Uzasadnienie
Uzasadnienie:
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2120/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. S.A. z siedzibą w B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchylił zaskarżoną decyzję II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Starosta B. decyzją z dnia [...] września 2009 r., na skutek zawiadomienia P. S.A. w R., orzekł o nabyciu przez Skarb Państwa za odszkodowaniem, w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej: "u.g.n.", nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...],[...],[...], położonych w obrębie G., gm. S. w celu zajęcia pod pas drogi wojewódzkiej relacji Ł. i pod pas drogi powiatowej R..
Wojewoda [...], działając z urzędu, decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2009 r.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła P. S.A. w R. wskazując, że działa jako inwestor realizujący na przedmiotowym gruncie cel publiczny budowę dróg publicznych, w ramach naprawy szkody górniczej, na podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę.
Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ wskazał, że co prawda zgodnie z art. 115 ust. 1 u.g.n., wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z urzędu może nastąpić na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny, jednakże przy wywłaszczaniu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa wszczynanym z urzędu, interes Skarbu Państwa reprezentuje starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe. Zdaniem Ministra, podmiot realizujący cel publiczny ma w takiej sprawie jedynie interes faktyczny, natomiast stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a., które mają w postępowaniu interes prawny są osoby, którym w stosunku do wywłaszczanej nieruchomości przysługują prawa rzeczowe, a w postępowaniu wszczynanym na wniosek, jeżeli chodzi o wywłaszczenie nieruchomości na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego, wnioskodawca wywłaszczenia – właściwa jednostka samorządu terytorialnego, którą reprezentuje jej organ wykonawczy.
Od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł następca prawny P. S.A. w R., - P. S.A. Oddział B., zwaną dalej: "skarżącą". Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisu art. 115 u.g.n., przez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie nadaje skarżącej przymiotu strony w postępowaniu wszczętym z jej wniosku, a także naruszenie przepisu art. 28 k.p.a., poprzez przyjęcie, że nie przysługuje skarżącemu przymiot strony wobec braku interesu prawnego, co nie jest zgodne z rzeczywistością. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu skargi, strona wskazała, że jako podmiot realizujący cel publiczny złożyła w piśmie z dnia 27 marca 2009 r. wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Spółka podała też, że organ nadzoru pismem z dnia 23 listopada 2009 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania nadzorczego.
Jej zdaniem, Minister infrastruktury przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie dokonał szczegółowej analizy treści przepisu art. 115 u.g.n., tj. z punktu widzenia wykładni historycznej i celu regulacji wprowadzającej możliwość zainicjowania postępowania wywłaszczeniowego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny. Skarżąca zauważyła, że z przepisu art. 115 ust. 1 u.g.n, wynika wprost, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego może nastąpić na skutek zawiadomienia złożonego przez taki podmiot. Z kolei przepis art. 115 ust. 4 wskazuje, że odmowa wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, o które wystąpił podmiot, który zamierza realizować cel publiczny następuje w formie decyzji administracyjnej.
