Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 grudnia 2019 r. oddalił skargę E.M. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] lipca 2019 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z [...] czerwca 2019 r. Wojewoda [...] odmówił przyznania skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla niepełnosprawnej córki. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] lipca 2019 r. Na podstawie oświadczeń skarżącej organ ustalił, że od 2009 r. wraz z dziećmi mieszka ona w Polsce i nie pobiera świadczeń Caisse Nationale d’Allocations we Francji. Skarżąca nie pracuje w Polsce, nie odprowadza składek do ZUS ani KRUS, a jedynie od 2012 r. pobiera z Francji rentę po zmarłym w tym kraju mężu. Organ wyjaśnił, że w tak ustalonym stanie zachodzi konieczność koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, z której wynika, że w przypadku skarżącej krajem pierwszeństwa jest Francja.
W ocenie organu wysokość świadczeń pobieranych przez skarżącą z tego kraju przekracza wysokość świadczeń możliwych do przyznania na podstawie prawa polskiego, w związku z czym nie przysługuje jej także świadczenie dyferencyjne.
Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącej na powyższą decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że z uwagi na pobieraną z francuskiego organu rentę po zmarły mężu pierwszeństwo w sprawie ma ustawodawstwo tego kraju. Wywiódł, że wniosek skarżącej został prawidłowo przekazany do rozpoznania przez organ francuski, a decyzja odmowna zaskarżona przez skarżącą jest wyrazem braku podstaw do wypłaty żądanego świadczenia w Polsce z uwagi na pierwszeństwo ustawodawstwa innego państwa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji bądź uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 23a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111), dalej: uśr, przez uznanie, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, mają zastosowanie w sytuacji skarżącej, podczas gdy skarżąca ani żaden z członków jej rodziny nie zamieszkuje, ani nie przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, a jedynie w takiej sytuacji mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego;
- 2) art. 23a ust. 1 i 2 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przez odmowę przyznania skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego na S.M. w sytuacji, gdy:
- a) Wojewoda, jak i Minister nie ustalili, czy skarżąca jest uprawniona do pobierania świadczenia podobnego do zasiłku pielęgnacyjnego i w jakiej wysokości we Francji, a w konsekwencji powyższego do momentu powstania uprawnienia do świadczenia rodzinnego na terenie innego Państwa Członkowskiego zastosowanie ma wyłącznie ustawodawstwo polskie, a co zatem idzie właściwość rzeczowa, o której mowa w art. 20 ust. 1 wskazanej ustawy;
- b) organ nie otrzymał potwierdzenia z instytucji francuskiej, że skarżąca podlega ustawodawstwu francuskiemu w zakresie wypłaty świadczeń rodzinnych;
- c) organ nie ustalił w porozumieniu z właściwą instytucją francuską, jaki charakter ma specjalny zasiłek dla niepełnosprawnych dzieci, jakie warunki są jego nabycia, jakie ogólne warunki musi spełniać osoba niepełnosprawna oraz jaka jest jego wysokość;
- d) z informacji zamieszczonych na stornie Caisse d’allocations familiales (CAF) – Funduszy Zasiłków Rodzinnych we Francji, wynika, że skarżąca nie spełnia ogólnych warunków do przyznania jej specjalnego zasiłku dla niepełnosprawnych dzieci, ten bowiem jest wypłacany wyłącznie osobom zamieszkującym we Francji, nadto jego wysokość zależy od stopnia niepełnosprawności dziecka, jego wysokość jest uzależniona również od długości okresu zamieszkiwania na terytorium Francji;
- 3) art. 23a ust. 4 i 5 uśr przez uznanie, że Wojewoda oraz Minister prawidłowo ustalili, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji świadczeń, a skarżąca podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń rodzinnych w innym państwie, w związku z pobieraną emeryturą po zmarłym mężu i Francja jest krajem właściwym do wypłaty świadczeń rodzinnych na zasadzie pierwszeństwa, bez uzyskania zaświadczenia od instytucji zagranicznej o podleganiu przez skarżącą ustawodawstwu innego Państwa Członkowskiego w zakresie wypłaty świadczeń podobnych do zasiłku pielęgnacyjnego w Polsce;
- 4) art. 67, art. 68 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz. UE L 166 z 30.04.2004), dalej: rozporządzenie nr 883/2004, przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz błędne uznanie, że skarżąca jest osobą uprawnioną do świadczeń rodzinnych we Francji, w związku z pobieraniem emerytury z tego kraju po zmarłym mężu, w sytuacji, gdy przepis ten dotyczy wyłącznie członków rodziny, którzy zamieszkują w innym Państwie Członkowskim;
