodnie z którym o zaświadczenia może ubiegać się osoba mająca w tym interes prawny, oraz art. 219, stanowiący, iż odmowa wydania zaświadczenia następuje w formie postanowienia.

Organ wyższej instancji nie uwzględnił argumentacji zażalenia wskazującej jako podstawę prawną żądania art. 36 § 1 p.e.a. Podniósł, że zakres uprawnienia wynikającego z tego przepisu doznaje ograniczeń ze względu na unormowanie art. 19 § 4 p.e.a., w świetle którego wnioskodawca nie jest organem egzekucyjnym właściwym w sprawach egzekucji z nieruchomości. Tym samym nie może domagać się informacji w tej materii. Ponadto prawo do uzyskania informacji przewidziane w art. 36 § 1 p.e.a. nie jest tożsame z prawem do zwracania się o poszukiwanie majątku zobowiązanego. To ostatnie należy do organu egzekucyjnego, który wedle art. 71 § 1 p.e.a. może wystąpić do sądu o nakazanie zobowiązanemu wyjawienia majątku, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania cywilnego. W tym kontekście Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podzielił pogląd organu pierwszej instancji, że wniosek złożony w niniejszej sprawie nie był dostatecznie sprecyzowany i udokumentowany.

Organ nie zgodził się też ze spostrzeżeniem, że wniosek powinien być uwzględniony ze względu na prawo wnioskodawcy do wystąpienia o ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomościach zobowiązanego. Przywołał stanowisko orzecznicze przyjmujące, że organ egzekucyjny powinien samodzielnie pozyskać informacje pozwalające mu zrealizować to uprawnienie, np. kierując do zobowiązanego żądanie dotyczące wyjawienia posiadanych nieruchomości.

Ponadto organ wyższego stopnia zauważył, że informacje objęte wnioskiem nie stanowią informacji publicznej, której można domagać się na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., obecnie Dz. U. z 2014 r., poz. 782), oraz że pogląd wyrażony w przywołanym w zażaleniu wyroku z dnia [...] września 2011 r., sygn. akt I OSK 1444/10 jest odosobniony, a orzeczenie to zostało wydane ze zdaniem odrębnym.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie z dnia 6 czerwca 2012 r., zarzucając mu naruszenie art. 26 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, art. 20 ust. 1 pkt 1 i art. 24 ust. 2, 4 i 5 ustawy, art. 36 § 1 p.e.a., art. 217 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 1 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W jej uzasadnieniu pełnomocnik strony skarżącej, będący radcą prawnym, wyeksponował jej uprawnienia jako organu egzekucyjnego. Podkreślił również, że wnioskodawca wskazał dane osobowe i "obszar położenia nieruchomości", przez co podał dane wystarczające do identyfikacji podmiotu i uczynienia zadość jego żądaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację i uzupełniając ją, zwłaszcza w zakresie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc się do skargi w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu najpierw odnotował, że obie strony postępowania powołują się na orzeczenia sądowe, w których zawarte są przeciwstawne zapatrywania. W związku z tym przedstawił obszerny teoretyczny wywód na temat jednolitości orzecznictwa oraz wynikających z niej uwarunkowań, które należy mieć na względzie podczas podejmowania przez sąd rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie. Przeprowadził też analizę orzeczeń dotyczących możliwości domagania się przez organ egzekucyjny informacji z ewidencji gruntów i budynków, uwzględniając także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1444/10. Na tej podstawie wyodrębnił stanowisko, które podzielił, reprezentatywne dla głównej, przeważającej linii orzeczniczej, określone przez niego jako podstawowe normy prawne przyjmowane w orzecznictwie sądowym.

W tym kontekście stwierdził, że wierzyciel, względnie wierzyciel będący organem egzekucyjnym, musi wykazać interes prawny, aby uzyskać informację z ewidencji gruntów, czy zobowiązany jest właścicielem bliżej nieokreślonej nieruchomości. Interes taki wynikać musi przy tym z prawa materialnego, a nie z przepisów procesowych czy ustrojowych, określających uprawnienia organów egzekucyjnych. Stąd organ egzekucyjny nie tylko nie posiada interesu prawnego, ale ponadto nie może powoływać się na reguły współdziałania między organami, aby "przymusić organ geodezji do poszukiwania nieznanego wierzycielowi majątku dłużnika".

