Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 638/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. S. i B. J. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny w związku z bezczynnością organu wymierzył Wojewodzie Mazowieckiemu grzywnę w wysokości 5000 (pięć tysięcy) złotych płatną w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku (pkt I wyroku); oddalił skargę w pozostałej części (pkt II) oraz zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżących M. S. i B. J. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz po 260 (dwieście sześćdziesiąt) złotych dla każdego z nich tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego (pkt III). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
M. S. i B. J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę w przedmiocie wymierzenia grzywny Wojewodzie Mazowieckiemu w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1303/08, mocą którego Sąd uwzględnił ich skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia zwaloryzowanej kwoty odszkodowania i uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu skargi przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania i zaznaczono, że Wojewoda Mazowiecki mimo zamknięcia postępowania dowodowego nie podjął czynności, które prowadziłyby do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Skarżący podkreślili, że pismem z dnia [...] listopada 2009 r. wezwano organ do niezwłocznego wydania decyzji. Do dnia wniesienia skargi sprawa nie została jednakże rozstrzygnięta. W tej sytuacji wniesiono o wymierzenie organowi grzywny.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że skarżący pominęli środek zaskarżenia przewidziany w art. 37 § 1 kpa, tj. przed wniesieniem skargi nie złożyli zażalenia do organu wyższego stopnia.
Organ wyjaśnił jednocześnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 marca 2009 r. uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. i zobligował Wojewodę Mazowieckiego do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez wystosowanie zapytania do właściwego Sądu Rejonowego czy repertorium Sądu Rejonowego dla Warszawy [...], dotyczące postępowań nieprocesowych za lata 1987 i 1988 zawiera informacje o wniosku o złożenie do depozytu sądowego kwot wskazanych w decyzjach wywłaszczeniowych.
W związku z powyższym pismem z dnia [...] lipca 2009 r. zwrócono się do Prezesa Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] w Warszawie o udzielenie powyższej informacji. Równocześnie, odrębnym pismem, poinformowano przedstawiciela stron o braku możliwości załatwienia sprawy z uwagi na jej skomplikowany charakter i konieczność dokonania szczegółowej i wnikliwej analizy materiału dowodowego oraz wskazano termin załatwienia sprawy do dnia [...] grudnia 2009 r. Następnie pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. poinformowano strony o braku możliwości rozpatrzenia sprawy we wskazanym wyżej terminie i ustalono nowy termin - do dnia [...] maja 2010 r. Tym samym zdaniem Wojewody Mazowieckiego nie pozostaje on w bezczynności, gdyż podjęte zostały kroki mające na celu realizację zaleceń zawartych w wyroku z dnia 20 marca 2009 r. a strony poinformowane ponadto zostały o przewidywanym terminie zakończenia sprawy, zgodnie z art. 36 § 1 kpa.
Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 5 sierpnia 2010 r. pełnomocnik skarżących zgłosił ponadto wniosek o to, aby Sąd orzekł o waloryzacji odszkodowania, gdyż akta sprawy na to pozwalają. Pełnomocnik oświadczył jednocześnie, że po uzyskaniu informacji z Sądu Rejonowego organ nie podjął żadnej czynności w tej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem podjętym na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2010 r. stwierdził, że skarga jest uzasadniona, wymierzając Wojewodzie grzywnę w wysokości 5000 zł.
W uzasadnieniu powołano się na art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zdaniem Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki z w/w przepisu. Jak podano, stan bezczynności w rozumieniu art. 154 § 1 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy organ w powtórnym postępowaniu prowadzonym na skutek wyroku sądu administracyjnego, mimo upływu terminu określonego w art. 35 kpa, nie rozpoznaje sprawy (nie wydaje stosownego rozstrzygnięcia).
Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że odpis prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1303/08 wraz z uzasadnieniem oraz akta administracyjne sprawy doręczone zostały Wojewodzie Mazowieckiemu w dniu 27 maja 2009 r. Z analizy akt sprawy wynika jednocześnie, że do dnia rozpoznania skargi w przedmiocie wymierzenia Wojewodzie Mazowieckiemu grzywny, tj. do dnia 5 sierpnia 2010 r., organ administracji publicznej nie załatwił sprawy, mimo iż w piśmie z dnia [...] stycznia 2010 r. poinformowano strony, iż przewidywany termin załatwienia sprawy to [...] maja 2010 r. Nie ulega więc wątpliwości, że Wojewoda Mazowiecki pozostaje w bezczynności po wyroku uchylającym decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2008 r.