- 5) art. 68 ust. 1 lit a oraz ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004 przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz błędne uznanie, że Francja jest krajem pierwszeństwa, w sytuacji, gdy organy nie ustaliły, czy skarżącej przysługuje we Francji jakiekolwiek świadczenie; wbrew ustaleniom Sądu pierwszej instancji w zgromadzonym materialne dowodowym brak jakichkolwiek dokumentów wiarygodnych i miarodajnych potwierdzających, że skarżącej przysługuje według ustawodawstwa francuskiego specjalny zasiłek dla niepełnosprawnych dzieci;
- 6) art. 106 § 3 w zw. z art. 113 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z urzędu: z ogólnych warunków przyznawania specjalnego zasiłku dla niepełnosprawnych dzieci (allocation d'éducation de l'enfant handicape AEEH); - we Francji tj. zasiłku podobnego do zasiłku opiekuńczego, z informacji instytucji zagranicznej, celem ustalenia czy skarżącej przysługuje we Francji zasiłek opiekuńczy podobny do zasiłku pielęgnacyjnego w Polsce, mimo że dowód ten ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu, a brak jego przeprowadzenia spowodował ustalenie błędnego stanu faktycznego;
- 7) art. 141 § 4 ppsa polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym przez uznanie, że skarżąca od 2012 r. nie podlegała ubezpieczeniu w KRUS w sytuacji, gdy decyzję o wyłączeniu z ubezpieczenia z KRUS została wydana dopiero w dniu [...] czerwca 2018 r.;
- 8) art. 141 § 4 ppsa przez błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że skarżącej przysługuje prawo do zasiłku we Francji w wysokości 131,81 EUR i jest to świadczenie podobne do zasiłku pielęgnacyjnego w Polsce, podczas gdy zasiłek ten jest przyznawany wyłącznie osobom zamieszkującym na terenie Francji oraz jego wysokość zależy od stopnia niepełnosprawności dziecka; zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na poczynienie takowych ustaleń, żaden ze zgromadzonych przez organy administracyjne dokumentów nie pozwala na ustalenie, że skarżącej przysługuje we Francji świadczenie podobne do zasiłku pielęgnacyjnego, tymczasem jedynie takowe dokumenty pozwalałyby na stwierdzenie, że Francja jest krajem właściwym do wypłaty świadczeń podobnych do zasiłku pielęgnacyjnego;
- 9) art. 135 ppsa przez jego niezastosowanie;
- 10) art. 151 ppsa przez oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organy prawa materialnego, jak i przepisów postępowania art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w związku z niepodjęciem wszelkich starań do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Skarżąca wniosła ponadto o przeprowadzenie dowodu z zaświadczenia z [...] listopada 2017 r. na okoliczność, że skarżąca jest następcą prawnym osoby uprawnionej do emerytury francuskiej cywilnej i wojskowej, i w związku z tym powinna korzystać ze świadczeń rzeczowych z ubezpieczenia zdrowotnego przewidzianego w ustawodawstwie Państwa, na którego terytorium zamieszkuje.
Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżąca zakwestionowała, że fakt pobierania emerytury po zmarłym mężu stanowi przesłankę stosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczeń. Argumentowała, że organy prowadząc postępowanie, nie pozyskały i nie wskazały dokumentów, na podstawie których ustaliłyby, że skarżąca podlega ustawodawstwu innego Państwa Członkowskiego.
W piśmie procesowym z 16 marca 2022 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o przeprowadzenie dowodu z wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1140/19 i II SA/Rz 1139/19, celem ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne.
Przed przystąpieniem do rozpoznania poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej należało odnieść się do zgłoszonych wniosków dowodowych. Wnioski te nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z art. 106 § 3 ppsa sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W tym miejscu należy wskazać, że wniosek o przeprowadzenie dowodu z zaświadczenia z [...] listopada 2017 r. zmierzał do wykazania, że skarżąca jest następcą prawnym osoby uprawnionej do pobierania francuskiej emerytury cywilnej i wojskowej, tj. okoliczności, która nie była sporna w rozpoznawanej sprawie. Przeprowadzenie tego dowodu prowadziłoby zatem do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania.
Z kolei wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wskazane we wniosku dowodowym z [...] marca 2022 r. zostały wydane w sprawach dotyczących świadczenia wychowawczego innego dziecka skarżącej niż objęte wnioskiem o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Tym samym okoliczności tamtych spraw nie mają bezpośredniego przełożenia na rozpoznawaną sprawę. Tym samym przeprowadzenie dowodów z treści tych wyroków i ich uzasadnień naruszałoby wymóg niezbędności do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, w której ramach dowód taki miałby zostać przeprowadzony.
