Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2727/14 oddalił skargę B. P. i W. P. (dalej skarżący) na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2014 r.) w przedmiocie odmowy powiększenia odszkodowania.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Nieruchomość położona w obrębie [...], gmina Końskie, oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha oraz nr [...] o pow. [...]ha, decyzją Wojewody Lubuskiego z dnia [...] października 2013 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została przeznaczona pod inwestycję polegającą na budowie obwodnicy miejscowości N. w ciągu drogi krajowej nr 282 wraz z rozbudową drogi wojewódzkiej nr 279.
Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...], Wojewoda Lubuski orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 1.604.488,00 zł na rzecz skarżących z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Województwa Lubuskiego prawa własności opisanych działek oraz o zmniejszeniu ustalonego odszkodowania o kwotę 1.169.457,84 zł stanowiącą wartość ustanowionego na ww. nieruchomości ograniczonego prawa rzeczowego w postaci hipoteki umownej zwykłej na rzecz A. w G.. Filii w Z. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Zarząd Województwa Lubuskiego reprezentowany przez Zarząd Dróg Wojewódzkich.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego.
Następnie wnioskiem z dnia 4 lutego 2013 r., uzupełnionym pismem z dnia 20 lutego 2013 r., skarżący wystąpili o przyznanie kwoty stanowiącej równowartość 5% ustalonego odszkodowania.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], Wojewoda Lubuski odmówił powiększenia odszkodowania o kwotę 80.224 zł stanowiącą 5% wysokości ustalonego decyzją Wojewody Lubuskiego z dnia [...] października 2012 r. odszkodowania za prawo własność opisanej wyżej nieruchomości.
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli skarżący wskazując, że nigdy nie wyrazili jakiegokolwiek sprzeciwu wobec wydania nieruchomości inwestorowi i nie czynili w tym zakresie żadnych przeszkód. Wskazali również, że dowodem na wyrażenie woli wydania nieruchomości jest m.in. uczestnictwo W. P. w spotkaniach związanych z planowaniem przebiegu budowanej drogi. Ponadto o fakcie dobrowolnego wydania nieruchomości świadczą również protokoły sporządzone przez O. Sp. z o.o., z którego wynika, że nie wnosili żadnych zastrzeżeń w sprawie wydania nieruchomości. Podnieśli również, że właściciele nieruchomości nie byli informowani przez organy o konieczności sporządzenia protokołu zdawczo odbiorczego w celu udokumentowaniu faktu dobrowolnego wydania nieruchomości.
Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu, jeżeli właściciel nieruchomości nie utrudnia inwestorowi wejścia na teren, jednak do chwili wejścia wykonawcy na grunt nie uzewnętrznił woli jego wydania, to brak jest podstaw do przyjęcia, że wyraził wolę wydania nieruchomości, a zatem że spełnił przesłanki z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Organ wskazał, że w tych okolicznościach nie ma możliwości powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, bowiem powołany przepis specustawy drogowej powiększenie odszkodowania uzależnia wyłącznie od aktywności w tym zakresie uprzedniego właściciela we wskazanym terminie.
Minister zaznaczył, że przy ocenie zaistnienia przesłanek zwiększenia wysokości odszkodowania o 5% wartości nieruchomości nie ma znaczenia, czy właściciel został uprzednio poinformowany o przysługującym mu uprawnienie do powiększenia kwoty odszkodowania. Uprawnienie to wynika bowiem, z treści przepisu, a jego przyznanie nie zależy od uprzedniego poinformowania przez organ czy inny podmiot o konieczności dokonania określonych działań w celu powiększenia odszkodowania.
W skardze do WSA w Warszawie skarżący wniósł o uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające podwyższenie odszkodowania o 5% z tytułu wydania nieruchomości. Z uwagi na fakt, że skarżący nie przedstawili żadnych dowodów potwierdzających okoliczność wydania nieruchomości, twierdząc jedynie w odwołaniu, a następnie w skardze, że faktycznie to nastąpiło, Sąd I instancji podkreślił, że za wydanie nieruchomości nie można uznać pasywnej postawy właściciela, który oczekiwałby, że inwestor będzie w każdej chwili zainteresowany zajęciem nieruchomości. Skoro specustawa posługuje się pojęciem wydania rzeczy, ale nie definiuje go na użytek tej ustawy, to zasadne jest posłużenie się przepisami kodeksu cywilnego (art. 348 – 351). Zgodnie z art. 348 k.c. przeniesienie posiadania następuje przez wydanie rzeczy. Wydanie dokumentów, które umożliwiają rozporządzanie rzeczą, jak również wydanie środków, które dają faktyczną władzę nad rzeczą, jest jednoznaczne z wydaniem samej rzeczy.
Oznacza to, że wola wydania powinna być uzewnętrzniona na tyle, aby była ona oczywista dla nabywcy (przejmującego), że dotychczasowy posiadacz zrezygnował z władania rzeczą zarówno w aspekcie corpus, jak i animus.
