Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 601/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. D. na decyzję Ministra Obrony Narodowej, z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy wypłacenia równoważnika pieniężnego za wynajęcie lokalu mieszkalnego w Istambule.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją z dnia [...], nr [...], Dyrektor Centrali Wojskowe Misje Pokojowe, na podstawie art. 24 ust.5 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz.1750 ze zm.) oraz § 13 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 140, poz.1479), odmówił [...] A. D. wypłacenia równoważnika pieniężnego za wynajęcie lokalu mieszkalnego w Istambule, zwiększonego o 15% z powodu braku umeblowania oraz ryczałtu na pokrycie kosztów niektórych świadczeń związanych z jego użytkowaniem, za okres udziału w/w żołnierza w misji ISAF w Afganistanie, w terminie od [...] stycznia do [...] lipca 2005 r. Organ ustalił, że [...] A. D. pełnił zawodową służbę wojskową w Dowództwie Korpusu Sił Szybkiego Reagowania NATO w Istambule.
Następnie brał udział w sześciomiesięcznej misji ISAF w Afganistanie. Według organu, w czasie pobytu w Afganistanie potrzeby [...] A. D. w zakresie zakwaterowania są zabezpieczone w ramach misji ISAF. Zatem ponoszenie kosztów utrzymania w Istambule niewykorzystywanego lokalu mieszkalnego dla w/w żołnierza lub też wypłacanie równoważnika pieniężnego na wynajem lokalu mieszkalnego w Istambule byłoby sprzeczne z zasadą zapewnienia uprawnionej osobie nieodpłatnego zakwaterowania w miejscu pełnienia służby przez żołnierza zawodowego. Dyrektor podkreślił nadto potrzebę uwzględnienia przepisu art. 28 ust.3 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, który nakazuje dokonywanie wydatków publicznych w sposób celowy i oszczędny.
W odwołaniu skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia jego faktycznego statusu pobytu w Afganistanie. Nie była to "misja", ale "podróż służbowa". Podniósł, iż na podstawie decyzji Ministra Obrony Narodowej nr [...], z dnia [...], został wyznaczony do służby poza granicami kraju w Dowództwie Korpusu Sił Szybkiego Reagowania NATO w Istambule. Przed pobytem w Afganistanie, w jego trakcie oraz po powrocie do Turcji był i jest nadal żołnierzem wyznaczonym do pełnienia służby poza granicami kraju, w stosunku do którego stosuje się regulacje prawne zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia służby zawodowej poza granicami państwa. W dniu [...], na podstawie wydanego przez NRDC-T Istanbul NATO Travel Order (nr [...] z [...]), decyzją jego tureckich przełożonych został skierowany w podróż służbową z Turcji do Afganistanu. Podkreślił, że przysługiwanie świadczeń żołnierza wyznaczonego do służby poza granicami państwa regulują przepisy w/w rozporządzenia.
Ustawa o finansach publicznych nie ma zatem w sprawie nic do rzeczy i nie może być użyta jako argument ograniczający należności przysługujące żołnierzowi. Dodał, że nie zrezygnował z mieszkania sam. Prawa do posiadania lokalu mieszkalnego pozbawiono go pismem Szefa [...] z [...].
Zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy decyzją nr [...], Ministra Obrony Narodowej, z dnia [...]. Jako podstawę prawną decyzji Minister wskazał przepisy art. 24 ust.5 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz.1750 ze zm.) oraz § 13 ust.1, 5 i 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 140, poz.1479). Z przepisów tych wynika obowiązek zapewnienia żołnierzowi lokalu mieszkalnego na czas i w miejscu pełnienia przez niego służby poza granicami kraju. Centrala WMP nie dysponuje własnymi zasobami lokali mieszkalnych i pozyskuje je wyłącznie w drodze umów najmu. Tak też było w przypadku zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych [...] A. D. w czasie, gdy pełnił on służbę w Istambule i przebywał tam na urlopie. Zdaniem organu odwoławczego, okresu pełnienia przez skarżącego służby w Afganistanie nie można traktować jako podróży służbowej.
