Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 74/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi H. G. i D. S., uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.
W motywach wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [..] grudnia 2008 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], Wojewoda Ś. orzekł o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej dla inwestycji, polegającej na rozbudowie drogi krajowej [...] do parametrów drogi dwujezdniowej wraz z realizacją obiektów budowlanych, w tym infrastruktury technicznej, na odcinku obwodnicy K., na terenie miast K. i C. oraz gmin: M., M., P. i S..
Następnie, decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], Wojewoda Ś. i orzekł o ustaleniu na rzecz H. G. i D. S. odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, położonej w K., w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha, zobowiązując jednocześnie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.
Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 1728/10), po rozpoznaniu skargi D. S. i H. G. na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił w/w decyzje z uwagi na stwierdzenie szeregu wadliwości w operacie szacunkowym z dnia [...] grudnia 2009 r., będącym podstawą do ustalenia odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość.
Rozpoznając po raz drugi sprawę, Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] ustalił należne H. G. i D. S. odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł, w tym na rzecz D. S. - w kwocie [...] zł a na rzecz H. G. - w kwocie [...] zł a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym w/w decyzja stanie się ostateczna.
Decyzja ta, po rozpoznaniu odwołania złożonego przez strony, została utrzymana w mocy decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października nr [...].
Ta ostatnia decyzja stała się obecnie przedmiotem kolejnej skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez H. G. i D. S., które zarzuciły organowi naruszenie:
- 1. art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1 i art. 154 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. - polegające na braku dokładnego i wszechstronnego zgromadzenia oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym w zakresie wyboru metody szacowania wywłaszczonej nieruchomości tj. podejścia porównawczego metody korygowania ceny średniej w sytuacji, gdy z treści operatu rzeczoznawców wynikało, że brak jest na badanym rynku ograniczonym w sposób nieuprawniony tylko do strefy peryferyjnej miasta K. transakcji sprzedaży nieruchomości zabudowanych przeznaczonych pod drogi, które spełniałyby kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej ale i także możliwości utworzenia adekwatnego zbioru nieruchomości porównywalnych z nieruchomością wycenianą, co uzasadniało zastosowanie metody kosztowej wyceny nieruchomości jako właściwej dla potrzeb ustalenia wartości rynkowej wycenianej nieruchomości w niniejszej sprawie, a od której rzeczoznawcy odstąpiły w operacie szacunkowym z dnia [...] lutego 2012 r., doprowadzając w ten sposób do wadliwego ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną działkę nr [...] przez Wojewodę Ś. i podtrzymanego przez organ II instancji;
- 2. art. 153 p.p.s.a. - polegające na nieprawidłowym uwzględnieniu przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawartych w wyroku z dnia 8 kwietnia 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 1728/10), co do dalszego postępowania w sprawie, tj. zaakceptowania przez organ dokonanej przez biegłe zmiany metody szacowania nieruchomości z metody odtworzeniowej na metodę porównawczą, podczas gdy Sąd nie nakazywał zmiany metody szacowania a jedynie wskazywał jaki powinien być właściwy sposób dochodzenia do wyboru zastosowanej metody wyceny oraz poprawnego sporządzenia zbioru reprezentatywnego nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny;
- 3. art. 135, art.153 ust. 1, art. 154 ust. 1 w związku z art. 4 pkt. 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - polegające na zastosowaniu nieadekwatnych w stosunku do stanu nieruchomości szacowanej dwóch zbiorów nieruchomości porównawczych poprzez ich niewłaściwy dobór, które nie są nieruchomościami podobnymi do wycenianej ani z uwagi na położenie, powierzchnię fizyczną jeśli chodzi o nieruchomości niezabudowane i powierzchnię użytkową odnośnie nieruchomości zabudowanych, stan zagospodarowania, stan techniczno-użytkowy, stan otoczenia co doprowadziło do wadliwego określenia wartości rynkowej działki nr [...] i następnie odszkodowania za nią;
- 4. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. - polegające na nie zastosowaniu się do wytycznych zawartych w wyroku z dnia 8 kwietnia 2011 r., tj. nie przeanalizowaniu przez Ministra całości dostępnych dokumentów i nie przeprowadzenia innych dowodów w sprawie, w szczególności nie uwzględnienie wniosku dowodowego skarżących co do wyznaczenia innego rzeczoznawcy, co skutkowało wydaniem decyzji bez uprzedniego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w szczególności operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2012 r. w aspekcie podnoszonych przez nas zarzutów;
- 5. art.7, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. i art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. - poprzez nierozpatrzenie w sposób dokładny i mając na względzie nie tylko interes społeczny ale słuszny interes strony naszych zarzutów wniesionych w postępowaniu odwoławczym od decyzji Wojewody w zakresie wadliwego określenia wartości rynkowej szacowanej nieruchomości, podziału rynku lokalnego na strefy, a nieruchomości szacowanej na dwie części niezgodnie z stanem tej nieruchomości na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej drogi publicznej, tj. [...] grudnia 2008 r., a zwłaszcza co do określenia powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, bez dostatecznego uzasadnienia nieuwzględnienia naszych zarzutów w zaskarżonej decyzji i wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek tego rozstrzygnięcia jako wynik samodzielnej analizy i oceny zebranego materiału dowodowego przez organ odwoławczy;
- 6. art. 21 ust. 2 w związku z art.8 ust.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - polegające na wywłaszczeniu z prawa własności działki nr [...] położonej w K. przy ul. Ł. bez słusznego odszkodowania.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Ś. W odpowiedzi na skargę, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a." – zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga była uzasadniona, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione.