W przypadku posiadania przez byłych właścicieli jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, że dobrowolnie wydali nieruchomość, bądź zgodzili się na jej wydanie, powinni przedłożyć taki dowód do akt sprawy, czego nie uczynili. Takim dokumentem potwierdzającym wydanie nieruchomości jest protokół zdawczo-odbiorczy lub jednostronne oświadczenie właściciela o wydaniu nieruchomości. Nie można uznać za wydanie nieruchomości ustaleń ze skarżącymi dokonywanymi na etapie uzgodnień technicznych w zakresie planowanej inwestycji, czy zaakceptowanie nowo wytyczonych działek.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli W. P. oraz spadkobiercy B. P., tj. W. P., P. P. oraz M. P. zarzucając naruszenie:
- 1. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tj. art. 18 ust. 1 e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez błędne uznanie, iż wydanie nieruchomości może nastąpić jedynie na podstawie protokołu zdawczo - odbiorczego bądź na podstawie pisemnego oświadczenia właściciela potwierdzającego wydanie nieruchomości;
- 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz 9 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracyjnych naruszało art. 77 § 1 k.p.a. oraz 9 k.p.a. z uwagi na brak powiadomienia skarżących o konieczności sporządzenia dokumentu, z którego wynikać będzie wola wydania nieruchomości.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Postanowieniem WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015 r. została odrzucona skarga kasacyjna P. P. i M. P. Stąd też rozpoznana została skarga kasacyjna W. P. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, zatem przy jej rozpoznaniu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Autor skargi kasacyjnej formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, skupiając się wokół tezy skarżącego kasacyjnie, że odszkodowanie za pozbawienie prawa do nieruchomości przejętej na podstawie specustawy drogowej powinno być powiększone na podstawie art. 18 ust.1e ustawy o 5% wartości nieruchomości.
Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, czyli w przedmiocie powiększenia odszkodowania zostało wszczęte na wniosek strony z dnia 7 lutego 2013 r., czyli nastąpiło w czasie gdy decyzja ustalająca odszkodowanie została już wykonana. Mianowicie Wojewoda Lubuski decyzją z dnia [...] października 2012 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz B. i W. P. w wysokości 1 604 488,00 zł., po rozpoznaniu odwołania Zarządu Województwa Lubuskiego, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubuskiego, a dnia [...] stycznia 2013 r. nastąpiła wypłata odszkodowania.
Minister Infrastruktury i Rozwoju w zaskarżonej w obecnym postępowaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., wskazał, że dopuszczalne było wydanie uzupełniającej decyzji w sprawie powiększenia odszkodowania, gdyż z treści rozstrzygnięcia, jak również z uzasadnienia decyzji Wojewody Lubuskiego z dnia [...] października 2012 r. oraz akt sprawy nie wynika, aby kwestia powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości była przedmiotem rozpoznania w toku postępowania. Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję nie wypowiadał się co do powyższej kwestii, ale dokonał merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji odmawiającej powiększenia odszkodowania, co wskazuje, że zgodził się z stanowiskiem organów, co do samej dopuszczalności wydania uzupełniającej decyzji w sprawie powiększenia odszkodowania.
Mając na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, a zarzuty te dotyczą wykazania, że spełnione zostały materialnoprawne przesłanki uzasadniające powiększenie odszkodowania, Naczelny Sąd Administracyjny mógł odnieść się tylko w tym zakresie do rozpoznawanej sprawy.
Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej, to w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego tj. art. 18 ust.1 e ustawy, poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że wydanie nieruchomości może nastąpić jedynie na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego bądź na podstawie pisemnego oświadczenia właściciela potwierdzającego wydanie nieruchomości. Z zarzutem tym nie można się zgodzić, przede wszystkim dlatego, że brew twierdzeniom skarżącego Sąd I instancji nie dokonał takiej wykładni, tzn. nie stwierdził, że wydanie nieruchomości może nastąpić jedynie na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego lub oświadczenia właściciela.
Natomiast Sąd I instancji uznał (s.5 uzasadnienia ostatni akapit), że " W przypadku posiadania przez byłych właścicieli jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, że dobrowolnie wydali nieruchomość, bądź zgodzili się na jej wydanie, powinni przedłożyć taki dowód do akt sprawy, czego nie uczynili. Takim dokumentem potwierdzającym wydanie nieruchomości jest protokół zdawczo-odbiorczy lub jednostronne oświadczenie właściciela o wydaniu nieruchomości. "Z przytoczonego fragmentu uzasadnienia jasno wynika, że Sąd dopuszcza możliwość potwierdzenia dobrowolnego wydania nieruchomości na podstawie jakiegokolwiek dokumentu z którego by wynikał ten fakt, a takim dokumentem może być protokół zdawczo-odbiorczy lub oświadczenie, natomiast wbrew twierdzeniom skargi, Sąd I nie stwierdził, że są to jedyne dokumenty. Stąd też zarzut ten jest niezasadny.
Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej szczególną uwagę zwrócono na naruszenie art. 9 k.p.a., czyli obowiązku informacyjnego jaki spoczywa na organie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organ naruszył art. 9 k.p.a., albowiem nie poinformował go o konieczności posiadania protokołu zdawczo-odbiorczego niezbędnego dla przyznania na podstawie art.18 ust.1e ustawy powiększonego odszkodowania. Zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. jest bezprzedmiotowy. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że obowiązek informacyjny spoczywający na organie realizowany jest w ramach danego postępowania administracyjnego, które jest prowadzone. Jak wskazywano wcześniej postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, czyli w przedmiocie powiększenia odszkodowania zostało wszczęte na wniosek strony z dnia 7 lutego 2013 r., czyli nastąpiło w czasie gdy decyzja ustalająca odszkodowanie nie tylko była ostateczna, ale została już wykonana.
Tym samym w aktualnym postępowaniu administracyjnym organ nie mógł naruszyć art. 9 k.p.a. w taki sposób jak zarzuca to skarżący. Natomiast zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. nie może dotyczyć postępowania zakończonego decyzją o ustaleniu odszkodowania, albowiem ta decyzja nie była przedmiotem skargi i nie jest przedmiotem postępowania sądowoadministarcyjnego. Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie naruszył tego przepisu, zebrał bowiem wszystkie możliwe dowody, w tym zgodnie z wnioskiem skarżącego przeprowadził dowód z przesłuchania świadków, a także rozpatrzył i ocenił materiał dowodowy. To, że wynik tej oceny jest odmienny od oczekiwań skarżącego nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona.