Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 1800/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 728/11 oddalił skargę A.P. na orzeczenie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej nagany.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Komendant Powiatowy Policji [...] orzeczeniem z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 135j ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), po dokonaniu analizy i oceny całokształtu okoliczności oraz materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu dyscyplinarnym, prowadzonym przeciwko [...] A.P. – [...] – obwinionemu o to, że do dnia [...] lipca 2010 r. w [...], będąc zobowiązanym do realizacji zadań określonych na zajmowanym stanowisku oraz poleceń przełożonych, w trakcie czynności realizowanych w niżej wymienionych sprawach nie wykonał poleceń przełożonych, tj.: [...]; tj. o czyny stanowiące naruszenie dyscypliny służbowej wynikającej z art. 132 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o Policji, uznał wyżej wymienionego winnym popełnienia wyżej wymienionych czynów, z wyjątkiem trzech ostatnich, i wymierzył karę nagany.

W uzasadnieniu orzeczenia podał, że w dniu [...] lipca 2010 r. [...] A.K. p.o. Zastępcy Naczelnika Wydziału Kryminalnego KPP [...] sporządziła raport, w którym opisała nieprawidłowości w postępowaniach przygotowawczych prowadzonych przez A.P. Stwierdziła, że nie zna on podstawowych przepisów prawa, a realizując obowiązki służbowe, całkowicie lekceważy polecenia przełożonych. W związku z powyższym w dniu [...] września 2010 r. wszczęto przeciwko niemu postępowanie dyscyplinarne, w toku którego m.in. ustalono, że do zakresu jego ogólnych obowiązków należała znajomość przepisów prawa właściwych do realizacji zadań na stanowisku służbowym oraz wnikliwe i terminowe wykonywanie zadań, natomiast do zadań szczegółowych należało wszczynanie i prowadzenie postępowań przygotowawczych oraz prowadzenie śledztw zleconych przez Prokuraturę Rejonową [...], a także prowadzenie postępowań wyjaśniających i sprawdzających, czynności w trybie art. 370 i art. 308 Kodeksu postępowania karnego.

Podkreślono, że A.P. jest policjantem o dużym doświadczeniu, służy w Policji kilkanaście lat i posiada stosowne przeszkolenie m.in. w pracy dochodzeniowej. Stwierdzono, że w okresie od dnia [...] czerwca 2010 r. do dnia [...] lipca 2010 r. nie powiadamiał on [...] A.K., ani innej uprawnionej osoby, o okolicznościach utrudniających lub uniemożliwiających realizację przez niego ogólnych obowiązków albo zadań szczegółowych określonych w Karcie Opisu Stanowiska Pracy, a także nie zgłaszał problemów z ilością przydzielanych spraw. W kontrolowanym okresie miał przydzielonych 17 spraw, podczas gdy średnia liczba spraw prowadzonych przez innych policjantów wynosiła 40 – 45 spraw. W tym okresie [...] A.K. przeprowadziła dla niego instruktaż dotyczący terminów procesowych w zakresie wszczęcia i prowadzenia spraw.

Ponadto ustalono, że A.P. w 2007 r. przez okres czterech miesięcy w ramach postępowania przygotowawczego, prowadził określone czynności w Sekcji [...], natomiast nie prowadził śledztw. Stwierdzono również, iż po otrzymaniu spraw do prowadzenia nie zastosował się on m.in. do przepisów zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 23 grudnia 2004 r. nr 1426 w sprawie metodyki wykonywania czynności dochodzeniowo-śledczych przez służby policyjne wyznaczone do wykrywania przestępstw i ścigania ich sprawców, a także do decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia 19 marca 2008 r. nr 167 w sprawie funkcjonowania zestawu centralnych zbiorów informacji tworzących Krajowy System Informacyjny Policji. W ocenie organu nie wywiązywał się on z zadań i obowiązków służbowych określonych w Karcie Opisu jego Stanowiska Pracy.