W sprawie spełniony został również drugi warunek dopuszczalności skargi określony w powołanym wyżej art. 154 § 1 p.p.s.a., dotyczący uprzedniego pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku sądu. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo pełnomocnika skarżących z dnia [...] listopada 2009 r., którym wezwano Wojewodę Mazowieckiego do wykonania wyroku z dnia 20 marca 2009 r., poprzez niezwłoczne merytoryczne załatwienie sprawy. Spełnione zostały tym samym przesłanki do wymierzenia organowi grzywny określone w art. 154 § 1 powołanej ustawy.
Zdaniem Sądu I instancji na uwzględnienie nie zasługują podnoszone w odpowiedzi na skargę twierdzenia, iż organ nie pozostaje w bezczynności, bowiem podjął kroki mające na celu realizację zaleceń zawartych w wyroku z dnia 20 marca 2009 r. oraz poinformował strony o przewidywanym terminie zakończenia sprawy, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Wskazano, że w uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien przeprowadzić uzupełniający dowód z treści repertorium Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] dotyczącego postępowań nieprocesowych za lata 1987 i 1988. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że dowód należałoby przeprowadzić zwracając się do Prezesa Sądu, któremu (po podziale Sądu Rejonowego dla Warszawy [...]) zostały przekazane do archiwum wspomniane repertoria, o wydanie stosownego zaświadczenia, albo wydelegować pracownika, który za zgodą Prezesa Sądu dokona przeglądu tych repertoriów i sporządzi z tej czynności notatkę służbową.
Jak wynika z akt sprawy Wojewoda Mazowiecki pismem z dnia [...] lipca 2009 r. zwrócił się do Prezesa Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] w Warszawie z prośbą o sprawdzenie i wydanie zaświadczenia czy w stosownych repertoriach zarejestrowane zostały wnioski o przyjęcie do depozytu sądowego kwot należnych tytułem odszkodowania za dokonane wywłaszczenia. Jednakże, po uzyskaniu odpowiedzi z dnia [...] sierpnia 2009 r., w której stwierdzono, że "nie znaleziono akt, o których mowa w/w piśmie", a zatem odpowiedzi, która w żaden sposób nie wyjaśniała istniejących wątpliwości, organ administracji publicznej nie podjął już jakichkolwiek czynności mających na celu ustalenie powyższych kwestii. Z pisma z dnia [...] sierpnia 2009 r. nie wynika natomiast jednoznacznie, iż istotnie dokonano przeglądu stosownych repertoriów i nie znaleziono w nich żądanych informacji. W takiej sytuacji obowiązkiem organu było podjęcie dodatkowych działań, jak np. zwrócenie się z ponownym pismem do Prezesa Sądu, czy też wydelegowanie pracownika, który osobiście dokonałby przeglądu stosownych repertoriów i potwierdził (lub nie) uzyskaną informację.
Tymczasem Wojewoda Mazowiecki po otrzymaniu pisma z dnia [...] sierpnia 2009 r. nie podjął w sprawie jakichkolwiek czynności. W piśmie z dnia [...] stycznia 2010 r. poinformowano jedynie strony, że przewiduje się nowy termin załatwienia sprawy - do dnia [...] maja 2010 r. Przy czym do dnia rozpoznania skargi w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny, sprawa nie została załatwiona. Z akt sprawy nie wynika też, aby w okresie tym podejmowano jakiekolwiek działania mające na celu jej zakończenie.
Zdaniem Sądu I instancji wskazane wyżej okoliczności uzasadniają twierdzenie, że Wojewoda Mazowiecki uporczywie uchyla się od załatwienia sprawy dotyczącej ustalenia zwaloryzowanej kwoty odszkodowania orzeczonego stosownymi decyzjami wywłaszczeniowymi, co powoduje, że spełnione zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 154 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wymierzenie organowi grzywny. Stosownie natomiast do art. 154 § 6 powołanej ustawy grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 19 lutego 2010 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2009 r. i w drugim półroczu 2009 r. (M.P.
Nr 10, poz. 104) przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2009 r. wyniosło 2716,71 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w przedstawionych okolicznościach sprawy, biorąc pod uwagę długość przekroczenia terminów określonych w art. 35 kpa oraz wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że grzywna w wysokości 5000 zł jest adekwatną sankcją dla Wojewody Mazowieckiego za niewykonanie wyroku z dnia 20 marca 2009 r.
Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia złożonego na rozprawie wniosku o zastosowanie przez Sąd art. 154 § 2 p.p.s.a. i orzeczenie o waloryzacji odszkodowania. Wskazany przepis stanowi, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz nie budzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. W sprawie nie zostało natomiast wyjaśnione czy w stosownych repertoriach Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] zarejestrowane zostały wnioski o przyjęcie do depozytu sądowego kwot należnych tytułem odszkodowania. Stwierdzono w konkluzji, że brak było podstaw do uwzględnienia skargi w części dotyczącej zastosowania art. 154 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i orzeczenia przez Sąd o waloryzacji odszkodowania. Skarga we wskazanej części podlega więc oddaleniu.
Skargę kasacyjną co do części powyższego wyroku, tj. jego pkt 1 oraz pkt 3, złożył reprezentowany przez pełnomocnika Wojewoda Mazowiecki, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wniesienie skargi w niniejszej sprawie było przedwczesne, gdyż w dniu jej wniesienia organ nie pozostawał w bezczynności, bowiem zgodnie z art. 36 k.p.a. zawiadomił strony o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie, a jednocześnie podjął kroki mające na celu realizację zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2009 r., sygn. I SA/Wa 1303/08. Sprawa wymagała rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Zaznaczono przy tym, że materia objęta decyzją posiada bardzo skomplikowany charakter, co utrudniało podjęcie rozstrzygnięcia przez Wojewodę Mazowieckiego w wyznaczonym terminie. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji w przedmiotowym postępowaniu. Pismo Prezesa Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] nie dawało jednoznacznej odpowiedzi na pytanie czy odszkodowanie za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości zostało wpłacone do depozytu sądowego, co skutkowało tym, że konieczne było dalsze prowadzenie czynności wyjaśniających celem ustalenia okoliczności faktycznych, które były niezbędne do rozstrzygnięcia omawianej sprawy.
Jak podano dalej w skardze kasacyjnej, organ zasadnie poinformował strony postępowania o braku możliwości rozpatrzenia sprawy w terminie z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, szczególnie skomplikowanego charakteru sprawy oraz wnikliwego przeanalizowania zebranego materiału dowodowego. Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził końcowo, że Wojewoda Mazowiecki nie pozostawał w bezczynności, gdyż w dniu wniesienia skargi na bezczynność nie upłynął jeszcze wyznaczony termin jej rozpatrzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Sąd ten nie jest więc uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi.
Autor skargi kasacyjnej formułuje zarzut naruszenia art. 154 § 1 p.p.s.a., nie określając tego przepisu jako przepisu postępowania i nie wskazując odpowiedniej jednostki redakcyjnej art. 174 p.p.s.a., która stanowiłaby normatywne oparcie dla zarzutu w kontekście wskazania na naruszenie tego przepisu właśnie jako przepisu postępowania.
Dodatkowe uchybienia w sformułowaniu zarzutu skargi kasacyjnej wiążą się z łącznym określeniem rodzaju naruszenia jako błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Przyjmując, iż powyższe formy naruszenia, wskazane bezpośrednio w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przy zarzucie skierowanym na naruszenie prawa materialnego, odnoszą się także do naruszenia przepisów postępowania, należy podnieść, że dla skuteczności takiego zarzutu niezbędne jest wykazanie, w jakim kontekście zauważa się naruszenie tego przepisu jednocześnie w postaci błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania. Są to bowiem różne formy naruszenia prawa, które wprawdzie mogą wystąpić razem również w odniesieniu do przepisów postępowania, ale jedynie w określonej relacji wzajemnej i w odniesieniu do odpowiedniego etapu stosowania prawa (zastosowania przepisu). Wymaga to jednak zaprezentowania odpowiedniego rozumowania i argumentacji wskazującej na taką właśnie zależność.
