Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 września 2023 r., sygn. akt I OSK 1803/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 20 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 772/20, oddalił skargę Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 14 września 2020 r., znak: SKO.41/2313/OS/2020 w przedmiocie zasiłku celowego.

W ocenie Sądu organy prawidłowo przyjęły, że dochód skarżącego, na który składa się wyłącznie świadczenie z pomocy społecznej nie przekracza granicy kryterium dochodowego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, choć zakres udzielonego wsparcia nie jest zgodny z oczekiwaniami skarżącego. Przyznany skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 250 zł nie pokrywał w całości poniesionych przez skarżącego wydatków na zakup leków i środków higienicznych, jednakże udzielając wsparcia w takim zakresie organ I instancji nie przekroczył granic luzu decyzyjnego wynikającego z treści art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z.2020 poz. 1876, dalej "u.p.s.") Organy prawidłowo rozważyły zarówno bieżące potrzeby skarżącego, całokształt jego sytuacji majątkowej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł skarżący, reprezentowany przez adwokata z urzędu, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. I) naruszenie przepisów postępowania sądowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
2. 1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm., dalej "p.u.s.a.") w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "p.p.s.a.") poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej w zakresie zgodności z prawem skarżonej decyzji i wydanie orzeczenia, którego nie poprzedziła kontrola działania organu administracji polegająca na ocenie, czy organ w sposób wyczerpujący dokonał analizy materiału dowodowego zebranego w postępowaniu oraz czy organ rozważył wszystkie okoliczności podnoszone przez skarżącego, przez co zostały naruszone następujące przepisy:
3. b) art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych a w konsekwencji dokonanie nieprawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego dotyczącego sytuacji materialnej skarżącego m.in. w zakresie wysokości ponoszonych i uzasadnionych wydatków na dofinansowanie do zakupu środków czystości, poniesionych kosztów leczenia, z uwzględnieniem leków recepturowych oraz zakupu pieluchomajtek poprzez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym - w zakresie, w jakim uznano, iż przyznana skarżącemu kwota 250 zł tytułem zasiłku celowego z jednej strony nie pokrywa w całości poniesionych przez skarżącego wydatków z ww. tytułu, gdyż skarżący poniósł wyższe koszty w tym zakresie a z drugiej, że decyzje organów obu instancji pozostają w zgodzie z przepisami prawa oraz w zakresie w jakim błędnie przyjęto, że:
4. - skarżący nie podjął starań w celu uzyskania świadczenia emerytalnego, przez długi czas nie podejmował starań o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym, jak i nie dotrzymał warunków kontraktu socjalnego w sytuacji, gdy Skarżący podejmował starania związane ze zmianą okresu obowiązywania kontraktu, jak i czynności dotyczące świadczeń emerytalnych a tym samym brakiem bierności po stronie skarżącego i zasadnością dla przyznania skarżącemu wsparcia z pomocy społecznej
5. - skarżący w kontekście celów pomocy społecznej ubiegając się o pomoc zachował postawę bierną, oczekując wsparcia z pomocy społecznej, nie próbując jednocześnie wykorzystać innych instrumentów, które pozwoliłyby na rozwiązanie przynajmniej części problemów z zaspokojeniem potrzeb bytowych w sytuacji, gdy Skarżący jest osobą 72 letnią, legitymującą się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, współpracującą z organem
6. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023.
7. 0. 775 t.j., dalej "k.p.a.") poprzez oddalenie skargi, pomimo iż w sprawie zostały naruszone przepisy postępowania; a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie błędnie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu w sytuacji, gdy organ nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego i nie wyjaśnił sprawy do rozstrzygnięcia, w tym brak jest weryfikacji i ustaleń czy faktycznie organ I instancji nie dysponował niezbędnymi środkami finansowymi, aby przyznać skarżącemu zasiłek celowy w kwocie wyższej, niż wynika to z decyzji organu pierwszej instancji, jak i poprzez zaniechanie wyjaśnienia przesłanek przesądzających o przyznaniu świadczenia w określonej wysokości m.in. zaniechanie rozważenia wszystkich okoliczności związanych z osobą skarżącego, co skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi a winno skutkować uchyleniem skarżonej decyzji w całości,
8. II) Ponadto podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego tj.: art. 2, art. 3 oraz art. 39 § 1 i § 2 u.p.s. dalej ustawą o pomocy społecznej, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż skarżącemu należy się zasiłek celowy jedynie w kwocie 250 zł mimo uznania, że skarżący zachował kryterium dochodowe, jest osobą niepełnosprawną, zmagającą się z wieloma schorzeniami, w tym chorobami typu przewlekłego, a jego stan zdrowia - co również jest okolicznością niekwestionowaną - wymusza ponoszenie systematycznych wydatków na leczenie w sytuacji, gdy pomoc ta ma na celu umożliwić osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości a zadaniem jej jest wspieranie osób a zadaniem jej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w biadających godności człowieka.

Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o:

1. 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 14.09.2020 r, nr SKO.41/2313/OS.2020 w przedmiocie zasiłku celowego, przez jej uwzględnienie w całości na podstawie art. 188 p.p.s.a.,
2. 2. ewentualnie - w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej ale uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie na podstawę art. 185 § 1 p.p.s.a.,
3. 3. przyznanie pełnomocnikowi wynagrodzenia wg. norm prawem przepisanych wraz z podatkiem VAT (23%) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które to wynagrodzenie nie zostało uregulowane ani w całości, ani też w części,
4. 4. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie, oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak również norm prawa materialnego. W tej sytuacji w pierwszej kolejności podlegają ocenie zarzuty procesowe.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie mogły odnieść skutku, gdyż są to przepisy ustrojowe. Przepisy te mogą stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Usprawiedliwionych podstaw nie ma również zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę działalności organów administracji publicznej oraz zastosował środek przewidziany w ustawie, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. To, że skarżący kasacyjnie nie podziela motywów zaskarżonego orzeczenia nie oznacza, że Sąd naruszył wskazane wyżej przepisy.

Przepis ten mógłby stanowić zasadną podstawę kasacyjną, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w ogóle nie wywiązał się z powinności dokonania kontroli administracji publicznej z zastosowaniem dopuszczalnych środków procesowych. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała jednak miejsca. Natomiast to, że Sąd Wojewódzki orzekł inaczej niż oczekiwał skarżący nie może stanowić naruszenia wskazanych przepisów. W tej sytuacji przywołanie w podstawach kasacyjnych art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 art. 3 § 1 p.p.s.a. jest oczywiście bezzasadne.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie wymienione elementy zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, co powinno być podważane za pomocą innych przepisów związanych ze sferą dowodową i aktami sprawy, na podstawie których orzekał sąd administracyjny. W innym wypadku zarzut skargi kasacyjnej zawiera wadę konstrukcyjną, która uniemożliwia jego uwzględnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Kolejny zarzut procesowy dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Przede wszystkim wskazano na dwie normy procesowe wzajemnie się wykluczające, bowiem art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., stanowi o tym, że sąd administracyjny uchyla decyzję, zaś art. 151 p.p.s.a. stanowi podstawę prawną oddalenia skargi. Art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie stosował, a zatem nie mógł tego przepisu naruszyć. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wyczerpujące, w sposób dostateczny wyjaśniające stronie powody wydania decyzji określonej treści. Nietrafne są zatem zarzuty zmierzające do wykazania wadliwości w zakresie dokonanych przez organy a zaakceptowanych przez Sąd ustaleń faktycznych mających wpływ na wysokości przyznanego zasiłku celowego na zakup środków czystości, leków recepturowych oraz zakupu pieluchomajtek.