W obszernym odwołaniu od powyższego orzeczenia A.P. nie zgodził się z oceną dokonaną przez organ pierwszej instancji, że naruszył dyscyplinę służbową określoną w art. 132 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o Policji. W jego ocenie, terminy procesowe oraz wyznaczone przez przełożonego w karcie nadzoru nie zostały przekroczone. Brak jest również podstaw do twierdzenia, iż zaniechał dokonania czynności służbowych albo wykonał je w sposób nieprawidłowy, gdyż wcześniej należałoby udowodnić, że zdobył odpowiednie przeszkolenie do ich wykonania. Zdaniem odwołującego, skoro nie został przeszkolony, to nie posiadał stosownej wiedzy tym zakresie, w związku z tym zarzut naruszenia dyscypliny służbowej, polegający na zaniechaniu czynności lub wykonaniu ich w sposób nieprawidłowy, jest nieuzasadniony. Podkreślił, że wielokrotnie deklarował chęć uczestniczenia w szkoleniach resortowych, w tej sprawie kierował nawet do ówczesnych przełożonych raport, lecz na żadne szkolenie nie został wysłany.

Ponadto zarzucił, że po przyjściu do Wydziału [...] był traktowany gorzej niż inne osoby wdrażające się do pracy w tym Wydziale. W ocenie odwołującego zastrzeżenia nasuwa także sposób prowadzenia postępowania dyscyplinarnego Nie jest bowiem zrozumiałe, dlaczego jego wszczęcie nastąpiło w dniu [...] września 2010 r., tj. w okresie, gdy od dwóch miesięcy przebywał on na zwolnieniu lekarskim. Postanowienie o wszczęciu postępowania zostało przesłane na adres jego zamieszkania w dniu [...] września 2010 r. w sytuacji, gdy od dnia [...] września 2010 r. przebywał on na leczeniu w [...], o czym w tym samym dniu Komenda Powiatowa Policji [...] została powiadomiona.

Ponadto wskazał, że rzecznik dyscyplinarny w dniu [...] października 2010 r. prowadził rozmowy z pracownikami Kliniki w obecności innych osób i to w taki sposób, że mogły one słyszeć jej treść, a egzemplarz postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego wręczył mu w dyżurce pielęgniarskiej. Rozmowa na temat prowadzonego postępowania mogła być zatem słyszana przez personel szpitala i pacjentów. Tego rodzaju działania podjęte w okresie jego hospitalizacji, były naganne.

[...] Komendant Wojewódzki Policji po rozpoznaniu odwołania orzeczeniem z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], działając na podstawie art. 135n ust. 4 pkt 1 ustawy o Policji, zaskarżone orzeczenie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu orzeczenia przytoczył stanowisko Komendanta Powiatowego Policji [...] i wskazał, że wbrew zarzutom odwołania, w postanowieniu o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego A.P. nie przedstawiono zarzutu przekroczenia terminów procesowych lub terminów wyznaczonych przez przełożonych w karcie nadzoru. Organ pierwszej instancji uznał, że posiadał on odpowiednie przeszkolenie do prowadzenia postępowań przygotowawczych lub przynajmniej instruktaż dotyczący odpowiedniego umieszczania w aktach głównych lub kontrolnych materiałów pozyskiwanych w sprawie. Zgodnie z Kartą Opisu Stanowiska Pracy, do jego obowiązków należało stałe podnoszenie kwalifikacji w drodze samokształcenia. Organ odwoławczy podał, że w świetle wyjaśnienia Komendanta Powiatowego Policji [...] A.P. deklarował chęć uczestniczenia wyłącznie w tygodniowym szkoleniu dotyczącym Krajowego Systemu Informacyjnego Policji, przy czym to szkolenie jest prowadzone w zakresie wykorzystania informacji już wprowadzonych do systemu, a nie wyłącznie w zakresie prawidłowego sporządzania druków rejestracyjnych, a zatem osoba kierowana na takie szkolenie powinna już posiadać wiedzę w zakresie rejestracji w tym systemie. [...] Komendant Wojewódzki Policji wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych oraz warunków ich mianowania na wyższe stanowiska służbowe (Dz. U. Nr 30, poz. 202 ze zm.), na stanowisko [...] może zostać mianowany policjant posiadający wykształcenie średnie, staż służby 3 lata, kwalifikacje zawodowe na poziomie podstawowym.

A.P. spełniał powyższe wymagania i zajmuje stanowisko [...]. Pełnienie służby na tym stanowisku pozwało na przydzielanie mu obowiązków służbowych związanych z prowadzeniem postępowań przygotowawczych. Szczegółowe zadania i obowiązki są określone w Karcie Opisu Stanowiska Pracy, z którą się zapoznał i przyjął do stosowania.