W ocenie Sądu, Wojewoda Ś. - wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. - naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez wydanie decyzji przez tą samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji po ponownym rozpatrzeniu wniosku o ustalenie odszkodowania, w wyniku uchylenia poprzednio wydanych decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 1728/10).
Zgodnie bowiem z treścią art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. – jak wywodził Sąd - pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.
Zdaniem Sądu, celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy i to z kolei może nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. uchwała 7 sędziów NSA z 22.02.2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, publ. ONSAiWSA 2007/3/61 wraz z glosą aprobującą W. Chróścielewskiego, publ. ZNSA 2007/3/137).
W ocenie Sądu, ratio legis omawianego przepisu pozostaje także aktualne w sprawie, która jest rozpatrywana ponownie przez organ administracji publicznej po uchyleniu przez sąd decyzji wydawanych w sprawie. Także bowiem przy tego typu rozstrzygnięciach istnieje konieczność zapewnienia jednostce wszelkich gwarancji procesowych, determinujących rozpoznanie jej sprawy w sposób bezstronny.
Sąd podkreślił, że wyłączenie pracownika od rozpoznania sprawy, w której brał udział w wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia jest obligatoryjne, gdyż wskazuje na to, użyty przez ustawodawcę w redakcji tego przepisu zwrot "podlega wyłączeniu". Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma więc jedynie zastosowania do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. (por. uchwała 7 sędziów NSA z 20.05.2010 r. sygn. akt I OPS 13/09, publ. ONSAiWSA 2010/5/82; wyrok NSA z 31.03.2011 r. I OSK 799/10, Lex nr 1079832).
Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, Sąd wskazał, że zarówno decyzja z dnia [...] marca 2010 r., wydana po rozpatrzeniu wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o ustalenie odszkodowania za przejęcie - z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa - prawa własności przedmiotowej nieruchomości, jak również decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r., wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w związku z uchyleniem poprzednio wydanych decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2011 r., podpisała ta sama osoba, działająca z upoważnienia Wojewody Ś., tj. Dyrektor Wydziału Infrastruktury i Geodezji, to jest: H. M. Bezsporne było przy tym, że nie była ona piastunem funkcji Wojewody Ś., ale jedynie pracownikiem urzędu obsługującego Wojewodę.
W rezultacie Sąd uznał, że sytuacja zachodząca w niniejszej sprawie oznaczała naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., co stanowiło kwalifikowaną wadę postępowania administracyjnego, będącą podstawą do jego wznowienia (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.), a to skutkowało koniecznością uchylenia wadliwej decyzji, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów. Zaskarżoną bowiem decyzją z dnia [...] października 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu odwołania od wadliwej decyzji Wojewody Ś., utrzymał w mocy tę decyzję i w ten sposób naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a.