W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania niezbędne jest ponadto zasadne przypisanie możliwego istotnego wpływu tego naruszenia na treść rozstrzygnięcia. Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania tego wpływu oraz, poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, wykazania że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie tylko nie wykazał tego wpływu ale nie przeprowadził w uzasadnieniu skargi w ogóle odpowiedniej argumentacji wspierającej zarzut. Już zatem z tego powodu skuteczność zarzutu skargi kasacyjnej została istotnie ograniczona.
Zarzut skargi kasacyjnej nie może być jednak uwzględniony przede wszystkim dlatego, iż jest niezasadny merytorycznie. Podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty, wskazujące na skomplikowany charakter sprawy oraz na przedsiębrane w postępowaniu administracyjnym czynności, które w ocenie strony skarżącej mają świadczyć o niepozostawaniu w bezczynności, nie mogą wpływać na zmianę dokonanej przez Sąd I instancji kwalifikacji stanu niezałatwienia sprawy do momentu rozprawy przed tym Sądem. W szczególności nie może wpływać na taką zmianę fakt, iż w momencie wniesienia skargi do Sądu I instancji nie upłynął jeszcze wyznaczony termin do jej rozpatrzenia, bowiem istotne jest tu nie tyle wystąpienie powyższej sytuacji, ile cały wymiar czasu trwania postępowania, w ramach którego, kolejne zresztą, wyznaczenie terminu do jej załatwienia jest, z punktu widzenia orzeczenia sądu, jedynie końcowym elementem.
Istotnym kryterium kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku jest zatem dokonana przez Sąd ocena aktywności organu. Ta zaś została wyraźnie i jednoznacznie wypowiedziana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 3-4) oraz zasługuje na akceptację. Wiąże się to z oceną sposobu realizacji zaleceń Sądu, wyrażonych we wcześniejszym wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2009 r., (I SA/Wa 1303/08), dotyczących zwłaszcza wykorzystania materiałów nieprocesowych, zgromadzonych w repertorium Sądu Rejonowego w Warszawie, z oceną realizacji których należy się także z Sądem I instancji zgodzić. W szczególności nie może być argumentem organu administracji, wskazującym na własną aktywność, podniesienie w skardze kasacyjnej, iż sprawa wymagała na gruncie art. 77 k.p.a. rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Zwłaszcza, że nie wykazano w skardze kasacyjnej, dlaczego takie rozpatrywanie nie mogło się zakończyć w okresie od dnia [...] maja 2009 r. (data doręczenia organowi wyroku WSA z dnia [...] marca 2009 r. oraz akt administracyjnych) do dnia [...] sierpnia 2010 r. (data rozprawy i wydania zaskarżonego wyroku przez WSA w Warszawie).
Biorąc pod uwagę fakt, że organ właściwie nie podjął po dniu [...] sierpnia 2009 r. żadnej czynności w sprawie, a wcześniej ograniczył się do jednego zapytania skierowanego do Prezesa Sądu Rejonowego, w wyniku którego uzyskał w tym właśnie dniu odpowiedź, z której nie wynikał z całą pewnością brak przedmiotowych dokumentów, należy przyjąć, iż organ, nie podejmując żadnych innych czynności, nie wykorzystał wszystkich wskazanych przez Sąd możliwości i nie zrealizował w ten sposób wskazówek zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 20 marca 2009 r. W tym kontekście należy w pełni podzielić wskazane na s. 3-4 uzasadnienia zaskarżonego wyroku podstawy oceny i samą kwalifikację braku aktywności organu, które zresztą nie zostały w skardze kasacyjnej zakwestionowane poprzez przeprowadzenie odpowiednio rozwiniętej argumentacji.
W świetle powyższych ustaleń i ocen należy także podzielić stanowisko Sądu I instancji co do zasadności podstaw wymierzenia grzywny na gruncie przesłanek wskazanych w art. 154 § 1 p.p.s.a., w tym także, przy uwzględnieniu skali przekroczenia terminów określonych w art. 35 k.p.a., odnośnie do jej wysokości na podstawie § 6 tego przepisu. Na marginesie należy podkreślić, iż również w kontekście wymiaru grzywny autor skargi kasacyjnej nie wykazał argumentacyjnie, na czym opiera swój wniosek o jego zmniejszenie.
Biorąc pod uwagę wskazane wyżej argumenty przesądzające o nietrafności zarzutu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.