Odnosząc się do zarzutu realizowania czynności procesowych na terenie Szpitala [...], organ odwoławczy w tym zakresie podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że rzecznik dyscyplinarny realizował obowiązki służbowe na podstawie przepisów ustawy o Policji, z zachowaniem dyskrecji, według najlepszej woli i wiedzy, z poszanowaniem godności obwinionego, a także dostosował swoje zachowanie do okoliczności oraz charakteru miejsca, w którym wykonywał czynności służbowe za jego pełną aprobatą.

W ocenie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, kara nagany jest współmierna do popełnionych przewinień dyscyplinarnych i stopnia zawinienia, przy uwzględnieniu okoliczności naruszenia dyscypliny służbowej, jego skutków, pobudek działania oraz dotychczasowego przebiegu służby A.P. Podkreślił, że jest ona najłagodniejszą z kar dyscyplinarnych wymienionych w art. 134 ustawy o Policji. Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że A.P. dopuścił się nieprawidłowości w jedenastu na czternaście wyszczególnionych w zarzucie sprawach. Organ odwoławczy stwierdził, że wprawdzie w sentencji orzeczenia Komendanta Powiatowego Policji [...] nie wskazano, czy w zakresie trzech spraw, ujętych jako ostatnie punkty zarzutu, podjęto decyzję o umorzeniu czy uniewinnieniu obwinionego, to jednak uznał, że w zakresie ostatnich trzech punktów zarzutu, obwiniony został uniewinniony.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucił on naruszenie:

1. - art. 132 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 34 ust. 4 pkt 2 ustawy o Policji w związku z § 62 ust. 1 i 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania szkoleń zawodowych oraz doskonalenia zawodowego w Policji (Dz. U. Nr 126, poz. 877 ze zm.), polegające na przydzieleniu policjantowi w ramach zakresu obowiązków czynności, do których nie był przeszkolony;
2. - art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niepełne uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia oraz jego wewnętrzną sprzeczność, przez uznanie, że w 11 przypadkach skarżący jest winnym zarzucanych mu czynów dyscyplinarnych, zaś w przypadku 3 powielenie argumentacji organu pierwszej instancji i nieodniesienie się merytorycznie do zagadnienia;
3. - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na ustaleniu przez organy obu instancji, że skarżący nie wykonał części poleceń służbowych lub wykonał je zbyt wolno w sytuacji, gdy przedmiotowe okoliczności nie zostały zbadane.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia.

[...] Komendant Wojewódzki Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że w niniejszej sprawie nie stwierdził naruszenia przepisów procesowych w stopniu skutkującym uchyleniem zaskarżonego orzeczenia. Wszczęcie postępowania dyscyplinarnego nastąpiło z zachowaniem terminów i formy określonej w art. 134 ust. 3 i 5 ustawy o Policji. W toku postępowania skarżący skorzystał z prawa do obrońcy, z prawa składania wniosków dowodowych oraz z prawa końcowego zapoznania się przez niego i jego obrońcę z aktami sprawy.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że wprawdzie sentencje orzeczeń organów dyscyplinarnych obu instancji nasuwają zastrzeżenia, to jednak uznał, iż ich nieprawidłowe sformułowanie nie miało wpływu na wynik sprawy. Przedmiotem zarzutu było bowiem naruszenie dyscypliny służbowej spowodowane czynem, na który składało się wiele czynności polegających na nieprawidłowym wykonaniu zleconych obowiązków lub ich zaniechaniu. Podał, że zgodnie z art. 135j ust. 1 ustawy o Policji przełożony dyscyplinarny wydaje orzeczenie o: 1) uniewinnieniu albo 2) odstąpieniu od ukarania, albo 3) ukaraniu, albo 4) umorzeniu postępowania.

