Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1810/18, oddalił skargę Gminy Miejskiej [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę.
Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] lutego 1996 r., znak [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności do całości nieruchomości położonej w jednostce ewid. [...], obr. nr [...] [...], oznaczonej w ewid. gruntów jako działka nr [...] o pow. 1294 m2, uregulowanej w księgach wieczystych Lwh [...], [...], Kw [...], [...], [...], prowadzonych przez Sąd Rejonowy [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody [...] wystąpił M.K.
Decyzją z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], nr [...], Minister Administracji i Cyfryzacji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...]lutego 1996 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...]marca 2016 r., znak: [...], nr [...]. Z kolei, wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 770/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie powyższe decyzje a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 14/17, oddalił skargę kasacyjną Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku z dnia 19 sierpnia 2016 r.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...]maja 2018 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...]lutego 1996 r.
Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tą decyzją wystąpiła Gminy Miejskiej [...] i decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]maja 2018 r.
Uzasadniając wydaną decyzję, Minister podkreślił, że w sprawie zapadły prawomocne wyroki sądów administracyjnych, którymi stosownie do treści art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest związany. W uzasadnieniach tych wyroków wskazano zaś, że w sprawie niezbędne jest jednoznaczne wyjaśnienie, ze wskazaniem konkretnie oznaczonych dokumentów, czy w dniu 27 maja 1990 r. wszystkie udziały w prawie własności nieruchomości, ujętej w decyzji komunalizacyjnej z dnia[...] lutego 1996 r. przysługiwały Skarbowi Państwa.
Minister wskazał, że podstawę prawną decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, z którego jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji mogło być wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), a tym samym z komunalizacji wyłączone zostało mienie należące do innych podmiotów i stanowiące ich własność. Analizując przy tym zebrany materiał dowodowy Minister ustalił, że orzeczeniem z dnia [...] września 1973 r., znak: [...], Prezydium Rady Narodowej m. [...] wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa na cele przebudowy ul. [...] i ul. [...] w [...] szereg nieruchomości, m.in. działkę nr [...] (z Lwh [...]), nr [...] (z Lwh [...]), [...] (z Lwh 972), nr [...] (z KW [...]) i [...] (z KW [...]). Działka nr [...] została przeniesiona do księgi wieczystej nr [...], a następnie uległa podziałowi na działki nr [...] i [...].
Z kolei, działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] i nr [...]. Wskazane działki ewidencyjne: nr [...] (Lwh [...]), nr [...] (Lwh [...]), nr [...] (KW [...]), nr [...] (KW [...]) i [...] (KW [...]) utworzyły działkę nr [...] o powierzchni 0,1317 ha. Następnie, działka nr [...] zmieniła powierzchnię i oznaczenie na działkę nr [...] o pow. 0,1294 ha. Kwestionowaną decyzją komunalizacyjną skomunalizowano działkę [...], której stan prawny był uregulowany w księgach wieczystych: Lwh [...], [...], Kw [...], [...], [...]. Aktualnie stan prawny jest uregulowany w księdze wieczystej nr [...].
Odnosząc się do zarzutu M.K., że przedmiotem orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia [...] września 1973 r., były jedynie udziały P.I. i F.S., sumujące się do łącznego udziału [...] części, tj. z pominięciem udziału [...] części jego poprzedniczki prawnej Marii Smażyńskiej, Minister wyjaśnił, że orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] września 1973 r. wywłaszczono m.in. nieruchomość położoną w [...] w gm. kat. [...], ozn. m.in. jako działki nr [...], [...] i [...] (z KW [...]), przy której wskazano, że właścicielami są: P.S. [...], F.S. [...] i P.S. [...]. Zgodnie z treścią księgi papierowej KW nr [...] na dzień 27 maja 1990 r. w księdze tej ujawnione były działki o nr [...], [...], [...] a w dziale II księgi ujawnieni byli P.S., syn P. i M. w [...] części, M.S., córka P. i M. w [...] części oraz F.S., syn P. i M. w [...] części - wszyscy na podstawie umowy darowizny z dnia [...] sierpnia 1955 r., Rep.