Z pisma Zastępcy Dowódcy NRD-T w Istambule z dnia 8 czerwca 2004 r., skierowanego do Szefa Generalnego Zarządu zasobów Osobowych Sztabu Generalnego, polskiego Narodowego Przedstawiciela Wojskowego przy SHAPE oraz Dyrektora CWMP wynika, iż polski kontyngent stanowił integralna część Dowództwa Korpusu NRDC-T i wykonywał zadania operacyjne, wynikające z decyzji Władz NATO, w ramach operacyjnego podporządkowania NRDC-T Dowódcy Strategicznemu. W rezultacie, w ocenie Ministra, nie można mówić o "oddelegowaniu" polskich żołnierzy do ISAF, lecz o "wykonywaniu zadania w strukturze NDRC-T, w rejonie objętym działaniami wojennymi". Podobne stanowisko wynika z pisma nr [...] z dnia [...] Polskiego Narodowego Przedstawiciela Wojskowego przy SHAPE w Mons (chodzi o skierowanie Dowództwa Korpusu do wykonywania zadań w operacji ISAF, a nie o oddelegowanie). Skarżącemu zapewniono nieodpłatne zakwaterowanie w Afganistanie. Z sentencji, ani z uzasadnienia decyzji odmownej nie wynika, by jej podstawą prawną była konieczność przestrzegania podstawowych zasad finansów publicznych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. D. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 24 ust.5 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 13 ust.1, 5 i 15 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa. Normy te stanowią, że jednym ze świadczeń należnych żołnierzowi skierowanemu do służby poza granicami państwa, jest prawo do nieodpłatnego zakwaterowania w lokalu mieszkalnym, wraz z niezbędnym umeblowaniem i wyposażeniem, zgodnie z warunkami miejscowymi, odpowiednio do zajmowanego stanowiska służbowego oraz liczby przebywających z nim członków rodziny, a w przypadku braku możliwości zapewnienia lokalu mieszkalnego żołnierzowi - równoważnik pieniężny.
Skarżący stwierdził, że w okresie od [...] stycznia 2005 r. do [...] lipca 2005 r. został bezprawnie pozbawiony należnego mu z mocy ustawy świadczenia. Wyznaczenie go do służby poza granicami państwa nastąpiło na mocy decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 września 2002 r., w której określono jako miejsce pełnienia służby poza granicami państwa: Międzynarodowe Dowództwo Korpusu Sił Szybkiego Reagowania NATO w Istambule w Turcji. W okresie pobytu w Turcji, od dnia [...] listopada 2002 r. do [...] lipca 2005 r., żaden polski organ wojskowy nie wydał mu polecenia zmiany miejsca pełnienia służby.
Natomiast, pełniąc tę służbę w Istambule, jako żołnierz tamtego Dowództwa Korpusu, na podstawie rozkazu jego Dowódcy, a nie polskiego organu wojskowego, wykonywał zadania na terenie Afganistanu. Skarżący podniósł, że w trakcie misji ISAF w Afganistanie nie korzystał z żadnego lokalu mieszkalnego, a mieszkał w warunkach zakwaterowania przejściowego - w kontenerze mieszkalnym. Przysługiwało mu zaś prawo do zakwaterowania w lokalu mieszkalnym, a nie jakiegokolwiek zakwaterowania pozwalającego zaspokoić podstawowe potrzeby bytowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył przepisy art. 24 ust.2 pkt 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz.1750 ze zm.) oraz § 13 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 140, poz.1479 ze zm.). Stwierdził, że realizacja wynikającego z tych przepisów obowiązku, poprzez nieodpłatne przydzielenie żołnierzowi lokalu mieszkalnego, pozbawia żołnierza prawa do równoważnika pieniężnego. Odpowiadające zaś obowiązkowi organu, prawo żołnierza do lokalu jest związane z miejscem pełnienia służby. Zmiana miejsca pełnienia służby powoduje, że prawo do lokalu mieszkalnego w dotychczasowym miejscu pełnienia służby wygasa, a żołnierzowi przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w nowym miejscu pełnienia służby.
Sąd pierwszej instancji ustalił, że skarżący w okresie od [...] stycznia 2005 r. do [...] lipca 2005 r. pełnił służbę w Afganistanie, gdzie mieszkał w kontenerze mieszkalnym. Skoro skarżącemu zabezpieczono nieodpłatnie lokal mieszkalny w Afganistanie, to organ zrealizował obowiązek określony w przytoczonych wcześniej przepisach. Sąd pierwszej instancji zaakcentował, że ustawodawca nie różnicuje prawa żołnierza do lokalu mieszkalnego od czasu zakwaterowania (przejściowe, stałe), a wiąże jedynie z faktycznym miejscem pełnienia służby.