W związku z powyższym, skoro w niniejszej sprawie organy dyscyplinarne stwierdziły, że w odniesieniu do trzech ostatnich spraw objętych zarzutem, brak jest podstaw do przypisania skarżącemu winy, należało rozważyć możliwość uniewinnienia go lub umorzenia postępowania w tym zakresie w trybie art. 135 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji i dać temu wyraz w sentencji orzeczenia. Ponadto wyjaśnił, że organ odwoławczy był zobowiązany do ponownego rozpoznania sprawy na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu dyscyplinarnym z możliwością uzupełnienia materiału dowodowego. Z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika, że organ drugiej instancji w znacznym zakresie odniósł się "do stanowiska do odwołania sporządzonego przez przełożonego dyscyplinarnego", które podzielił, mimo, iż przedmiotem odwołania było orzeczenie organu pierwszej instancji i powinien przedstawić własną ocenę materiału dowodowego. W konsekwencji stwierdził jednak, że dostrzeżone uchybienia nie miały wpływu na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji jako naganne i nieetyczne ocenić należy zachowanie rzecznika dyscyplinarnego, przeprowadzającego czynności na terenie Szpitala [...], gdzie skarżący przebywał i leczył się. Charakter sprawy nie uzasadniał bowiem konieczności przesłuchania go w trakcie pobytu w szpitalu, zaś jego usprawiedliwiona absencja uzasadniała zawieszenie postępowania do czasu stawienia się w służbie. Powyższe okoliczności, świadczące o nagannym postępowaniu rzecznika dyscyplinarnego, nie stanowiły jednak naruszenia obowiązujących przepisów i nie miały wpływu na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonując kontroli zaskarżonego orzeczenia pod kątem przepisów prawa materialnego, które miały zastosowanie w sprawie podał, że stan faktyczny ustalony przez organy dyscyplinarne nie nasuwa wątpliwości i nie jest przez skarżącego kwestionowany. Z akt sprawy wynika, że skarżący odbywał służbę w Komendzie Powiatowej Policji [...] w Wydziale [...] na stanowisku [...]. W świetle "Karty opisu stanowiska pracy", do jego obowiązków należała m.in. "pełna znajomość przepisów prawa właściwych do realizacji zadań stanowiska służby", "wnikliwe i terminowe wykonywanie zadań..." oraz "stałe podnoszenie kwalifikacji na drodze samokształcenia". Powołany dokument wśród zadań szczegółowych wymienia m.in.: "wszczynanie i prowadzenie postępowań przygotowawczych oraz prowadzenie śledztw zleconych przez Prokuraturę Rejonową", "prowadzenie postępowań wyjaśniających i sprawdzających, czynności w trybie art. 370 i art. 308 K.p.k.", "przestrzeganie przepisów prawa, przepisów służbowych oraz wykonywanie czynności zgodnie z zasadami taktyki śledczej".

W dokumencie tym opisano również niezbędne wymagania w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych, stażu pracy, doświadczenia zawodowego oraz określonych umiejętności, tj. komunikowania się, pracy zespołowej, organizacji pracy własnej, analizy, rozwiązywania problemów, interpretacji przepisów, szybkiego działania i podejmowania decyzji, jakie musi spełniać policjant do zajmowania stanowiska [...]. W sprawie jest niesporne, że skarżący spełniał warunki formalne do pełnienia służby na tym stanowisku. Z "Kartą opisu stanowiska pracy" zapoznał się w dniu 22 czerwca 2010 r. i przyjął ją do stosowania. Fakt ten potwierdził własnoręcznym podpisem.

Ponadto z akt sprawy wynika, że skarżący do każdej sprawy oddzielnie otrzymywał "Kartę nadzoru postępowania przygotowawczego". Były w niej zamieszczone polecenia i uwagi, szczegółowo i konkretnie określające czynności, które był on zobowiązany wykonać.

W ocenie Sądu pierwszej instancji powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują, że skarżący, przyjmując stanowisko [...] był świadomy obowiązków wynikających z tego stanowiska i odpowiedzialności za ich wykonanie oraz kompetencji, którymi musi się wykazać. W dacie przyjęcia tego stanowiska był policjantem o dużym doświadczeniu, w Policji służył bowiem już kilkanaście lat, można było zatem oczekiwać, że powierzone zadania wykona w sposób należyty.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że nie posiadał odpowiedniego przeszkolenia i wiedzy wymaganej na zajmowanym stanowisku stwierdził, że nie mógł on odnieść zamierzonego skutku. W toku postępowania dyscyplinarnego ustalono, że nie zwracał się on zarówno do [...] M.G., z którym pracował w jednym pokoju, jak i do przełożonych o pomoc w załatwieniu zleconych obowiązków służbowych. Natomiast w przypadku, gdy jak twierdzi skarżący, nie posiadał on wystarczającej wiedzy do wykonania określonych czynności, np. w zakresie rejestracji spraw w centralnych zbiorach informacji tworzących Krajowy System Informacyjny Policji, czy w zakresie metodyki wykonywania czynności dochodzeniowo-śledczych, jego obowiązkiem w ramach samokształcenia było zapoznanie się z odpowiednimi przepisami lub zwrócenie się do przełożonych o pomoc w tym zakresie. Bierna postawa skarżącego uzasadnia zatem stanowisko organów dyscyplinarnych o naruszeniu przez niego dyscypliny służbowej, polegającej w szczególności na zaniechaniu wykonania zleconych czynności służbowych, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 132 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o Policji.

