Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 8 kwietnia 2021 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 13 lipca 2020 r., nr SKO.41/1351/OS/2020 w przedmiocie zasiłku celowego - I. oddalił skargę; II. przyznał pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Pismem z 17 grudnia 2019 r. I. B. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. z wnioskiem o pomoc m. in. z przeznaczeniem na zakup odzieży.
Decyzją z 12 lutego 2020 r. Prezydent Miasta Lublina odmówił przyznania wnioskodawczyni prawa do zasiłku celowego, motywując rozstrzygnięcie brakiem współpracy z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej oraz odmową wyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Organ wskazał, że pracownicy socjalni MOPS w Lublinie wizytowali miejsce zamieszkania wnioskodawczyni 20 grudnia 2019 r., 30 grudnia 2019 r. oraz 10 stycznia 2020 r, lecz strona była nieobecna. Pismem z 7 stycznia 2020 r. organ zobowiązał wnioskodawczynię do nawiązania kontaktu z pracownikiem socjalnym celem ustalenia terminu wywiadu, jednocześnie informując skarżącą o treści art. 106 i art. 107 ustawy o pomocy społecznej. W odpowiedzi na wezwanie pracownika socjalnego I. B. składała w sekretariacie MOPR wielokrotnie pisma wyznaczające pracownikowi socjalnemu termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, po czym w wyznaczonym dniu składała pisma informujące o nieobecności w tych dniach i braku możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.
Pomimo wyznaczonych wizyt i wskazywanych godzin pracownikowi socjalnemu, nie było możliwe przeprowadzenie ze stroną wywiadu środowiskowego w miejscu pobytu. Również w związku ze składanymi wnioskami i licznymi wizytami w Ośrodku strona nie nawiązała współpracy z pracownikiem socjalnym. Działanie takie organ uznał za celowe i świadome utrudnianie rozpoznania i ustalenia sytuacji rodzinnej, dochodowej, zdrowotnej i zawodowej. Z tych względów organ I instancji odmówił przyznania wnioskodawczyni zasiłku celowego.
W wyniku wniesionego przez I. B. odwołania, w sprawie orzekało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, które decyzją z dnia 13 lipca 2020 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie odmawiające przyznania wnioskodawczyni zasiłku celowego. Kolegium uznało, że w stanie faktycznym sprawy z przyczyn leżących po stronie wnioskodawczyni organ I instancji mimo podejmowanych działań, nie miał możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a w konsekwencji na tej podstawie ustalenia aktualnej sytuacji zdrowotnej, dochodowej oraz życiowej strony.
Decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Lublinie została zaskarżona przez I. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako: "P.p.s.a."). Zdaniem Sądu I instancji, organy zebrały wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważyły go i poddały ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustaliły dokładnie stan faktyczny i wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa. WSA wskazał, że przesłanką rozstrzygnięcia negatywnego dla skarżącej było uniemożliwienie przez nią przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Zgodnie zaś z art. 107 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm. - dalej jako: "u.p.s."), w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu.
W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się, mimo braku zmiany danych, nie rzadziej niż co 6 miesięcy, a w przypadku osób przebywających w domach pomocy społecznej - nie rzadziej niż co 12 miesięcy. Mając na uwadze powyższy przepis Sąd I instancji nie podzielił zarzutu, jakoby organ niezasadnie uznał, że zaszła potrzeba aktualizacji wywiadu środowiskowego, podczas, gdy taki wywiad został przeprowadzony w ostatnim czasie, ponieważ skarżąca korzysta ze stałych form pomocy społecznej od grudnia 2018 r. Wskazał, że co prawda, nie tylko ze skargi, ale również z akt spraw o sygn. II SA/Lu 352-353/20 wynika, że ostatnie wywiady środowiskowe zostały przeprowadzone w innych postępowaniach z wniosku I. B., w dniach 27 czerwca 2019 r. oraz 2 października 2019 r. Zdaniem WSA, powyższe ustalenia nie mają jednak znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy, a wnioski pełnomocnika, że na tej podstawie organ mógł wydać decyzję korzystną dla skarżącej są błędne.
W ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie nie miał bowiem zastosowania przepis art. 107 ust. 4 zd. 2 u.p.s. Przedmiotem wniosku skarżącej i rozstrzygnięcia organów był zasiłek celowy. Przesłanki przyznania zasiłku celowego (art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s.) wskazują jednoznacznie, że jest to świadczenie doraźne, a nie stała forma pomocy. Zasiłek celowy ma służyć zaspokojeniu konkretnej, niezbędnej potrzeby bytowej, nie jest stałą formą wsparcia tak jak zasiłek stały (art. 37 u.p.s.). Potrzeba przyznania pomocy doraźnej zawsze wymaga potwierdzenia jej aktualności, dlatego też w sprawie dotyczącej przyznania zasiłku celowego konieczne jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacja.
W związku z powyższym, po złożeniu przez skarżącą wniosku o przyznanie zasiłku celowego, a więc wniosku o kolejne świadczenie, konieczna była aktualizacja wywiadu. Przesądza o tym treść art. 107 ust. 4 zd. 1 u.p.s., jak również konieczność ustalenia aktualności potrzeby udzielenia tego konkretnego wsparcia na rzecz skarżącej.
Zdaniem Sądu I instancji, wywiadu środowiskowego nie przeprowadzono z przyczyn leżących wyłącznie po stronie skarżącej, przy czym przyczyny te nie były okolicznościami usprawiedliwionymi, lecz świadczą o braku realnej woli współpracy skarżącej z organem pomocy społecznej. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pierwszą próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego podjęto 20 grudnia 2019 r., tj. w dniu wskazanym przez skarżącą, jako dogodnym dla niej terminie. Z pisma złożonego przez skarżącą w siedzibie organu 18 grudnia 2019 r., (czyli dzień po złożeniu wniosku o przyznanie zasiłku celowego), wynikało, że wskazała dwa terminy na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego.
Sąd I instancji nadmienił, że w piśmie złożonym 20 grudnia 2019 r., skarżąca poinformowała o nieobecności 19 grudnia 2019 r., oraz o tym, że będzie w miejscu zamieszkania 23 grudnia 2019 r., od godz. 14.00. Następnie pismem złożonym 23 grudnia 2019 r., poinformowała, że będzie dostępna dla celów przeprowadzenia wywiadu środowiskowego 24 grudnia 2019 r., od godz. 14:00, oraz 27 grudnia 2019 r. od godz. 14:00. W dniu 27 grudnia 2019 r., skarżąca złożyła kolejne pismo w którym poinformowała, że była dostępna w tym dniu w miejscu zamieszkania od godz. 14:00, jednak nikt się nie pojawił.
Jednocześnie w tym samym piśmie wskazała kolejny termin 30 grudnia 2019 r., jako możliwy do przeprowadzenia z nią wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pracownik socjalny, wspólnie z dzielnicowym Komisariatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania skarżącej, podjął próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ze skarżącą 30 grudnia 2019 r., jednak skarżącą była nieobecna w miejscu zamieszkania, co uniemożliwiło rozpoznanie sytuacji życiowej. Pismem z 7 stycznia 2020 r. wezwano skarżącą do skontaktowania się (osobistego lub telefonicznego) z pracownikiem MOPR celem ustalenia daty przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Pismo zostało odebrane przez skarżącą dopiero 27 stycznia 2020 r. W międzyczasie, 10 stycznia 2020 r. podjęto kolejną próbę przeprowadzenia wywiadu, ponownie bezskuteczną. Jak wynika z ww. adnotacji urzędowej, bezskuteczne były również próby kontaktu telefonicznego ze skarżącą.
W dniu 30 stycznia 2020 r. skarżąca złożyła w siedzibie organu pismo informujące, że będzie dostępna w miejscu zamieszkania, na potrzeby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego 3 lutego 2020 r., w godz. 14-15, oraz 4 lutego 2020 r., w godz. 13-15. We wskazanym przez samą skarżącą dniu, w którym miała być dostępna w miejscu zamieszkania, tj. 3 lutego 2020 r., skarżąca złożyła do organu pismo, w którym poinformowała, że nie będzie zarówno w tym czasie, jak również 4 lutego 2020 r., dostępna do celów wywiadu środowiskowego, Jednocześnie zawarła informację, że o czasie swojej dostępności poinformuje organ na piśmie. Skarżąca kilkukrotnie podawała nowy termin, w którym będzie dostępna dla celów przeprowadzenia wywiadu, po czym informowała, że jednak nie będzie jej w tym dniu w miejscu zamieszkania.