Za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. Zgodnie bowiem z art. 23a uśr w przypadku gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie (ust. 1). W przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 2). W przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 2, wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 3). W przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 1, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wydaje decyzję zgodnie z art. 21 (ust. 4).
Z przywołanych przepisów wynika, że obowiązkiem organu orzekającego jest ustalenie, czy w określonej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych ustalenie na podstawie art. 23a ust. 3 ustawy, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie jest równoznaczne z tym, że osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń rodzinnych w innym państwie. Pojęcie "podleganie ustawodawstwu innego państwa" należy rozumieć w taki sposób, że wojewoda w celu ustalenia faktu i okresu podlegania temu ustawodawstwu przez osobę uprawnioną lub członka jej rodziny, musi zbadać sam te okoliczności, a w szczególności wyjaśnić, z jakich świadczeń dana osoba może skorzystać lub korzysta w państwie obcym. Powinien więc wskazać przepis uprawniający obywatela polskiego do pobierania świadczenia rodzinnego w innym Państwie Członkowskim, albo akt (rozstrzygnięcie, czynność) organu lub instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie rodzinne wskutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 556/10, czy z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1481/19). Wojewoda nie może zatem ustalić faktu podlegania obcemu ustawodawstwu jedynie na podstawie informacji o pobieraniu z tego kraju renty po zmarłym mężu.
Zasada prawdy obiektywnej wynikająca z art. 7 kpa wskazuje, że na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Z kolei stosownie do postanowień art. 77 § 1 i art. 80 kpa wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Dopiero bowiem pełne ustalenia stanu faktycznego sprawy i jego całościowa ocena pozwala na ustalenie, jakie przepisy prawa materialnego znajdują zastosowanie w sprawie.
Warunkiem zatem orzekania w przedmiocie świadczeń rodzinnych w okolicznościach wskazujących na możliwość powstania konieczności koordynacji systemów jest ustalenie, że skarżąca podlegała ustawodawstwu innego Państwa Członkowskiego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organy orzekające w sprawie nie dokonały takich ustaleń, poprzestając na stwierdzeniu, że skoro skarżąca pobiera francuską rentę po zmarłym w tym kraju mężu, to podlega ona prawu francuskiemu. Zbieg świadczeń, o którym mowa w art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 883/2004 nie wystąpi, jeżeli z uwagi na regulacje prawne we Francji skarżącej nie przysługiwałoby prawo do świadczeń na dzieci zamieszkujące w Polsce.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że organy prowadzące postępowanie nie dopełniły ciążących na nich na podstawie art. 7, art. 77 i art. 80 obowiązków, a uchybienia te miały istotny wpływ na wynik postępowania. W sytuacji takiej zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa należało uznać za zasadny.
W konsekwencji powyższych uchybień w ustaleniu stanu faktycznego sprawy za zasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Z uwagi bowiem na stwierdzone wady postępowania wyjaśniającego w rozpoznawanej sprawie organy nie wykazały, że zaszły wszystkie podstawy do zastosowania przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydanych rozstrzygnięć.
Mając na uwadze, że tą samą opisaną powyżej wadą dotknięte było postępowanie prowadzone przez organy obu instancji, zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 135 ppsa.
Za niezasadny należało uznać także zarzuty naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez niezawarcie w uzasadnieniu któregokolwiek z elementów wskazanych w tym przepisie bądź przez sformułowanie wywodów uzasadnienia w sposób uniemożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Analizowane pod tym kątem uzasadnienie nie wykazuje wskazanych powyżej wad. Jest ono kompletne pod względem wymaganych elementów, a zawarte w nim wywody umożliwiają dokonanie ich kontroli. Zaznaczyć należy, że zarzuty naruszenia art. 141 § 4 ppsa zostały powiązane przez autora skargi kasacyjnej z przedstawieniem stanu faktycznego sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i błędną jego oceną. Okoliczności te, co trzeba podkreślić, są irrelewantne z punktu widzenia art. 141 § 4 ppsa, a argumenty te mogą stanowić uzasadnienie dla naruszenia innych przepisów procedury sądowoadministracyjnej.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, działając na podstawie art. 188 ppsa w zw. z art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę, uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Podkarpackiego z 27 czerwca 2019 r.
Prowadząc ponownie postępowanie organy zobowiązane będą uzupełnić postępowanie w zakresie ustalenia czy skarżąca podlega prawu francuskiemu czy krajowemu i na tej podstawie wydadzą właściwą decyzję.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.