Natomiast w przypadku, gdy w ocenie skarżącego zakres powierzonych mu czynności przekraczał możliwości ich wykonania, powinien odmówić przyjęcia stanowiska [...] lub, po jego przyjęciu, zwrócić się do przełożonego o przeniesienie na inne stanowisko. Skarżący przyjął to stanowisko oraz związane z nim określone zadania. Nie podjął jednak czynności zmierzających do ich prawidłowego wykonania. Pozostawał zatem w bezczynności, która uzasadnia zarzuty organów dyscyplinarnych. W rozpoznawanej sprawie usprawiedliwienia dla skarżącego nie może również stanowić duża ilość spraw do załatwienia, z akt sprawy wynika bowiem, że ich liczba była mniejsza od liczy spraw załatwianych przez innych policjantów.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A.P., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie art. 133 § 1 w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych oraz warunków ich mianowania na wyższe stanowiska służbowe (Dz. U. Nr 123, poz. 857 ze zm.) i art. 132 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 34 ust. 4 pkt 2 ustawy o Policji w związku z § 62 ust. 1 i 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania szkoleń zawodowych oraz doskonalenia zawodowego w Policji (Dz. U. Nr 126, poz. 877 ze zm.), poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż organy dyscyplinarne w sposób właściwy przeprowadziły postępowanie wewnętrzne, skutkujące uznaniem A.P. winnym zarzucanych przewinień w sytuacji, gdy w ramach postępowania dowodowego nie wykazano, aby skarżący posiadał właściwe przeszkolenie w celu prowadzenia postępowań dochodzeniowo-śledczych, oraz poprzez uznanie, iż przyjęcie stanowiska służbowego i "bezczynność" w jego odrzuceniu stanowi negatywną ocenę skarżącego, przesądzającą o jego odpowiedzialności dyscyplinarnej.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto wniósł o zwolnienie go od ponoszenia wpisu od skargi kasacyjnej z uwagi na złą sytuację majątkową.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że w jego ocenie "nie można cedować odpowiedzialności za nieznajomość procedur oraz brak wiedzy specjalistycznej na jednostkę wówczas, gdy zobowiązany do prowadzenia szkolenia organ takiej nauki nie przeprowadził". Sąd pierwszej instancji w ramach kontroli sądowej winien zatem ustalić, czy stosowane w Komendzie Powiatowej Policji [...] procedury umiejscawiania policjantów są prawidłowe i czy są oparte o ustalenia związane z wykształceniem zawodowym policjanta. W sprawie jest niesporne, iż A.P. nie mógł wykonać części poleceń, a cześć z nich wykonał źle, jednak Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił faktu, że wielokrotnie wnosił on o skierowanie go na specjalistyczne kursy. Skoro zatem Komendant Komendy Powiatowej [...] wiedział o jego problemach, to chcąc pozostawić go na zajmowanym stanowisku, winien skierować go na kurs uzupełniający, a to pozwoliłoby na ewentualne skuteczne egzekwowanie poleceń służbowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w § 2 art. 183 P.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd drugiej instancji może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały w niej wyraźnie wskazane jako naruszone. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako podanie przepisów, które w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną naruszył Sąd pierwszej instancji stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 P.p.s.a. nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1).

Powyższe nie zwalnia jednak skarżącego z powinności uzasadnienia podstaw kasacyjnych (art. 176 P.p.s.a.). Brak przytoczenia przez autora skargi kasacyjnej motywów zarzutu naruszenia przez zaskarżony wyrok określonego przepisu prawa uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do takiego zarzutu. Nie jest bowiem rolą tego Sądu zastępowanie skarżącego w formułowaniu uzasadnienia podstaw kasacyjnych.