W ocenie Spółki, skoro ustawa wywłaszczeniowa daje pewne uprawnienia podmiotowi realizującemu cel publiczny, to nie można pozbawiać go statusu strony postępowania wywłaszczeniowego, zwłaszcza, że zapłata odszkodowania za wywłaszczenie, gdy postępowanie wywłaszczeniowe inicjuje podmiot zamierzający realizować cel publiczny, obciążać będzie ten właśnie podmiot. Spółka uważa, że jej interes prawny w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej zwaną: k.p.a., wynika z przepisu prawa materialnego – art. 115 u.g.n,, ponieważ w niniejszej sprawie decyzja o nabyciu nieruchomości przez Skarb Państwa oddziałuje na prawa i obowiązki podmiotu zamierzającego realizować cel publiczny.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę, zauważył, że Starosta [...] prowadził postępowanie o nabycie nieruchomości w stosunku do nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...],[...],[...] z udziałem P. [...] B. S.A., albowiem pismem z dnia 6 lipca 2009 r., zawiadomił ją o wszczęciu postępowania oraz uczynił ją też adresatem decyzji o nabyciu nieruchomości z dnia[...] września 2009 r. Tak samo postępowanie nadzorcze było prowadzone z udziałem tej spółki, skoro pismem z dnia 23 listopada 2009 r., zawiadomiono ją o wszczęciu postępowania, skierowano do niej wydane w sprawie rozstrzygnięcie wpadkowe (postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji o nabyciu nieruchomości z dnia [...] listopada 2009 r.), B. także doręczono jej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., stwierdzającą nieważność decyzji o nabyciu nieruchomości. W tej sytuacji, w ocenie Sądu I instancji, P. [...] B. S.A. miała w niniejszej sprawie interes prawny o charakterze formalnym (procesowym) do wniesienia odwołania od decyzji nadzorczej i kwestionowania, choćby jej wadliwości, z tego powodu, że organ błędnie prowadził postępowanie z udziałem tej Spółki i traktował ją jako stronę postępowania nieważnościowego.
Zdaniem Sądu ocena istnienia po stronie P. [...] B. S.A. interesu prawnego mającego swe źródło w prawie materialnym winna była nastąpić w decyzji odwoławczej wydanej po merytorycznym rozpatrzeniu odwołania, przy czym niezbędne jest ustalenie, czy podmiotowi występującemu z zawiadomieniem, o którym mowa w art. 115 ust. 1 u.g.n. przysługuje tytuł prawny, który powoduje, że interes prawny tego podmiotu staje się realny i bezpośredni. Jak wskazał Sąd I instancji, wyjaśnienie tej kwestii wymaga ustalenia, czy ww. spółka legitymowała się tytułem prawnym pozwalającym realizować na działkach nr [...],[...],[...] inwestycję drogową, albowiem w orzecznictwie podkreśla się, że przepis art. 115 ust. 1 u.g.n., przyznaje interes prawny w postępowaniu wywłaszczeniowym podmiotowi który "zamierza" realizować cel publiczny, przy czym "zamiar" realizacji celu publicznego musi wynikać z konkretnego dokumentu uprawniającego inwestora do dysponowania na cele budowlane gruntem w stosunku do którego nie ma on żadnych praw związanych z jego korzystaniem.
Jak wyjaśnił Sąd, w postępowaniu wywłaszczeniowym prowadzonym w trybie u.g.n., takim dokumentem jest zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, o którym mowa w art. 122 ust. 1 u.g.n., ponieważ los decyzji wywłaszczeniowej wpływa wówczas na prawo inwestora do dysponowania gruntem na cele budowlane (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 listopada 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 661/06, LEX nr 339931). W konsekwencji dopiero wówczas podmiot zamierzający realizować cel publiczny będzie mógł np. wnioskować o wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu (art. 129 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 118a ust. 3 ugn).
Sąd I instancji stwierdził jednocześnie, że nie można traktować zawiadomienia z art. 115 ust. 1 u.g.n., jako wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, ponieważ postępowanie wnioskowe dotyczy wywłaszczenia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, a postępowanie zainicjowane zawiadomieniem toczy się z urzędu. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie ma też znaczenia przepis art. 115 ust. 4 u.g.n., ponieważ postępowanie wywłaszczeniowe zakończyło się decyzją o wywłaszczeniu (art. 119 ust. 1 ugn), a nie decyzją o odmowie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że kwestia obowiązku zapłaty przez podmiot zamierzający realizować cel publiczny odszkodowania kreuje w niniejszej sprawie interes prawny, albowiem decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] września 2009 r. nie nakładała na P.[...] B. S.A. obowiązku zapłaty odszkodowania.
Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał, że Minister Infrastruktury wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 7 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwaną dalej: "p.p.s.a.", uwzględnił skargę.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że nie było podstaw do umorzenie postępowania odwoławczego pomimo, iż odwołanie pochodziło od podmiotu nie będącego stroną postępowania,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., w zw. z art. 28 § 1 w zw. z art. 115 u.g.n., poprzez przyjęcie, że podmiot, który zamierza realizować cel publiczny jest stroną postępowania wywłaszczeniowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w postępowaniu wywłaszczeniowym wszczynanym z urzędu na rzecz Skarbu Państwa, interesy Skarbu Państwa reprezentuje prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a nałożenie obowiązku prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego z urzędu w przypadku dokonywania wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa wyklucza wnioskowy charakter tego postępowania, pomimo tego, że postępowanie to może być wszczęte z urzędu także na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza zrealizować cel publiczny. Podmiotowi temu, jak podkreślił kasator, nie przysługuje interes prawny w domaganiu się wywłaszczenia nieruchomości dla realizacji tego celu, albowiem wywłaszczenie nie jest dokonywane na jego rzecz, lecz na rzecz Skarbu Państwa.
W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, związanie podmiotów realizujących cel publiczny z postępowaniem wywłaszczeniowym polega nie na interesie prawnym, lecz na interesie faktycznym, jaki mają one we wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz jego wyniku i dlatego nie zachodzi konieczność ustalania czy dla przedmiotowej nieruchomości została wydana decyzja na podstawie art. 122 ust. 1 u.g.n.
Jak dalej wywodził kasator, doręczenie P.[...] B. S.A. przez organ decyzji z dnia [...].08.2010 r., nie skutkuje przyznaniem uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, ponieważ samo informowanie konkretnej osoby o sposobie załatwienia sprawy nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania administracyjnym. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby bądź dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu, lecz istnienie przepisu prawa materialnego pozwalającego zakwalifikować interes danej osoby, jako interes prawny (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 763/2008; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 236/2008).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu swego stanowiska nie zgodziła się z zarzutem skargi kasacyjnej kwestionującym posiadanie przez nią statusu strony w przedmiotowym postępowaniu, które, jak wskazała toczyło się z jej udziałem, o czym świadczy okoliczność, że organy obu instancji traktowały skarżącą jako stronę postępowania doręczając jej zarówno wydawane w sprawie postanowienia jak i decyzje. Tym samym skarżąca miała niewątpliwie interes prawny w tym, aby rozstrzygnięcia zapadłe w postępowaniu nie uszczuplały bądź nie wyłączały jej uprawnień.
Niezależnie od powyższego, zdaniem skarżącej, szczegółowa analiza treści art. 115 u.g.n., wskazuje, iż podmiot, który zamierza realizować cel publiczny musi należeć do kręgu szeroko rozumianych stron zainicjowanego postępowania. W przeciwnym wypadku bowiem nikt poza tym podmiotem nie jest w zasadzie zainteresowany wywłaszczeniem do którego mogłoby w ogóle nie dojść ze stratą dla gospodarki narodowej.
Jak podniosła skarżąca, ostatecznie wynik takiegoż postępowania będzie oddziaływał na zakres praw i obowiązków tego podmiotu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, a więc granicami, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśliła w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż organ odwoławczy niezasadnie stwierdził, że odwołanie pochodziło od podmiotu niebędącego stroną postępowania oraz stwierdzenia, że podmiot realizujący cel publiczny jest stroną postępowania wywłaszczeniowego.
Wskazać należy, iż powołany przepis stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Uprawnienie do wydania tego rodzaju decyzji następuje w przypadku, gdy postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Z uwagi na to, że przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, w każdej indywidualnej sprawie należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego będzie miała miejsce w przypadku, gdy strona skutecznie cofnie odwołanie (art. 137 k.p.a.), jak i wówczas, gdy organ odwoławczy w toku postępowania ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie (art. 127 § 1 K.p.a.). Wypełnia to przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego.
Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż podstawą wydania przez Ministra Infrastruktury decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze było stwierdzenie, że P. [...] B. S.A. nie ma przymiotu strony w sprawie dotyczącej nabycia przez Skarb Państwa w celu zajęcia pod pas drogi wojewódzkiej relacji Ł. – C. i pod pas drogi powiatowej R. – B. i ustalenia z tego tytułu odszkodowania. Podmiot zamierzający realizować cel publiczny w postępowaniu wywłaszczeniowym, dokonywanym na rzecz Skarbu Państwa, nie ma interesu prawnego. Zakwestionowano zatem jej przymiot jako strony postępowania administracyjnego w sensie materialnoprawnym.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, iż organy zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i w postępowaniu nadzwyczajnym, traktowały P.[...] B. S.A. jako stronę postępowania administracyjnego. Doręczały jej wszystkie decyzje, które zapadły w prowadzonych przez organy postępowaniach oraz zawiadomienia o ich wszczęciu. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej okoliczność, komu jest doręczona decyzja, nie jest w sprawie bez znaczenia, gdyż z doręczeniem decyzji wiążą się przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki procesowe włącznie z prawem do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie uznał, że w takim przypadku P.[...] B. S.A. miała w niniejszej sprawie interes prawny o charakterze formalnym (procesowym) do wniesienia odwołania od decyzji nadzorczej i kwestionowania choćby jej wadliwości z tego powodu, że organ błędnie prowadził postępowanie z jej udziałem i traktował ją jako stronę postępowania nieważnościowego.
Rozważenie przez Ministra Infrastruktury, jaki wpływ na zgodność z prawem prowadzonego przez Wojewodę [...] postępowania nadzorczego i legalność wydanej przez niego decyzji miał fakt udziału w nim ww. Spółki i czy w sensie formalnym i materialnym miała ona status strony postępowania nadzorczego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., a następnie ustalenie, czy miała ona w rozumieniu tego przepisu status strony także w postępowaniu wywłaszczeniowym i jaki miało to wpływ na zawartą w decyzji nadzorczej ocenę przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., powinno być dokonane w decyzji odwoławczej wydanej po merytorycznym rozpatrzeniu odwołania. Podkreślić bowiem należy, iż w ocenie ww. Spółki decyzja o nabyciu nieruchomości przez Skarb Państwa oddziałuje na jej prawa i obowiązki jako podmiotu zamierzającego realizować cel publiczny. Kwestia ta wymagała zatem rozważenia. Z tego względu pierwszy z powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, zauważyć należy, że użyte w art. 115 ust. 1 u.g.n. sformułowanie "zamierza realizować cel publiczny" jest pojęciem nieostrym, mogącym w praktyce nasuwać wątpliwości według jakich kryteriów należy ustalać ten zamiar. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że dla oceny, czy w świetle art. 115 ust. 1 u.g.n. P.[...] B. S.A. miała interes prawny w postępowaniu wywłaszczeniowym niezbędne było ustalenie, czy jako podmiot zamierzający realizować cel publiczny legitymowała się tytułem prawnym pozwalającym wykonywać na działkach nr [...],[...] oraz [...], inwestycję drogową, którym jest decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości (art. 122 ust. 1 u.g.n.). Z akt sprawy wynika, że Spółka na wyżej wymienionej działkach działała jako inwestor realizujący cel publiczny – budowę nowej drogi w ramach naprawy szkody górniczej, gdyż uprzednio istniejąca na niej droga została zniszczona.
Prace były prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę (karta; 30 - 31 akt administracyjnych). Według oświadczenia pełnomocnika P. S.A. z siedzibą w B., złożonego na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, inwestor dysponował decyzją zezwalającą na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji kwestii dotyczącej traktowania P. [...] B. S.A. jako strony w postępowaniu wywłaszczeniowym nie przesądził. W konsekwencji trafnie uznał, że brak zbadania przez organ odwoławczy w ramach merytorycznego rozpoznania sprawy zagadnienia posiadania przez P.[...] B. S.A. interesu prawnego w sensie materialnym stanowiło naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2, art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcą prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).