W ocenie Sądu I instancji, z powyższego opisu wynika, że organ podjął właściwe, niezbędne kroki w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a to postawa skarżącej uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu. Zachowanie skarżącej spełnia przesłanki odmowy wyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, co w świetle art. 107 ust. 4a u.p.s. stanowiło przesłankę uzasadniającą odmowę przyznania zasiłku celowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła I. B. wnosząc o jego uchylenie w punkcie I i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie I i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie. Pełnomocnik strony wniósł również o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- I. naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 107 ust. 4a i w zw. z art. 106 ust. 4 u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że skarżąca nie wyrażała zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a jednocześnie, że za równoznaczne z niewyrażeniem zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, należy traktować uchylanie się od przeprowadzenia czynności, w sytuacji gdy skarżącej reagującej na każde pismo z MOPR oraz na każdorazowe próby ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, nie można zarzucić ani odmowy zgody ani uchylania się od poddania się wywiadowi;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 107 ust. 4 u.p.s., poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że składanie przez skarżącą licznych wniosków o udzielenie zasiłków celowych w krótkim czasie na zaspokojenie podstawowych potrzeb związanych z leczeniem, zakupem obuwia i ubrań, nie spełnia kryterium korzystania ze stałych form pomocy społecznej i tym samym utożsamianie przez Sąd stałych form pomocy z zasiłkami stałymi o których mowa w art. 37 u.p.s., w sytuacji gdy skarżąca w rzeczywistości od grudnia 2018 r. regularnie wnioskowała o pomoc, a ostatnie wywiady środowiskowe zostały przeprowadzone w innych postępowaniach z jej wniosku w dniach 27 czerwca 2019 r. oraz 2 października 2019 r. i od tego czasu nie nastąpiła żadna zmiana danych zawartych w wywiadzie, co pozwalało na wydanie decyzji korzystnej dla skarżącej, z uwzględnieniem znanej organowi sytuacji rodzinnej, zdrowotnej i materialnej strony;
- II. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), przez błędne ustalenie, że wywiadu środowiskowego nie przeprowadzono z przyczyn wyłącznie leżących po stronie skarżącej i uznanie tychże przyczyn za nieusprawiedliwione, podczas gdy nie doszło w ogóle do ustalenia szczegółowych okoliczności dotyczących nieobecności skarżącej bądź też okoliczności i przyczyn wskazywania przez nią odpowiednich dni i godzin możliwych do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zachowanie skarżącej wobec próby przeprowadzenia wywiadu przez pracowników socjalnych, jako kluczowego materiału dowodowego dla oceny przyznania świadczeń z pomocy społecznej (zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s.), prawidłowo zostało ocenione, przez organy orzekające i Sąd I instancji, jako brak zgody na przeprowadzenie tego wywiadu. O ile bowiem organy orzekające zobowiązane są do wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, zgodnie z art. 7 k.p.a., o tyle na osobie ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej również spoczywa obowiązek umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych, zgodnie z art. 4, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1, 4a, 5 i 5b u.p.s., mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela pogląd wyrażony w przywołanym przez Sąd I instancji wyroku NSA z 29 maja 2020 r. I OSK 1966/19, zgodnie z którym brak zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego może przejawiać się nie tylko w jednoznacznym formułowaniu odmowy udziału w jego przeprowadzeniu, ale także w unikaniu ustalenia terminu jego przeprowadzenia, czy też uniemożliwiania pracownikowi socjalnemu bezpiecznego kontaktu ze stroną w jej miejscu zamieszkania.