Nadto dokonana przez organ I instancji i zaakceptowana przez sąd I instancji ocena materiału dowodowego zgodna zapisem art. 80 k.p.a. może być skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie organu wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraził stanowisko i je należycie uzasadnił. Stanowisko to podziela Naczelny Sąd Administracyjny i dlatego nie zachodzi potrzeba czynienia na ten temat dalszych wywodów, tym bardziej że w skardze kasacyjnej nie przedstawiono nowych argumentów dotyczących naruszenia wskazanego przepisu.

Odnośnie do zarzutów opartych na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. należy zauważyć, że zgodnie z art. 2 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (ust. 1). W myśl art. 3 tej ustawy, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1). Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust. 2). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3).

Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4). Jednym z rodzajów świadczeń z zakresu pomocy społecznej jest zasiłek celowy, który w zgodzie z treścią art. 39 ustawy o pomocy społecznej, może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Decyzja o przyznaniu pomocy w formie zasiłku celowego wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądza użyty w art. 39 ust. 1 ustawy zapis, że tego rodzaju zasiłek "może być przyznany". Jednocześnie zasiłek celowy jest jednym ze świadczeń z pomocy społecznej uzależnionych od kryterium dochodowego, które dla osoby samotnie gospodarującej.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, ustawa o pomocy społecznej nie określa wysokości zasiłku celowego i nie podaje kryteriów ustalenia tej wysokości. Uznanie administracyjne w tym przedmiocie daje więc organowi prawo do załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny oraz możliwości organu związane z posiadanymi uprawnieniami i środkami. Uznanie administracyjne oznacza jednocześnie, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia, świadczenie takie otrzyma, a także, że otrzyma je w oczekiwanej formie i wysokości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że uznanie administracyjne pozwala organowi administracyjnemu na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe przy uwzględnieniu celów pomocy społecznej, możliwości finansowych organu oraz liczby osób wnioskujących o udzielenie tej formy świadczenia.

Organ nie ma obowiązku spełnienia każdego żądania osoby ubiegającej się o pomoc, gdyż uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych oznacza z jednej strony uwzględnienie sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś uwzględnienie możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Natomiast kontrola legalności rozstrzygnięcia opartego o uznanie administracyjne dokonywana przez Sąd polega na zbadaniu, czy w procesie dochodzenia do tej decyzji właściwy organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wpływ na podjęte rozstrzygnięcie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - wbrew zarzutom skargi kasacyjnej - wynik przeprowadzonej w niniejszej sprawie przez Sąd pierwszej instancji kontroli działalności organów administracji uprawniał do stwierdzenia, że Kolegium prawidłowo rozstrzygnęło sprawę z punktu widzenia zasad postępowania określonych w przepisach k.p.a., zaś podjęte rozstrzygnięcie nie przekracza granic uznania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że organy dokonały wszelkich niezbędnych ustaleń dotyczących sytuacji osobistej i materialnej skarżącego. Ustalono, że skarżący jest osobą samotną, utrzymującą się z zasiłku stałego, cierpi na liczne schorzenia i wymaga przyjmowania leków.

Jednocześnie wskazano, że skarżący z tytułu zasiłku okresowego w miesiącu maju 2020 r. uzyskał dochód w wysokości 350,50 zł, a zatem został spełniony warunek kryterium dochodowego. OPS przyznał skarżącemu pomoc na dofinansowanie do zakupu środków czystości, poniesionych kosztów leczenia, z uwzględnieniem leków recepturowych oraz zakupu pieluchomajtek. Zatem skarżącemu udzielana jest systematycznie pomoc w ramach możliwości posiadanych przez organy pomocy społecznej. Pomoc społeczna zaspokaja bowiem potrzeby beneficjentów w miarę możliwości i środków finansowych.

W ocenie Sądu roszczenia skarżącego wynikają z jego przekonania, że świadczenia z pomocy społecznej mają mu zapewnić zaspokojenie zasadniczych potrzeb życiowych i być podstawowym źródłem utrzymania. Z takim poglądem nie można się jednak zgodzić, gdyż przeczy temu istota i charakter świadczeń udzielanych w ramach pomocy społecznej.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, zgodnie z regulacjami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny.