Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 1 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 851/16 oddalił skargę M. C. na decyzję Wojewody [...] z [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości.
M. C., reprezentowany przez adwokata K. J., wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości i - na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 153 i art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi na decyzję wydaną z naruszeniem art. 153 P.p.s.a., gdyż Sąd nie przeprowadził oceny zaskarżonej decyzji Wojewody Podkarpackiego pod kątem wykonania zaleceń zawartych we wcześniejszym wyroku WSA w Rzeszowie o sygn. akt II SA/Rz 161/09 dotyczących wyjaśnienia czy cała część działki objęta wnioskiem skarżącego była konieczna do realizacji celu wywłaszczenia, czyli obsługi garaży;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 15, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez oddalenie skargi M. C. na decyzję Wojewody [...] z [...] r. nr[...], w sytuacji gdy organ w zaskarżonej decyzji pomimo wiążących zaleceń Sądu zawartych we wcześniejszych wyrokach, nie ustalił, czy do obsługi garaży konieczne było zajęcie całej działki objętej wnioskiem o wywłaszczenie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; gdyby przeprowadzono postępowanie dowodowe w tym zakresie zgodnie z regułami określonymi w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., to organ ustaliłby, czy cel wywłaszczenia został rzeczywiście zrealizowany w odniesieniu do całej spornej działki;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z 141 § 4 P.p.s.a. przez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku spójnego i logicznego stanowiska Sądu co do zgodności zaskarżonej decyzji z zaleceniami zawartymi w wyroku o sygn. akt II SA/Rz 161/09 w zakresie zbadania realizacji celu wywłaszczenia co do całej działki objętej wnioskiem, wskutek czego nie można stwierdzić czy sądowa kontrola zaskarżonej decyzji Wojewody [...] była prawidłowa w rozumieniu art. 153 P.p.s.a.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie
W piśmie z 29 maja 2017 r. uczestniczka postępowania [...] w [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.
Ocenę naruszenia przepisów prawnych powołanych w skardze kasacyjnej poprzedzić należy przypomnieniem żądania skarżącego. Otóż M. C. we wniosku z 15 stycznia 1998 r. zwrócił się do Wojewody [...] o zwrot części wywłaszczonych nieruchomości, tj. części działki o nr[...], stanowiącej obecnie część działki nr[...], o powierzchni 680 m2, położonej w [...] pomiędzy ulicami[...]. Zakres roszczenia o zwrot nieruchomości określony został w załączniku graficznym do wniosku.
Organ ustalił, że nieruchomość, której część objęta jest wnioskiem o zwrot, oznaczona jako działki nr [...] została wywłaszczona od B.C. na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] r. nr[...]. Celem wywłaszczenia była realizacja przez Spółdzielnię Mieszkaniową w [...] spółdzielczego budownictwa mieszkaniowego przy ul. [...] - II etap, zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją Wojewódzkiego Dyrektora Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] z [...] r. nr [...] oraz z [...] r. nr[...].
Decyzje w sprawie odmowy zwrotu ww. nieruchomości były czterokrotnie uchylane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokami o sygn. akt SA/Rz 1301/01, II SA/Rz 92/05, II SA/Rz 505/07 i II SA/Rz 161/09.
Starosta[...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] r. nr [...] odmówił zwrotu części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1947 ha, położonej w [...] przy ul. [...] będącej własnością Gminy[...], stanowiącej część nieruchomości oznaczonej w dniu wywłaszczenia jako działki nr[...], oznaczonej kolorem żółtym na załączniku graficznym, będącym integralną częścią decyzji. Organ ustalił, że nieruchomość zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym była przeznaczona pod budowę dwukondygnacyjnego parkingu z łącznikiem komunikacyjnym (drogą). W jego miejsce, w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] r. nr [...] wybudowano w 1993 r. obiekt obejmujący 22 boksy garażowe. Został on przejęty przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową (KSM) w dniu 31 maja 1994 r. Cztery kolejne boksy garażowe dobudowane zostały do istniejącego obiektu na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] r. nr [...] udzielającej KSM pozwolenia na ich realizację, ze środków własnych członków Spółdzielni, natomiast ich przejęcie przez KSM nastąpiło 29 października 1999 r. W ocenie organu z uwagi na realizację zmodyfikowanego celu wywłaszczenia w 1993 r. brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o zwrot nieruchomości.
Zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sygn. akt II SA/Rz 161/09 i II SA/Rz 1262/14 ustalono, że za datę złożenia wniosku o zwrot należy przyjąć dzień 15 stycznia 1998 r., w którym skarżący jednoznacznie sprecyzował swoje żądanie wskazując, że domaga się zwrotu części działki nr[...].