W analizowanym przypadku skarżąca wskazywała w jakich terminach może zostać przeprowadzony wywiad środowiskowy, jak jednak wynika z akt sprawy, czyniła to z jednodniowym lub maksymalnie dwudniowym wyprzedzeniem, precyzując w jakich godzinach będzie można ją zastać w domu. Działanie takie może pozornie wskazywać zamiar ułatwienia przeprowadzenia wywiadu. Jednakże, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, te działania nie były efektywne i nie zmierzały do faktycznego umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Należy wziąć pod uwagę, że pracownicy socjalni udawali się na wywiad do skarżącej w asyście funkcjonariuszy policji, na co słusznie zwróciły uwagę organy i Sąd pierwszej instancji. Skarżąca, już po wyznaczeniu terminu i po jego upływie informowała organ, że właśnie we wskazanym przez siebie terminie nie była obecna w domu. Nie odpowiadała również na kierowane do niej pisma organu pierwszej instancji.
Postawa skarżącej wyrażała się jedynie w podejmowaniu działań pozornych, mających na celu stworzenie wrażenia współpracy z organem. Uwzględniając dodatkowo powszechnie znany fakt dużego obciążenia pracowników socjalnych zadaniami w tym pracą z licznymi klientami, zachowanie skarżącej uznać należy za świadome utrudnianie pracy pracownikom organu pomocy społecznej, uniemożliwiające przeprowadzenie z nią wywiadu środowiskowego ograniczające jednocześnie owym pracownikom czas, jaki mogli poświęcić na pracę z innymi klientami. Zarzuty skarżącej dotyczące niewyjaśnienia przyczyn dla których nie była obecna w domu we wskazanych przez siebie terminach są oczywiście niezasadne. To rzeczą skarżącej było bowiem wyjaśnienie i usprawiedliwienie przyczyn nieobecności.
W świetle powyższych argumentów za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia zarówno art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. art. 107 ust. 4a i w zw. z art. 106 ust. 4 u.p.s.
Analogicznie ocenić należało zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 107 ust. 4 u.p.s. Skarżąca uzasadniając go wywodziła, że Sąd dokonał błędnej wykładni (interpretacji) art. 107 ust. 4 u.p.s. utożsamiając stałe formy pomocy, o których mowa w tym przepisie z zasiłkami stałymi, o których mowa w art. 37 u.p.s.
Zgodnie z art. 107 ust. 4 u.p.s. w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się, mimo braku zmiany danych, nie rzadziej niż co 6 miesięcy, a w przypadku osób przebywających w domach pomocy społecznej - nie rzadziej niż co 12 miesięcy.
Odnosząc się do argumentacji skarżącej należy zwrócić uwagę, że ustawa o pomocy społecznej oprócz zasiłków stałych czy celowych przewiduje również inne formy wsparcia takie jak składki na ubezpieczenie zdrowotne, czy społeczne (art. 36 pkt 2 lit. c i d u.p.s), usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania, w ośrodkach wsparcia oraz w rodzinnych domach pomocy (art. 36 pkt 2 lit. l u.p.s.), specjalistyczne usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania oraz w ośrodkach wsparcia (art. 36 pkt 2 lit. l u.p.s.), mieszkanie chronione (art. 36 pkt 2 lit. n u.p.s.), pobyt i usługi w domu pomocy społecznej(art. 36 pkt 2 lit. o u.p.s.). Odwołanie się przez Sąd pierwszej instancji do zasiłku stałego, jako do stałej formy pomocy uznać więc należy za jedynie przykładowe.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącej, że w przypadku wystąpienia w krótkim okresie z kilkoma lub kilkunastoma wnioskami o przyznanie zasiłków celowych wystarczające mogłoby być sporządzenie jednego wywiadu (np. w przypadku wystąpienia w jednymi miesiącu z kilkunastoma wnioskami). Jednak w niniejszej sprawie skarżąca wystąpiła z kilkoma wnioskami w grudniu 2019 r. Ostatni wywiad środowiskowy sporządzony został z udziałem skarżącej w kwietniu 2019 r. Naczelnemu Sądowi Administracyjnego z urzędu znana jest okoliczność, iż wywiad z października 2019 r. sporządzony został telefonicznie z matką skarżącej nie zaś ze skarżącą (por. wyrok NSA z 5 października 2021 r., I OSK 502/21). W tych okolicznościach konieczna więc była aktualizacja wywiadu.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw oddalił ją na podstawie art. 184 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi Skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 P.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach w art. 254 § 1 i art. 258-261 P.p.s.a.