Przypomnieć należy, iż art. 174 P.p.s.a. wymienia podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną. W świetle tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powinno być również wykazane, jak w ocenie strony skarżącej powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy.

Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom, a więc pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Sądowi drugiej instancji ocenę jej zasadności. Podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania, poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy, w pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna zarówno w zakresie przytoczenia podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienia, nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 176 w związku z art. 174 P.p.s.a. Jej autor ograniczył się bowiem do podania jako naruszone przepisów postępowania art. 133 § 1 w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, tj. § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych oraz warunków ich mianowania na wyższe stanowiska służbowe i art. 132 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 34 ust. 4 pkt 2 ustawy o Policji w związku z § 62 ust. 1 i 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania szkoleń zawodowych oraz doskonalenia zawodowego w Policji.

Przy czym naruszenie powołanych przepisów opiera na stwierdzeniu, że w toku postępowania dowodowego nie wykazano, iż A.P. posiadał właściwe przeszkolenie do prowadzenia postępowań dochodzeniowo- śledczych.

Po pierwsze wskazać należy, iż nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie na ich poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2005 r., GSK 1310/04). Po drugie w orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, który Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni podziela, że w świetle art. 174 P.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm – jest nieprawidłowe (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt II FSK 593/10; z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II FSK 62/10; z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1383/08; z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 952/08; z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II FSK 94/09; z dnia 17 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1704/08; z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 685/08; z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1650/07; z dnia 23 kwietnia 2007 r., sygn. akt I FSK 815/06; z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt II FSK 502/09; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie skarżący, podając jako naruszone konkretne przepisy prawa materialnego, nie określił formy ich naruszenia, zaś stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania nie wykazał, aby uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim jednak przytoczonych podstaw kasacyjnych nie uzasadnił. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że nie zawiera ono jakiejkolwiek argumentacji mającej na celu wykazanie uchybień przepisom prawa, których dopuścił się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Nie można w nim odnaleźć prawidłowego rozwinięcia zarzutów. Stanowi ono jedynie prezentację własnej oceny jej autora niezwiązaną z postawionymi zarzutami. Tymczasem podkreślić należy, iż aby uniknąć wszelkich wątpliwości co do treści poszczególnych zarzutów, uzasadnienie skargi kasacyjnej winno być skonstruowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, uznanymi przez autora skargi kasacyjnej za naruszone. Wadliwe skonstruowanie zarzutu i jego uzasadnienia skutkuje tym, że dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznej oceny jego zasadności nie jest możliwe.

W związku z powyższym, jedynie ubocznie wskazać należy, iż istota sprawy sprowadzała się do stwierdzenia, czy A.P., będąc zobowiązanym do realizacji zadań określonych na zajmowanym stanowisku oraz poleceń przełożonych, nie wykonał ich w zakresie postępowań przygotowawczych w wymienionych na wstępie sprawach, co stanowiło naruszenie dyscypliny służbowej, o którym mowa w art. 132 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o Policji i uzasadniało wymierzenie kary dyscyplinarnej nagany, a nie jak twierdzi autor skargi kasacyjnej kwestia posiadania przez niego kwalifikacji zawodowych podstawowych do pełnienia służby na stanowisku [...].

W sprawie jest niesporne, że w postępowaniu dyscyplinarnym A.P. postawiono zarzut popełnienia jednego przewinienia dyscyplinarnego z art. 132 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o Policji, którym objęto uchybienia w 11 sprawach, opisane poprzez wskazanie liczby dziennika, pod którą zostały zarejestrowane, daty przekazania mu danej sprawy do prowadzenia oraz wyszczególnieniu rodzaju uchybień w każdej z nich. W głównej mierze polegały one na całkowitym lub częściowym niewykonaniu poleceń bezpośredniego przełożonego zawartych w kartach nadzoru dołączonych do każdej sprawy, tj. zaniechaniu wszczęcia dochodzenia, przesłuchania świadków, dokonania ustaleń faktycznych oraz zlecenia właściwym służbom czynności wykrywczych, jak również zaniechaniu wypełnienia druków wymaganych do rejestracji postępowania w systemie informatycznym Temida, umieszczania w aktach kontrolnych dokumentów, które powinny być załączone do akt głównych, niewykonania wytycznych prokuratora.

