Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 lutego 2019 r. (sygn. akt II SA/Bd 1320/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy – orzekając na zasadzie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") i po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego we [...] – stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu w [...] z dnia 30 listopada 2017 r. nr [...] w sprawie wysokości opłat na 2018 r. za usuwanie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Rada Powiatu [...] zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy (cyt.): "naruszenie następujących przepisów prawa":
- 1. art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym -poprzez uwzględnienie skargi Prokuratora Okręgowego we [...] i orzeczenie o nieważności zaskarżonej uchwały pomimo błędnego ustalenia, że ustalenie stawki opłat w maksymalnej wysokości, stanowi przekroczenie kompetencji określonej w art. 130a ust. 6 u.p.r.d., a uchwalone wysokości opłat i stawek kosztów zostały określone przez Radę Powiatu w sposób arbitralny, co zdaniem Sądu oznacza, że zaskarżona uchwała narusza prawo w stopniu istotnym, czego skutkiem było stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały,
- 2. (cyt.): "prawa materialnego, tj. art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym" - poprzez uznanie, że ustalając wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu rada powiatu bierze pod uwagę rzeczywiste koszty usunięcia i przechowania pojazdu rozumiane wyłącznie jako wynagrodzenie uzyskiwane z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem, natomiast nie bierze pod uwagę innych składników kosztów, takich jak koszty wynikające z niewywiązywania się z opłat przez osoby zobowiązane i innych składników.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.
Ponadto skarżąca wnosiła również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
W pismach z dnia 19 i 20 maja 2022 r. strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.
Jak wynika z treści skargi kasacyjnej, zarzuty te zostały oparte na naruszeniu takich przepisów prawa jak: (cyt.): "art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym" oraz (cyt.): "naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym". W związku z powyższym, skład orzekający przyjął, że skoro autor skargi kasacyjnej w drugim z zarzutów kasacyjnych podkreślił, iż tego rodzaju zarzut dotyczy prawa materialnego a jednocześnie pierwszy z zarzutów kasacyjnych został oparty w pierwszej kolejności na przepisie art. 147 § 1 p.p.s.a. i jednocześnie zarzut ten nie dotyczył ani błędnej wykładni, ani błędnego zastosowania określonej normy prawnej (jak ma to miejsce przy formułowaniu zarzutów prawnomaterialnych – art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), to zarzut, wymieniony w skardze kasacyjnej jako pierwszy, był zarzutem procesowym.
W związku z tym należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. ma zatem wyłącznie charakter wynikowy, czyli innymi słowy, jego zastosowanie przez sąd w danej sprawie jest jedynie następstwem przyjętej w tym przypadku oceny prawnej. Przepis ten nie stanowi natomiast środka ani do zwalczania błędnej wykładni czy wadliwego zastosowania prawa materialnego, ani też błędnych – zdaniem strony skarżącej – ustaleń dokonanych przez Sąd Wojewódzki.
Z tego zatem powodu zarzut kasacyjny sformułowany jako naruszenie (cyt.): "art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym" – co do zasady - nie mógł okazać się skutecznym.
Przechodząc natomiast do kwestii materialnoprawnych wskazać trzeba, że również zarzut oparty na art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie był usprawiedliwiony a dodatkowo nie był on także w pełni poprawnie sformułowany. Autor skargi kasacyjnej nie określił bowiem ani daty, ani miejsca publikacji ustawy – Prawo o ruchu drogowym (mimo wielokrotnej nowelizacji tej ustawy), choć pod pojęciem "podstawy kasacyjnej", o której stanowi przepis art. 176 p.p.s.a., należy rozumieć nie tylko przepis zawarty w określonym akcie prawnym, ale i datę i miejsce publikacji tego aktu.
Mając zatem na uwadze datę wydania, zaskarżonej do Sądu Wojewódzkiego przez Prokuratora Okręgowego we [...] uchwały Rady Powiatu w [...] z dnia 30 listopada 2017 r. nr [...]w sprawie wysokości opłat na 2018 r. za usuwanie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu, skład orzekający przyjął, że omawiany zarzut kasacyjny odnosił się do art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm.).
Zgodnie z treścią tego przepisu, rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a.
Stwierdzając nieważność wspomnianej wyżej uchwały, Sąd Wojewódzki podniósł, że treść w/w przepisu wskazuje, iż żadne inne przesłanki, poza: koniecznością sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Zdaniem bowiem Sądu I instancji, (cyt.): "Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zatem zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań oraz rzeczywistymi kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek. Organ ma oczywiście pewną elastyczność w kształtowaniu treści podejmowanej uchwały. Elastyczność ta jednak nie może abstrahować od wyżej przywołanych <> kryteriów ustawowych".
Z tym poglądem nie zgadzała się skarżąca kasacyjnie, która podnosiła, że rzeczywiste koszty usunięcia i przechowania pojazdu nie powinny być w tym przypadku rozumiane wyłącznie jako wynagrodzenie uzyskiwane z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem, a zatem mogły one uwzględniać także koszty, wynikające z niewywiązywania się z opłat przez osoby zobowiązane i inne składniki. W związku z tym, autor skargi kasacyjnej podkreślał, że Rada Powiatu ustaliła stawki opłat, biorąc pod uwagę zasady gospodarowania środkami publicznymi, w tym m.in. zasadę gospodarności, która nakazuje przy ustalaniu wysokości opłat uwzględniać wszystkie okoliczności mające wpływ wysokość opłaty, w tym również możliwość nieściągnięcia pewnej części opłat a także koszty powstałe w ubiegłych latach z tego tytułu. Poza tym wskazywał także, iż przewidziany ustawowo zakres kształtowania w/w opłat, w szczególności kryterium sprawnej realizacji zadań, przewiduje uznanie administracyjne a zatem, wydając zaskarżoną uchwałę, Rada działała w warunkach luzu decyzyjnego.
Zdaniem składu orzekającego, skarga kasacyjna nie mogła odnieść w tym przypadku spodziewanego skutku. Zaskarżona uchwała stanowiła bowiem akt prawa miejscowego o charakterze wykonawczym do ustawy – Prawo o ruchu drogowym, a w której zawarte zostało upoważnienie do podejmowania tego rodzaju uchwał przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (powiatu). W związku z tym, wprawdzie samorządowi terytorialnemu istotnie została przyznana znaczna samodzielność w stanowieniu prawa miejscowego, ale nie oznaczało to, że wola mieszkańców danej jednostki samorządowej mogła być wyłącznym źródłem władzy na określonym obszarze. Zgodnie bowiem z treścią art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.
Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W rezultacie należało więc przyjąć, że samorząd terytorialny, w tym przypadku samorząd Powiatu [...], był zobowiązany działać w ramach powszechnie obowiązującego prawa, czyli innymi słowy, był zobowiązany do podejmowania uchwały w sprawie ustalenia stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg, zgodnie z przesłankami, przewidzianymi w art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Przepis ten zaś – jak wyżej wspomniano - zobowiązuje organ stanowiący powiatu do uwzględnienia: potrzeby skutecznego usuwania pojazdów z drogi, jak również kosztów usuwania i przechowywania pojazdu na parkingu na obszarze danego powiatu (a nie od innych okoliczności, jak twierdziła skarżąca). Skład orzekający podziela w tym zakresie pogląd, wyrażony w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r. (sygn. akt I OSK 1916/16), że skoro w art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym ustawodawca posłużył się zwrotem "koszty usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu" a nie sformułowaniem "koszty usuwania pojazdów ponoszone przez powiat" – to przedmiotowe koszty w zasadzie nie mogły obejmować kosztów obsługi zadania usuwania pojazdów, w tym np. kosztów administracyjnych związanych z funkcjonowaniem straży miejskiej i zatrudnianiem pracowników samorządowych, czy kosztów sądowych i innych kosztów wynikających z nieściągalności należności od użytkowników pojazdów.
Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było, aby stawki wspomnianych opłat były ustalane przy uwzględnieniu całokształtu kosztów ponoszonych z tytułu realizacji powierzonych powiatowi zadań, to takie unormowanie zamieściłby w upoważnieniu ustawowym.
W związku z tym, wprawdzie przyjęcie w zaskarżonej uchwale opłat na poziomie stawek maksymalnych, to jest określonych w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usuniecie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, co do zasady, mieściło się w granicach działania dozwolonego prawem powszechnym, ale z racji braku właściwego uzasadnienia tej uchwały nie można było stwierdzić, że tak wysoko określone stawki opłat (to jest, tak znacząco przewyższające koszty wynagrodzenia wykonawcy, określonego w umowie z dnia 29 grudnia 2017 r.) były w tym przypadku uzasadnione. W analizowanym stanie faktycznym, jak słusznie zresztą zwrócił na ten fakt uwagę Sąd Wojewódzki, uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawierało żadnego wyjaśnienia prawidłowości przyjętych w niej rozwiązań, a ograniczało się jedynie do przytoczenia kilku przepisów prawnych.
Zawarte zaś w odpowiedzi na skargę stanowisko, iż przy ustalaniu owych stawek Rada Powiatu brała pod uwagę także całokształt obsługi działalności Powiatu związanej z realizacją zadań powierzonych ustawą - Prawo o ruchu drogowym (w tym kosztów związanych z przymusowym ściąganiem opłat od użytkowników pojazdów) nie było – jak wyżej wspomniano – w pełni uzasadnione. Jak zasadnie bowiem zauważył Sąd Wojewódzki, ustalając wysokość przedmiotowych kosztów, Rada Powiatu ma pozostawiony w tym względzie pewien luz decyzyjny, ale swoje stanowisko powinna zawsze uzasadnić w oparciu o realia występujące na danym terenie. W tych warunkach więc kontrola zaskarżonej uchwały musiała jedynie odnosić się do porównania stawek przyjętych w omawianej uchwale ze stawkami określonymi w umowie z dnia 29 grudnia 2017 r. zawartej pomiędzy powiatem [...] a M. J. – jako prowadzącym firmę wykonującą usługi usuwania pojazdu i przechowywania ich na parkingu strzeżonym.
Porównanie to wykazywało zaś tak znaczącą różnicę, iż uzasadnione było w tym przypadku przyjęcie poglądu, że nie zostało wykazane, aby ustalenie wysokości stawek dla przedmiotowych opłat było związane z koniecznością sprawnej realizacji omawianych zadań czy z rzeczywistymi kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze Powiatu [...].
Biorąc zatem powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona i – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.