Sąd zgodził się także z twierdzeniami, że organ egzekucyjny może to uczynić wyłącznie przed sądem powszechnym w postępowaniu o wyjawienie majątku oraz że odmowa udzielenia informacji powinna nastąpić w formie postanowienia, choć odnotował pewne rozbieżności w tej ostatniej materii.

Sąd opowiedział się za jednolitym w judykaturze poglądem, że organ egzekucyjny nie legitymując się interesem prawnym uprawniony jest do uzyskania z ewidencji gruntów informacji o charakterze przedmiotowym, o ile wskaże konkretnie grunty, budynki lub lokale, co do których żąda informacji. Podkreślił jednocześnie, że zgodnie z art. 36 § 1 p.e.a. może on domagać się informacji wyłącznie w zakresie niezbędnym do prowadzenia egzekucji. Z tego względu nie bez znaczenia pozostaje to, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekucji z nieruchomości, skoro z instrumentu przewidzianego w tym przepisie może skorzystać właściwy organ egzekucyjny, a nie jakikolwiek taki organ.

Zdaniem Sądu art. 36 § 1 p.e.a. nie może być również źródłem interesu prawnego, także w przypadku organu egzekucyjnego będącego wierzycielem, mającym w uzyskaniu informacji interes faktyczny. Podobnie ocenił inne przepisy o charakterze procesowym, "w tym przydające organowi egzekucyjnemu możność uzyskania hipoteki przymusowej na konkretnej nieruchomości dłużnika". Pozytywnie odniósł się do spostrzeżenia organu nawiązującego do art. 71 p.e.a., odsyłającego organ egzekucyjny lub wierzyciela na drogę postępowania przed sądem powszechnym w razie potrzeby poszukiwania majątku dłużnika.

Z tych powodów Sąd skargę oddalił, zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 4 października 2012 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Pełnomocnik zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 2, art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., poprzez uznanie, że w sprawie nie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy:

1. – art. 36 § 1 p.e.a. i art. 26 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, mimo że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, będąc zarówno wierzycielem, jak i organem egzekucyjnym, ma interes prawny do uzyskania informacji o dłużniku w zakresie niezbędnym do wskazania jego majątku (pełnomocnik przypomniał zarazem uprawnienia wynikające z tego ostatniego przepisu);
2. – art. 24 ust. 2 i 3 ustawy, mimo że skarżący wskazał dane o charakterze podmiotowym, wnosząc o udzielenie informacji o charakterze przedmiotowym i nie ubiega się o wydanie zaświadczenia, bo ustawa w ogóle takiej formy udostępnienia nie przewiduje;
3. – art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że właściwą procedurą do rozpatrzenia wniosku skarżącego jest tryb wydawania zaświadczeń (art. 219 K.p.a.), podczas gdy odmowa udzielenia informacji powinna nastąpić w drodze decyzji, a nie postanowienia.

W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W krótkim uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik najpierw przypomniał stanowisko Sądu pierwszej instancji, po czym skonstatował, że narusza ono "wskazane przepisy wskutek błędnej ich wykładni". Zaznaczył, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną dysponującą środkami właściwymi dla organów administracji oraz że nie domagał się ani poszukiwania majątku zobowiązanego, co należy do komornika, ani wydania zaświadczenia. Podniósł, że wykładnia funkcjonalna art. 26 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 36 § 1 p.e.a. dowodzi, iż Zakład ma interes prawny w uzyskaniu informacji o majątku zobowiązanego. Jego zdaniem "interes ten uzasadnia zarówno cel zabezpieczenia należności z tytułu nieopłaconych składek, jak i prowadzenie przyszłej egzekucji". Pełnomocnik zwrócił uwagę, że "skuteczna egzekucja prawa jest przecież jednym z najważniejszych zadań demokratycznego państwa", podczas gdy zobowiązany, który uchyla się od obowiązku regulowania składek, uzyskał przy tym ochronę organu i Sądu.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej odrzucenie, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku – o jej oddalenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu pełnomocnik w pierwszej kolejności wyraził pogląd, że skarga kasacyjna nie spełnia wymogów formalnych. Przytoczył treść art. 176 i art. 174 P.p.s.a. i zaznaczył, że jej podstawa kasacyjna nie została wskazana precyzyjnie, ponieważ opiera się na naruszeniu przepisów prawa procesowego, podczas gdy w jej uzasadnieniu zarzuca się błędną wykładnię prawa materialnego. Zakwestionował również zamieszczenie w skardze kasacyjnej dwóch równorzędnych wniosków, tj. wniosku kasatoryjnego i wniosku reformatoryjnego, bez dalszego wyjaśnienia tej kwestii. Jego zdaniem brak jednoznacznego wniosku pozbawia skargę kasacyjną jednego z jej elementów materialnych.