W świetle l. p. 77 tabeli nr 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych oraz warunków ich mianowania na wyższe stanowiska służbowe A.P. spełniał wymagania do zajmowania stanowiska [...] – posiadał wykształcenie ogólne średnie, ukończył zawodowy kurs podstawowy i posiadał co najmniej 3 letni staż służby. Z akt sprawy wynika, że do służby w Policji został przyjęty w dniu [...] 1999 r.

W niniejszej sprawie dotyczącej postępowania dyscyplinarnego nie miały zatem zastosowania wskazane jako naruszone art. 34 ust. 4 pkt 2 ustawy o Policji w związku z § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych oraz warunków ich mianowania na wyższe stanowiska służbowe określającego kwalifikacje zawodowe podstawowe i § 62 ust. 1 i 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania szkoleń zawodowych oraz doskonalenia zawodowego w Policji.

Ponadto wskazać należy, iż niezbędne wymagania do zajmowania stanowiska [...] w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych, stażu pracy, doświadczenia zawodowego oraz określonych umiejętności zostały określone w Karcie opisu stanowiska pracy, z którą skarżący się zapoznał i przyjął do stosowania. W świetle tego dokumentu skarżący był zobowiązany m.in. do pełnej znajomości przepisów prawa właściwych do realizacji zadań stanowiska służby, stałego podnoszenia kwalifikacji w drodze samokształcenia oraz wnikliwego i terminowego wykonywania zadań. Wśród zadań szczegółowych, które miał on wykonywać było m.in. wszczynanie i prowadzenie postępowań przygotowawczych i prowadzenie śledztw zleconych przez Prokuraturę Rejonową oraz prowadzenie postępowań wyjaśniających i sprawdzających, czynności w trybie art. 370 i art. 308 K.p.k. Oznacza to, że skarżący był świadomy powierzonych obowiązków, a więc m.in. tego, iż powinien posiadać znajomość obowiązujących przepisów i procedur oraz umiejętność ich stosowania w stopniu pozwalającym na wywiązywanie się z obowiązków oraz realizację zadań i czynności na zajmowanym stanowisku.

W związku z powyższym twierdzenie skarżącego, że nie posiadał kwalifikacji do prowadzenia postępowań przygotowawczych, a brak przeszkolenia w tym zakresie winien skutkować uwolnieniem go od odpowiedzialności dyscyplinarnej, nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Ponadto z akt sprawy wynika, że do każdej konkretnej sprawy otrzymywał on oddzielnie tzw. kartę nadzoru postępowania przygotowawczego, w której były zamieszczone polecenia i uwagi, szczegółowo określające czynności, jakie był on zobowiązany wykonać. W wielu przypadkach skarżący nie przystąpił do wykonania jakiejkolwiek czynności w zleconych mu sprawach, jednocześnie nie informował przełożonych o trudnościach w ich realizacji z powodu niewiedzy, bądź o potrzebie udzielenia mu dokładniejszych wskazówek. Nie zgłaszał również żadnych okoliczności, które mogłyby utrudnić lub uniemożliwić mu realizację tych czynności. Ponadto zauważyć należy, iż otrzymał on do załatwienia mniej spraw, aniżeli inni policjanci w tym samym okresie.

Zarzucany skarżącemu czyn stanowił naruszenie dyscypliny służbowej, o którym mowa w art. 132 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o Policji. Brak było bowiem podstaw do czynienia organowi zarzutu niewystarczającego przygotowania skarżącego do wykonywanych czynności i przenoszenia ciężaru odpowiedzialności za nieprawidłowe ich wykonanie na organ.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 106 §3 P.p.s.a. wyjaśnić należy, iż dla oceny zasadności naruszenia pierwszego z powołanych przepisów istotne jest zakwalifikowanie oceny prawnej, dokonanej przez Sąd pierwszej instancji odnośnie zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego i znajdujący się w przedstawionych sądowi aktach. Naruszeniem tego obowiązku byłoby zatem takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego orzeczenia, które doprowadziłoby do przedstawienia stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego, zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonej decyzji, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Z kolei postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a ma jedynie charakter uzupełniający w związku z czym dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Przy czym nie może on uzupełniać braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ administracji, gdyż jego kompetencje obejmują jedynie dokonanie oceny postępowania organów administracji. W niniejszej sprawie ustalony w sprawie stan faktyczny nie nasuwał wątpliwości.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.