Wojewoda Podkarpacki, po rozpoznaniu odwołania[...], decyzją z [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę M. C. Sąd uznał, że organy zastosowały się do oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 4 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 161/09, w którym wskazano, że wybudowana na działce droga dojazdowa do garaży, plac manewrowy i w nieznacznej części garaże, są jakościowo jednorodne z charakterem zagospodarowania planowanego w decyzji wywłaszczeniowej z [...] r. i stanowią infrastrukturę osiedla mieszkaniowego. Organy, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w tym wyroku miały za zadanie wyjaśnić czy cała część działki objętej wnioskiem jest konieczna do obsługi garaży.
W ocenie Sądu prawidłowo organy uznały – w oparciu o aneks do Planu realizacyjnego oraz mając na uwadze szerokość przedmiotowych działek - że ta część nieruchomości została w całości zajęta pod inwestycję bezpośrednio związaną z celem wywłaszczenia w postaci 22 boksów garażowych oraz placu manewrowego. Tym samym cel wywłaszczenia został zrealizowany w roku 1993 r. na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]. Kolejne garaże wzniesiono na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] r. Wniosek o zwrot nieruchomości został zgłoszony zaś po dacie realizacji celu wywłaszczenia nieruchomości. Odmowie zwrotu nie sprzeciwiały się więc przepisy art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n."
Naczelny Sąd Administracyjny ograniczając swoje rozważania do oceny prawidłowości stosowania przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.
Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. i wszystkie zmierzają do wykazania, że Sąd I instancji nie wykonał zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 161/09, a dotyczących wyjaśnienia czy cała część działki objęta wnioskiem skarżącego była konieczna do realizacji celu wywłaszczenia. Przypomnieć trzeba, że w decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] r. nr [...] jako cel wywłaszczenia wskazano realizację przez Spółdzielnię Mieszkaniową w [...] spółdzielczego budownictwa mieszkaniowego przy ul. [...] - II etap. Zgodnie zaś z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją Wojewódzkiego Dyrektora Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [...] z [...] r. nr [...] oraz [...] r. nr [...] wywłaszczona nieruchomość miała być przeznaczona pod budowę dwukondygnacyjnego parkingu z łącznikiem komunikacyjnym (drogą).
W jego miejsce wybudowano boksy garażowe. Okoliczności te nie są sporne. Sąd we wspomnianym wyroku z 4 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 161/09 zaaprobował stanowisko organów, że wykonana na spornej działce droga dojazdowa do garaży i plac manewrowy oraz w nieznacznej części garaże, są jakościowo jednorodne z charakterem zagospodarowania terenu planowanego do realizacji w decyzji wywłaszczeniowej. Stanowią one bowiem infrastrukturę osiedla. Stanowisko to zawiera więc ocenę prawną dotyczącą określenia jak należy rozumieć cel wywłaszczenia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Po myśli art. 153 P.p.s.a. jest ono wiążące w ten sposób, że zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. W zakresie związania nim samego sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu.
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał, że skoro cel wywłaszczenia został określony jako budowa parkingu wielopoziomowego wraz z drogą dojazdową, to oznacza, że celem wywłaszczenia było zaspokojenie potrzeb mieszkańców osiedla w zakresie bezpiecznego parkowania pojazdów mechanicznych. Ponieważ na terenie działek objętych wnioskiem o zwrot zrealizowano garaże oraz plac manewrowy, który jest konieczny do prawidłowego użytkowania garaży (parkowanie, wjazd, bezpieczne wymijanie się pojazdów), to nie nastąpiła taka niezgodność między celem projektowanym a stanem zrealizowanym, którą można byłoby zakwalifikować jako zmianę celu wywłaszczenia. W celu wywłaszczenia mieści się nie tylko budowa garaży, lecz również przeznaczenie nieruchomości na potrzeby bezpiecznego wjazdu do tych garaży. Dlatego – w ocenie Sądu I instancji - nie można przyjąć, że pierwotny cel wywłaszczenia nie został osiągnięty. Stanowisko to świadczy, że Sąd I instancji podporządkował się ocenie prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II SA/Rz 161/09.
Powyższe rozumienie celu wywłaszczenia determinuje rozumienie sposobu realizacji celu wywłaszczenia na spornej działce. Organy sporządziły wykaz synchronizacyjny wraz z mapą opisową, co umożliwiło odniesienie granic terenu objętego wnioskiem o zwrot oraz granic przestrzennych zaplanowanej i zrealizowanej inwestycji. Z niebudzących wątpliwości ustaleń organów administracyjnych wynika, że na nieruchomości wywłaszczonej wybudowano w 1993 r. 22 boksy garażowe, zaś teren działek o nr [...] oraz nr[...], których dotyczy wniosek o zwrot, obejmuje przede wszystkim plac przed boksami garażowymi o szerokości ok. 11 m. Ze znajdującego się w aktach sprawy aneksu do Planu realizacyjnego budowy garaży w [...] przy ul. [...] wynika, że projektant zaplanował przed wjazdem do garaży przestrzeń o szerokości 11 m. Dokumenty te wskazują, że prawidłowe jest stanowisko organów administracyjnych utrzymujące, że cały teren nieruchomości nr [...] objętej wnioskiem o zwrot i określony w załączniku graficznym do wniosku jest niezbędny do obsługi garaży w charakterze placu manewrowego umożliwiającego postój i bezpieczny wjazd do boksu.