Następnie pełnomocnik odniósł się merytorycznie do istoty rozpatrywanej sprawy, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji. Przywołał treść art. 20 ust. 1 i 2 ustawy, stwierdzając, że dzieli on dane ujawnione w ewidencji na informacje o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Zgodził się z tezą, że tylko te pierwsze mogą być udostępnione podmiotowi, który nie wykaże interesu prawnego, o ile jego wniosek będzie wystarczająco precyzyjny, wskazując objęte nim konkretne nieruchomości. Jego zdaniem strona skarżąca tego wymogu nie spełniła, gdyż o interesie prawnym nie decyduje subiektywne przekonanie czy interes wyłącznie faktyczny, z którego wynika wola pozyskania informacji.

Pełnomocnik uznał za trafne spostrzeżenia Sądu pierwszej instancji, że żądanie strony skarżącej stanowi w rzeczywistości wniosek o wyjawienie majątku, podlegający rozpoznaniu w postępowaniu cywilnym, oraz że sprawę prawidłowo załatwiono w trybie właściwym dla wydawania zaświadczeń. Podobnie ocenił argumenty odwołujące się do art. 36 § 1 i art. 71 p.e.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Odniesienie się do zarzutów kasacyjnych uwarunkowane jest od wcześniejszego ustosunkowania się do wniosku o odrzucenie skargi kasacyjnej, będącego najdalej idącym żądaniem zawartym w odpowiedzi na tę skargę. Uwzględnienie tego wniosku wykluczałoby bowiem ocenę skargi kasacyjnej pod względem merytorycznym.

Rozpatrywana skarga kasacyjna, aczkolwiek zredagowana bez zachowania należytej staranności, czyni jednak zadość minimum wymogów formalnych określonych w art. 176 P.p.s.a., co pozwala na rozpoznanie sprawy w postępowaniu kasacyjnym. I tak zawiera ona wnioski o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnięcia w sprawie, które nawiązują do określonej prawem treści rozstrzygnięć uwzględniających skargi kasacyjne. Niewątpliwie wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w art. 185 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny władny jest również rozpoznać skargę na podstawie art. 188 P.p.s.a., aczkolwiek pełnomocnik strony skarżącej, domagając się tego w drugim wniosku kasacyjnym, nie dostrzegł, że Sąd ten najpierw powinien uchylić zaskarżony wyrok oraz że może to uczynić wyłącznie wtedy, gdy zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego i nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niemniej te mankamenty mogą wpłynąć nie na dopuszczalność skargi kasacyjnej, lecz na jej skuteczność, wobec czego ich ocena wykracza poza sferę badania warunków formalnych tego środka zaskarżenia i nie może doprowadzić do jego odrzucenia. Bez znaczenia pozostaje również fakt, że oba wnioski kasacyjne wzajemnie się wykluczają, skoro sformułowane zostały w dwóch osobnych punktach, które, jak można wnosić, wyznaczają kolejność, w jakiej mają być wzięte pod uwagę, choć powinno to wynikać z jednoznacznego zastrzeżenia wskazującego wzajemną relację obu żądań.

Skarga kasacyjna nie pomija podstaw kasacyjnych, spełniając przez to następny warunek formalny wymieniony w art. 176 P.p.s.a. Bezsprzecznie zarazem pełnomocnik podjął próbę nadania skardze kasacyjnej w tym zakresie brzmienia odpowiadającego treści art. 174 pkt 2 P.p.s.a., w myśl którego skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem pełnomocnika formułowany przez niego zarzut ma właśnie charakter procesowy, a weryfikacja tego zapatrywania nie mieści się w ramach oceny skargi kasacyjnej dokonywanej pod względem formalnym. Z tego punktu widzenia dalszą kwestią jest okoliczność podniesiona w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że w innym miejscu skargi kasacyjnej, na początku jej uzasadnienia, pełnomocnik wspomina o błędnej wykładni przepisów powołanych w podstawach kasacyjnych, choć wedle art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w taki sposób można naruszyć prawo materialne. Ta niekonsekwencja nie może wszak dyskwalifikować oświadczenia zamieszczonego w tym wyodrębnionym fragmencie skargi kasacyjnej, który przeznaczony został na przytoczenie jej podstaw.

Podsumowując, skarga kasacyjna nie jest dotknięta uchybieniami tego rodzaju, by nie można było rozważyć jej zarzutów i argumentów mających je wspierać, powołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie to ma jednak formę bardzo lakoniczną, ogranicza się do kilku ogólnych tez, które trudno uznać za polemikę ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji. Pełnomocnik strony skarżącej nie przedstawił rozbudowanych racji mogących podważyć poglądy wypowiedziane w orzecznictwie, do którego szeroko odwołano się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, trafnie wyodrębniając stwierdzenia o charakterze dominującym, skoro orzeczenia reprezentujące odmienny punkt widzenia, szczególnie powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1444/10, można uznać za odosobnione. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym może zatem poprzestać na konstatacji, że w orzecznictwie istotnie roztrząsano już problem uprawnień Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do uzyskania dla potrzeb prowadzonego przez siebie postępowania egzekucyjnego informacji z ewidencji gruntów na temat nieruchomości należących do zobowiązanego.

W sposób szczególnie rozbudowany uczynił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2076/12, dokonując wykładni wszystkich przepisów wymienionych w podstawie niniejszej skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela to stanowisko, toteż nawiąże do tych spostrzeżeń zawartych w uzasadnieniu tego wyroku, które wyjaśniają, dlaczego strona skarżąca nie może ze wspomnianych przepisów wywodzić swojego prawa do domagania się żądanej informacji, co z kolei oznacza, że Sąd pierwszej instancji tych przepisów nie naruszył oddalając skargę na akt wydany w przedmiocie odmowy udzielenia takiej informacji.

Uwagi te rozpocząć należy od art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 219 K.p.a., choć przepisy te zostały w skardze kasacyjnej przywołane jako ostatnie. Dotyczą one bowiem kwestii kluczowej, stanowiącej punkt wyjścia do dalszych rozważań, czyli podstawy prawnej rozstrzygnięcia podjętego w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie.

W tym kontekście niepodobna przyjąć, że podstawę tę mogą stanowić przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 tej ustawy informacją publiczną jest wszak wyłącznie informacja o sprawach publicznych, a do tych nie należy stan majątkowy osób prywatnych, chyba że należą one do kręgu podmiotów, których majątek podlega ujawnieniu, na co strona skarżąca się nie powołała. W konsekwencji nie można uznać, że odmowa uwzględnienia wniosku złożonego przez stronę skarżącą powinna nastąpić decyzją, o której mowa w art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, niezależnie od tego, iż ewidencja gruntów ma charakter rejestru publicznego, prowadzącego przez starostę, będącego organem władzy publicznej zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

O zastosowaniu trybu określonego w przywołanej ustawie rozstrzyga rodzaj informacji objętej wnioskiem, a nie to, kto jest adresatem wniosku, czy też to, gdzie ta informacja się znajduje.

Skarga kasacyjna nie zawiera jakichkolwiek argumentów mogących uzasadniać zarzut odniesiony do art. 219 K.p.a., w myśl którego odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia. Pełnomocnik strony skarżącej nie odwołał się nawet do orzeczeń, w których wykluczono możliwość sięgnięcia po ten przepis w przypadku odmowy udostępnienia danych zawartych w operacie ewidencyjnym, mimo że Sąd pierwszej instancji odnotował rozbieżność orzeczniczą w tej materii. Nie podjął jakiekolwiek polemiki z kwestionowanym przez siebie stanowiskiem i z racjami przemawiającymi na jego rzecz, przedstawionymi szeroko np. w uzasadnieniu powołanego już wyroku z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2076/12. W wyroku tym Sąd przyznał wprawdzie, że udzielenie informacji z ewidencji gruntów nie jest wydaniem zaświadczenia w rozumieniu art. 217 K.p.a., lecz zwrócił jednocześnie uwagę na podobieństwo obu tych czynności.

Są one mianowicie aktami wiedzy, a nie woli organu, czyli nie konkretyzują ogólnej normy administracyjnej, nie tworząc sytuacji prawnej i nie kształtując stosunku prawnego. Stanowią one jedynie czynność materialno-techniczną, polegającą na potwierdzeniu określonego stanu na podstawie danych posiadanych przez organ, toteż nie załatwiają w sposób władczy sprawy administracyjnej, co zastrzeżone zostało dla decyzji administracyjnych. Tym samym w obu przypadkach właściwa jest inna forma rozstrzygnięcia, przewidziana dla działań faktycznych. Formę tę wskazuje zaś art. 219 K.p.a.