W skardze kasacyjnej A. D. zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jako podstawę kasacyjną wskazał naruszenie prawa materialnego, a to:
- - art. 24 ust.5 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz.1750 ze zm.),
- - § 13 ust.1 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 140, poz.1479), poprzez błędną wykładnię tych przepisów prawa i niewłaściwe ich zastosowanie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że u podstaw zaskarżonego wyroku legło błędne przekonanie, że w czasie pobytu w Afganistanie potrzeby skarżącego w zakresie zakwaterowania zostały zabezpieczone, gdyż zapewniono mu tam nieodpłatne zakwaterowanie miejscu pełnienia służby. Miejscem pełnienia służby przez skarżącego był zaś, według skarżącego, od dnia [...] listopada 2002 r. do czasu powrotu do kraju, Istambuł, a nie Afganistan. Od [...] stycznia 2005 r. do [...] lipca 2005 r. skarżący przebywał w podróży służbowej do Afganistanu, bez zmiany miejsca pełnienia służby. W okresie tym przysługiwał mu nadal, w miejscu pełnienia służby, tj. w Istambule, lokal mieszkalny, w rozumieniu art. 1a ust.1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych w związku z art. 2 ust.2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, lub zastępczo równoważnik pieniężny za wynajęcie mieszkania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 P.p.s.a., w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone.
Nie można zaaprobować postawionej w podstawie skargi kasacyjnej tezy o naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 24 ust.5 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz.1750 ze zm.). Sąd pierwszej instancji prawidłowo odczytał treść obu przepisów, wskazując, iż wynika z nich prawo żołnierza wyznaczonego do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami kraju do nieodpłatnego zakwaterowania w lokalu mieszkalnym lub w przypadku braku możliwości zapewnienia lokalu mieszkalnego, prawo do równoważnika pieniężnego. Trafnie także w zaskarżonym wyroku wyłożono, iż prawo żołnierza do nieodpłatnego lokalu mieszkalnego jest ściśle związane z miejscem pełnienia służby.
Nie jest również zasadny, wyartykułowany w podstawie kasacji, zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 24 ust.5 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 13 ust.1 i 6 w/w rozporządzenia Rady Ministrów. Skład orzekający opowiada się za poglądem, według którego w przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa materialnego, uzasadnieniem jest wyjaśnienie dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany (patrz: wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 24/06, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 266229). Omawiana podstawa nie spełnia tak sformułowanego postulatu. Co prawda skarżący wywodził, że w/w przepisy ustawy i rozporządzenia zostały niewłaściwie zastosowane, ale jednocześnie nie zakwestionował, w formie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, ustaleń faktycznych.
Pamiętać jeszcze warto, iż zarzut naruszenia prawa materialnego może być skutecznie podniesiony wówczas, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, stan faktyczny ustalony został w sposób niewadliwy (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2005 r., sygn. akt OSK 1950/04, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 194728). Istota zarzutu skargi kasacyjnej nie polega zaś na tym, że Sąd wadliwie przypisał, prawidłowo ustalonemu stanowi faktycznemu, normę prawa materialnego, ale na tym, iż normy materialne należało inaczej zastosować, gdyż została spełniona faktyczna przesłanka hipotezy art. 25 ust.5 pkt 2 ustawy oraz § 13 ust.1 rozporządzenia, tzn. skarżący pełnił służbę w Istambule także w okresie od 28 stycznia 2005 r. do 27 lipca 2005 r., kiedy wykonywał zadania w Afganistanie. Taki zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie jest skuteczny (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt FSK 568/04, ONSA i wsa 2005/4/67).
W ustalonym stanie faktycznym, niezakwestionowanym podstawą kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie można było uznać, iż [...] A. D. przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w Istambule, a z powodu niezapełnienia lokalu - równoważnik pieniężny. Odmowa przyznania skarżącemu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie była więc efektem niewłaściwego zastosowania wskazanych norm materialnych, ale zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji ustalenia o pełnieniu przez [...] A. D., w spornym okresie, służby w Afganistanie. Ustalenie to nie zostało zaś, co należy raz jeszcze podkreślić zakwestionowane w podstawie skargi kasacyjnej.
Zauważyć trzeba, iż argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej, niezależnie od trafności zarzutów skarżącego podniesionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie może być utożsamiana z podstawami kasacyjnymi. Przepis art. 176 P.p.s.a., określający wymogi skargi kasacyjnej, stanowi, że skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. "przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie". Oznacza to, w powiązaniu z treścią art. 174 P.p.s.a., że uzasadnienie skargi kasacyjnej jest rozwinięciem i uszczegółowieniem podstaw kasacyjnych. Uzasadnienie nie może być zatem odczytywane jako treść zawierająca, oprócz tego rozwinięcia i uszczegółowienia, inne podstawy, niż wskazane wcześniej jako podstawy skargi kasacyjnej. Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego doprecyzowanie zarzutów wadliwie sporządzonej kasacji i "poszukiwanie" przepisów z którymi można by powiązać, wskazywaną dopiero w uzasadnieniu, wadliwość wykładni dokonanej przez Sąd (patrz: wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1436/04, niepublikowany). W efekcie skład orzekający przyjął, iż omawiana cześć uzasadnienia, nie stanowiła, wymaganego przepisem art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zgłoszenia podstawy skargi kasacyjnej.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.