Prawidłowo też Sąd I instancji zaaprobował to stanowisko. W tej sytuacji nie można zarzucać skutecznie organom braku dokonania ustaleń co do tego, czy do obsługi garaży konieczne było zajęcie całej działki objętej wnioskiem o wywłaszczenie. Prawidłowość tych ustaleń zaś nie może być rozpatrywana w kontekście przepisów obowiązujących później niż wywłaszczenie, tj. wskazywanego w skardze kasacyjnej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), wedle którego – jak wyliczył skarżący kasacyjnie - wystarczająca bałaby szerokość placu manewrowego wynosząca 6,8 m. Niniejsza sprawa dotyczy zwrotu nieruchomości i ogranicza się do badania przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, a nie badania jaki obszar nieruchomości z punktu widzenia Prawa budowlanego powinien być zarezerwowany na dojazd do miejsc postojowych, ani też nie dotyczy badania legalności wybudowania budynków.
W ramach badania przesłanek zbędności nieruchomości wystarczające było oparcie się na wskazanych powyżej dokumentach, które określiły obszar placu manewrowego niezbędny do obsługi garaży. W sprawach o zwrot nieruchomości, które zostały wywłaszczone pod budowę tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, należy uwzględniać nie tylko budowę poszczególnych budynków, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na tzw. infrastrukturę towarzyszącą, czyli służącą głównemu celowi wywłaszczenia. Poza tym trzeba mieć na uwadze też to, że objęta wnioskiem o zwrot działka nie stanowiła odrębnej, samodzielnej działki na dzień wywłaszczenia, ale została wydzielona z dużo większej działki, wyłącznie na potrzeby postępowania zwrotowego.
Organy administracyjne wydając decyzję w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej części nieruchomości dokładnie wyjaśniły więc stan faktyczny sprawy. Wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do ustalenia, czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz uzasadniły decyzje z zastosowaniem wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Sąd Wojewódzki prawidłowo zaś zaaprobował te ustalenia i ich ocenę. Z tych powodów nie można uznać za słuszne zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 w związku z art. 153 P.p.s.a. oraz art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.
Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie stanowisko Sądu I instancji w kwestii realizacji celu wywłaszczenia na działce objętej wnioskiem o zwrot w świetle zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 161/09, jest jasne, a argumentacja spójna. Według wytycznych tego wyroku organy powinny były wyjaśnić m. in. czy cała część działki objętej wnioskiem jest konieczna do obsługi garaży. Sąd w oparciu o aneks do Planu realizacyjnego oraz szerokość terenu przedmiotowych działek podzielił zasadność stanowiska organów administracyjnych, że zostały one w całości zajęte pod znajdujące się na osiedlu mieszkaniowym drogę dojazdową do garaży, plac manewrowy i w nieznacznej części garaże. Stanowią one zatem infrastrukturę osiedla mieszkaniowego, czyli inwestycję związaną z ustalonym celem wywłaszczenia w decyzji z [...] r. Tym samym nie jest słuszny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 oraz w powiązaniu z art. 153 P.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowi normatywny wzorzec dla oceny czy zaskarżony wyrok odpowiada ustawowym wymogom (zawiera konieczne elementy), które mają w przyszłości pomóc stronie oraz sądowi odwoławczemu w prześledzeniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, a także w zapoznaniu się z motywami, jakimi kierował się Sąd I instancji przy podejmowaniu zaskarżonego wyroku.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy. W szczególności Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, zarzuty skargi, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Z uzasadnienia wyroku jasno wynika, czym kierował się Sąd oddalając skargę. W tej sytuacji niepodzielenie stanowiska Sądu I instancji odnośnie do braku zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie może skutkować stwierdzeniem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na mocy art. 184 P.p.s.a. Z uwagi na datę wszczęcia postępowania sądowego w sprawie uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek Krośnieńskiej Spółdzielni Mieszkaniowej o zasądzenie kosztów postępowania, zawarty w odpowiedzi na skargę, gdyż strona w postępowaniu sądowym występuje w charakterze uczestnika, a zwrot kosztów przysługuje wyłącznie stronie, która wniosła skargę kasacyjną (art. 203 P.p.s.a.) albo skarżącemu lub organowi (art. 204 P.p.s.a.).