W skardze kasacyjnej nie dowiedziono również, że strona skarżąca miała prawo do uzyskania żądanych danych. W tych ramach pełnomocnik przywołał w szczególności art. 24 ust. 2 i 3 ustawy. Pierwszy z tych przepisów ustanawia zasadę, że informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne, a drugi określa formy, w jakich starosta te informacje udostępnia. Podstawy kasacyjne pomijają jednak art. 24 ust. 5 ustawy, choć jest on dla sprawy kluczowy, skoro wspomnianą zasadę ogranicza. Wynika z niego mianowicie, że dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane podmiotów wskazanych w tej ewidencji mogą być udostępnione na żądanie tylko tych podmiotów, które zostały w tym przepisie wprost wymienione. Stopień dostępu do danych ewidencyjnych jest więc zróżnicowany w zależności od charakteru tych danych, przy czym jest on pełny i powszechny tylko odnośnie do danych przedmiotowych, gdyż możliwość uzyskania danych podmiotowych została zastrzeżona wyłącznie dla niektórych podmiotów, w tym tych, które mają interes prawny w tym zakresie (art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy).

Pełnomocnik strony skarżącej niezasadnie wywodzi ten interes z art. 36 § 1 p.e.a. oraz art. 26 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, powołując się na swoje kompetencje w sferze egzekucji i zabezpieczenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Interes prawny musi wynikać bowiem zasadniczo z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną danego podmiotu, legitymującej go jako stronę postępowania administracyjnego i przyznającej mu prawa procesowe. Normy procesowe i ustrojowe nie stanowią źródła takiego interesu, w szczególności określone nimi zadania i kompetencje organów administracji nie mają wpływu na ich własną sytuację prawną, czyli interes prawny tych organów, skoro pozwalają im działać w relacjach zewnętrznych, w odniesieniu do sytuacji prawnej i interesów innych podmiotów.

Ponadto odnotować należy, że art. 36 § 1 p.e.a. przyznaje organowi egzekucyjnemu prawo do zwracania się o udzielenie informacji do organów administracji publicznej oraz jednostek im podległych lub podporządkowanych, ale wyłącznie w zakresie niezbędnym do prowadzenia egzekucji. W konsekwencji uprawnienie to może być realizowane jedynie w związku z tymi działaniami, które organ egzekucyjny podejmuje lub może podejmować w toku egzekucji. Z tego punktu widzenia nie można tracić z pola widzenia, że w świetle art. 19 § 4 p.e.a. Dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym o ograniczonych kompetencjach i nie może prowadzić egzekucji z nieruchomości, gdyż zawęża to również jego uprawnienia przewidziane w art. 36 § 1 p.e.a.

Podobnie należy ocenić fakt, że dokumenty wystawione przez ten Zakład, stwierdzające istnienie należności z tytułu składek oraz jej wysokość są podstawą wpisu hipoteki do księgi wieczystej nieruchomości stanowiącej własność zobowiązanego, zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz że stosownie do jej art. 26 ust. 3 Zakładowi dla zabezpieczenia należności z tego tytułu przysługuje hipoteka przymusowa na wszystkich nieruchomościach dłużnika. Kompetencja do złożenia wniosku o ustanowienie hipoteki i konieczność odniesienia go do zindywidualizowanej nieruchomości nie oznaczają wszak prawa domagania się bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej od organu prowadzącego ewidencję informacji zmierzających w istocie do ustalenia majątku nieruchomego mogącego stanowić przedmiot takiej hipoteki. Trafny jest pogląd przywołany przez Sąd pierwszej instancji, że cel ten można osiągnąć w innym trybie w ramach postępowania cywilnego.

Odmowa udostępnienia danych z ewidencji gruntów i budynków nie pozbawia zatem strony uprawnień wierzyciela. Nie można zaś twierdzić, że strona skarżąca ma interes prawny w uzyskaniu tych danych z tego powodu, iż ułatwiłyby one realizację tych uprawnień. Ułatwienie to leży z pewnością w jej interesie faktycznym, lecz pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na jej sytuację prawną.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł zgodnie z art. 204 pkt 1 P.p.s.a. i z uwzględnieniem § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).