Sąd polecił zatem, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji rozpatrzyły jeszcze raz sprawę objętą wnioskiem o ustalenie odszkodowania, tyle że bez udziału pracowników organu, którzy uprzednio brali udział w wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- 1) art. 145 § 1 ust. 1 lit. b) p.p.s.a. przez przyjęcie, że decyzja uchylona wyrokiem została wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., wobec naruszenia obowiązku wyłączenia pracownika z uwagi na jego udział w wydaniu zaskarżonej decyzji,
- 2) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. przez przyjęcie, że decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012r. wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy w niniejszej sprawie nie było podstaw do uchylenia decyzji organu wojewódzkiego i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że stanowisko Sądu Wojewódzkiego, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, było błędne, bowiem organy administracji nie naruszyły prawa w stopniu pozwalającym przyjąć, że mogło mieć to wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Jedną z przesłanek wyłączenia pracownika organu administracji publicznej jest, jak wywodził autor skargi kasacyjnej, jego udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.). Przesłanka ta ewidentnie ukierunkowana jest jednak na związek pracownika ze sprawą. Należy zatem od udziału w sprawie wyłączyć takiego pracownika, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji.
Przesłanka ta będzie miała więc zastosowanie przede wszystkim w odniesieniu do ministrów (organów centralnych) i samorządowego kolegium odwoławczego, od których decyzji nie służy odwołanie, a jedynie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.).
Skarżący kasacyjnie akcentował zatem, że skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania administracyjnego, to - zgodnie z zasadą exceptiones non sum extentendae - wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika lub członka organu kolegialnego. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), trzeba oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika lub członka organu kolegialnego przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w warunkach rozpoznanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo uznał, że w wydaniu zaskarżonej decyzji brał udział pracownik, który miał obowiązek wyłączenia się z udziału. Podstawa taka miała by bowiem miejsce, w sytuacji zmiany pracy przez pracownika organu I instancji, który po podpisaniu takiej decyzji przeszedłby do organu II instancji i tam rozstrzygał w tej samej sprawie (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07, publ. LEX nr 467043).
Treść przepisów dotyczących wyłączenia pracownika nie zobowiązuje natomiast organów administracji do wyłączania się pracowników w sytuacji ponownego rozpatrywania sprawy na skutek uchylenia decyzji przez sąd administracyjny.
Odpowiadając na skargę kasacyjną, D. S. i H. G.wnosiły o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które okazały się usprawiedliwione.
Trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, iż przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma, jak wadliwie przyjął to Sąd Wojewódzki, zastosowania w sytuacji ponownego rozpoznawania sprawy przez organ administracji publicznej po uchyleniu jego decyzji przez sąd administracyjny. Przepis ten bowiem wyłącza pracownika organu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, czyli brał udział w wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, a następnie bierze udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej. Chodzi tu wyłącznie o gwarancje procesowe w toku instancyjnej kontroli danej decyzji administracyjnej.
Wyjaśnić wypada, że przed dniem 11 kwietnia 2011 r. przepis ten w sposób jednoznaczny wskazywał, że chodzi o pracownika organu administracji publicznej w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Z dniem 11 kwietnia 2011 r. przepis ten obowiązuje w nowym brzmieniu (wprowadzonym przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. - Dz. U. Nr 6, poz. 18). Pominięto w nim słowa "w niższej instancji". Zmiana tego przepisu rozstrzyga więc kwestię sporną w poprzednim jego brzmieniu, poprzez objęcie jego zakresem sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.).
Dokładnie kwestię tę wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lipca 2013 r. (sygn. akt II OSK 663/12), konkludując, że dla wyłączenia danego pracownika od udziału w sprawie decydujący jest fakt, że pracownik ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, a więc nie jakiejkolwiek decyzji, która w danej sprawie na przestrzeni czasu została wydana, ale zaskarżonej decyzji, czyli tej, konkretnej decyzji od której ma być rozpatrzone odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Za taką wykładnią przemawia bowiem samo brzmienie przepisu, który fakt wyłączenia pracownika od udziału w sprawie łączy w sposób wyraźny z wydaniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten podziela również skład orzekający w analizowanej sprawie, co powoduje, że uchylenie przez Sąd Wojewódzki zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania należnego H. G. i D. S. z tytułu przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka nr [..] o powierzchni [...] ha, naruszało art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. W tym ostatnim przypadku nie zachodziła bowiem konieczność, uchylenia decyzji Wojewody Ś. z powodu rzekomego naruszenia przez nią przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki winien więc dokonać kontroli merytorycznej zaskarżonej decyzji, w tym w szczególności odnieść się do zarzutów podniesionych w skardze.
Biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna była w pełni uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na przepisie art. 207 § 2 p.p.s.a.