Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 842/11 oddalił skargę A.K. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 13 ust. 7 z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania A.K. od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z dnia [...] listopada 2010r nr [...] o odmowie wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym pozostającym w dyspozycji Oddziału Regionalnego WAM w Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu decyzji podał m.in., że decyzją Kierownika Garnizonowej Administracji Mieszkań z dnia [...] lipca 1990 r. nr [...] przydzielono A.K. osobną kwaterę stałą w W. przy ul. [...].
W dniu 8 grudnia 2010 r. nieruchomość, w której znajduje się wyżej wymieniony lokal mieszkalny, została przekazana prawnemu właścicielowi, który jest osobą fizyczną.
Wskazał, że świetle art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Ustawodawca w przepisie tym nie zdefiniował jednak na czym ma polegać "wyjątkowość sytuacji", a to oznacza, że ocenę tej kwestii pozostawił organowi rozstrzygającemu sprawę.
Zdaniem organu odwoławczego analiza sytuacji zawodowej, majątkowej i osobistej A.K. nie pozwala na przyjęcie, iż znajduje się on w sytuacji wyjątkowej. Wprawdzie u wyżej wymieniony stwierdzono problemy zdrowotne, jednakże nie uniemożliwiają mu one normalnego funkcjonowania i nie wymaga on stałej i długotrwałej pomocy ze strony osób trzecich. Wskazał, że A.K. pracuje zawodowo i osiąga stały miesięcznych dochód w wysokości 9.080 złotych brutto, co oznacza, że ma możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie.
Powyższa decyzja Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie stała się przedmiotem skargi A.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
- 1) art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędną interpretację pojęcia "sytuacja wyjątkowa" i w rezultacie niezastosowanie tego przepisu, jak również poprzez zaakceptowanie przez organ odwoławczy sytuacji nieprzedstawienia przez organ pierwszej instancji wniosku skarżącego Ministrowi Obrony Narodowej,
- 2) art. 2 Konstytucji RP, poprzez wydanie decyzji sprzecznej z zasadami sprawiedliwości społecznej i państwa prawa.
Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W uzasadnieniu wyroku podał, że adresatem decyzji o prawie do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym wydanej na podstawie art. 29 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP są osoby znajdujące się sytuacji wyjątkowej do której należy np. ciężka choroba, kalectwo, brak jakichkolwiek środków finansowych, szczególnie trudna sytuacja życiowa. W rozpoznawanej sprawie organy wnikliwie przeanalizowały sytuację życiową skarżącego i trafnie stwierdziły, że wskazane przez niego okoliczności nie pozwalają na uznanie, iż znajduje się on w sytuacji wyjątkowej w rozumieniu powołanego przepisu omawianej ustawy. Wskazał, że skarżący odszedł z wojska na własną prośbę z dniem 10 października 1991 r. i nie nabył uprawnień do świadczeń emerytalno – rentowych. Nie zachował zatem prawa do przydzielonej mu kwatery stałej, a więc zajmował ją bez tytułu prawnego.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywodzone przez skarżącego roszczenie o przydzielenie mu lokalu mieszkalnego nie jest zasadne, a zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Organ dokonał prawidłowej wykładni art. 29 powołanej ustawy i nie naruszył art. 2 Konstytucji RP.
Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A.K. reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił: naruszenie prawa procesowego przez niezastosowanie art. 134 § 1 P.p.s.a. i nierozpatrzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawartego w skardze zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ prawa materialnego art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z roku 2005 r. Nr 41, poz. 398) tj. w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r., które polegało na zaakceptowaniu przez organ nieprzedstawienia wniosku skarżącego Ministrowi Obrony Narodowej przez Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. celem wypowiedzenia się przez Ministra w sprawie zgody na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania skarżącego w lokalu mieszkalnym.
Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji pominął, jeden z zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze. Podniósł, że art. 29 cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r., nakazywał Dyrektorowi Oddziału Regionalnego WAM w W. przekazanie wniosku skarżącego Ministrowi Obrony Narodowej, wraz ze stanowiskiem Dyrektora w tej sprawie, w celu uzyskania od Ministra zgody lub odmowy udzielenia zgody na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na czas oznaczony innej osobie niż żołnierz służby stałej. Tymczasem w tej sprawie Dyrektor wydał decyzję bez uzyskania stanowiska Ministra.
Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Wyjaśnił, że zgoda Ministra Obrony Narodowej jest kwestią wtórną wobec przesłanki wyjątkowości sytuacji, w jakiej znalazła się osoba ubiegająca się o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania. Przepis art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych przewiduje bowiem zgodę Ministra na wydanie decyzji, a nie na odmowę jej wydania, w przeciwnym wypadku nie dyrektor Oddziału Regionalnego WAM lecz Minister byłby faktycznym decydentem w przedmiocie uzyskania praw do lokalu.
W ocenie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, nawet gdyby uznać, że w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji zabrakło odniesienia się do zarzutu skargi, uchybienie to nie miało wpływu na poprawność rozstrzygnięcia dokonanego przez ten Sąd.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. W związku z powyższym Sąd drugiej instancji rozpoznał sprawę w granicach wyznaczonych zarzutami sformułowanymi w skardze kasacyjnej. Orzekając w tym zakresie uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionej podstawy i nie zasługuje na uwzględnienie.
Istota sprawy sprowadza się do oceny, czy skarżący znajduje się w sytuacji wyjątkowej uzasadniającej przyznanie prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym z zasobów Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na podstawie art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z roku 2005 r. Nr 41, poz. 398).
W tej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie art.174 pkt 2 P.p.s.a. i zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisu postępowania tj. 134 § 1 P.p.s.a. przez nierozpatrzenie zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r. polegające na nieprzedstawieniu przez organ pierwszej instancji wniosku skarżącego Ministrowi Obrony Narodowej celem wypowiedzenia się przez niego w sprawie zgody na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania.
Przypomnieć należy, iż w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie wskazuje się, że zawarty w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok SN z dnia 21 marca 2007 r., I CSK 459/06, niepubl., wyrok SN z dnia 21 marca 2006 r., I CSK 63/05, niepubl.; T. Wiśniewski, Apelacja i kasacja. Nowe środki odwoławcze w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1996, str. 167, wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2008r.,II GSK 544/08). W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej nie wykazał, aby między naruszeniem powołanego przepisu, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu zachodził związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Nieprawidłowość ta nie uniemożliwiła jednak Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonania oceny zasadności wyżej wymienionego zarzutu.
Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie treść zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów. Istnieje zatem możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu innych uchybień niż te, które wskazał wnoszący skargę. Brak związania Sądu pierwszej instancji zarzutami i wnioskami skargi nie stanowi jednak uprawnienia sądu do wybiórczego rozpoznania zarzutów i pominięcia niektórych z nich. Na gruncie danej sprawy sąd ten powinien rozważyć wszystkie zarzuty skargi i dokonać oceny ich zasadności.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że wystąpienie do Ministra Obrony Narodowej o zgodę na wydanie decyzji w trybie art. 29 omawianej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych jest zasadne dopiero w przypadku zaistnienia sytuacji wyjątkowej o której mowa w tym przepisie. Przepis ten rozstrzygnięcie określonych w nim spraw powierza dyrektorowi oddziału regionalnego WAM. Przewiduje również obowiązek porozumienia organu decyzyjnego z Ministrem Obrony Narodowej, lecz temu nakazowi nie nadaje charakteru bezwzględnego i nie łączy go z każdym rozstrzygnięciem sprawy. Zgoda Ministra Obrony Narodowej jest jednym z dwóch obligatoryjnych warunków udzielenia zezwolenia w przedmiocie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Obowiązek współdziałania tych organów powstaje zatem nie w chwili złożenia wniosku, lecz dopiero w późniejszym stadium postępowania, po zakwalifikowaniu takiego wystąpienia do pozytywnego załatwienia.
A zatem, jeżeli z poczynionych na tym etapie postępowania ustaleń wynika, że nie został spełniony wstępny warunek pozytywnego rozstrzygnięcia o prawie do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, tj. nie zachodzi sytuacja wyjątkowa w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu, wówczas dyrektor oddziału regionalnego WAM nie ma obowiązku wystąpienia do Ministra Obrony Narodowej o wydanie stosownej zgody w celu realizacji drugiej przesłanki określonej w tym przepisie (por. wyroki NSA z dnia 12 czerwca 2008r.sygn.akt I OSK 858/07, z dnia10 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1519/07, z dnia 23 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 270/09, z dnia 17 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 1530/09, z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1869/10).
Skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni podziela.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy tj. w przypadku wydawania decyzji odmownej nie była potrzebna zgoda Ministra Obrony Narodowej. Oznacza to, że nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do tej kwestii nie miało wpływu na wynik sprawy.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto o art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i 3 P.p.s.a P.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcą prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).