A [...]. Ponadto, ze znajdującego się w aktach komunalizacyjnych wypisu z księgi wieczystej [...] sporządzonego na dzień [...] czerwca 1995 r. wynika ostrzeżenie o "wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego odnośnie cz. [...] o pow. 4563 m2 na rzecz Skarbu Państwa Prez. Rady N. m. [...] - WGiKM na podst. zawiadomienia Prez. R. N. m. [...] nr [...] z [...] sierpnia 1972 r. - wpisano [...] września 1972 r., wszczęcie postęp. wywłaszcz, odnośnie 34/6 o pow. 824 m2 na rzecz Skarbu Państwa - na podst. zawiadomienia Urz. Dz. [...] - [...] WGKiM z [...] listopada 1975 r. [...] - wpisano [...] grudnia 1975 r.". Aktualne zaś zapisy księgi wieczystej nr [...], uwzględniające orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] września 1973 r., regulują stan prawny nieruchomości na rzecz Gminy [...] oraz M. K. Uwzględniając powyższe, Minister uznał, że orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] września 1973 r. nie wywłaszczono części nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], odpowiadającej udziałom przypadającym M.S., której następcą prawnym jest M.K..
Minister podkreślił, że podobnej oceny stanu prawnego dokonał Prezydent Miasta [...] w decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], umarzając postępowanie z wniosku Marka Kulczyckiego o odszkodowanie za udział M.S., wynoszący [...] cz. w nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...] i [...], objętej księga wieczystą nr [...], wywłaszczonej orzeczeniem z dnia [...] września 1973 r.
Z uwagi na powyższe Minister uznał, że w dniu komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r., Skarb Państwa nie był właścicielem udziału przypadającego M.S. w działce nr [...], która weszła w skład skomunalizowanej działki nr [...]. W konsekwencji, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1996 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, bowiem skomunalizowano mienie osoby fizycznej.
Jednocześnie, Minister wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą negatywne przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej określone w art. 156 § 2 k.p.a.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosła Gmina Miejska [...], domagając się jej uchylenia i zarzucając jej naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, tj.:
- - art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i art. 77 § 1 k.p.a., przez zaniechanie wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy prowadzące w konsekwencji do niewyczerpującego i niedostatecznego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;
- - art. 80 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji brak oceny poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego;
- - art. 156 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie;
- - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i zastosowanie;
- 2) naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez jego błędną wykładnię.
Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżąca wskazała, że wydając decyzję komunalizacyjną z dnia [...] lutego 1996 r. Wojewoda [...] prawidłowo ocenił, że to Skarb Państwa był w dniu 27 maja 1990 r. właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] [...]. Podstawą jego prawa własności jest ostateczne orzeczenie z dnia [...] września 1973 r. o wywłaszczeniu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, którego treścią Wojewoda [...] był związany.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem orzekł o oddaleniu powyższej skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej p.p.s.a., albowiem uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił na wstępie, że wydając kontrolowane decyzje organy były związane, na podstawie art. 153 p.p.s.a., oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 770/16, oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 14/17.
Sąd zauważył, że w powołanym wyroku z dnia 18 maja 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji o konieczności jednoznacznego wyjaśnienia przez organ nadzoru, z jakich dokumentów wynikało, że na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła w całości własność Skarbu Państwa. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że wyjaśnienie to jest o tyle istotne dla wyniku rozstrzygnięcia sprawy, że w niniejszej sprawie wnioskodawca powołuje się na wpisy prawa własności w księdze wieczystej w udziale [...], które w tej części wykluczałyby dopuszczalność objęcia ich decyzją komunalizacyjną. Niezbędne jest zatem jednoznaczne wyjaśnienie, ze wskazaniem konkretnie oznaczonych dokumentów, czy w dniu 27 maja 1990 r. wszystkie udziały w prawie własności przedmiotowej nieruchomości, ujętej w decyzji komunalizacyjnej z dnia 1 lutego 1996 r., przysługiwały Skarbowi Państwa, czy też jakakolwiek część tych udziałów w dniu 27 maja 1990 r., nie należała do jednostek organizacyjnych wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, że kierując się wytycznymi zawartymi w powołanym wyroku organ wystąpił do Sądu Rejonowego dla [...] o stosowne wyjaśnienia. Z nadesłanego przez ten Sąd pisma z dnia [...] lutego 2018 r. wynika, że księga wieczysta nr [...] prowadzona jest obecnie dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Zgodnie z treścią księgi papierowej na dzień 27 maja 1990 r. w tej księdze ujawnione były działki o nr [...], [...] oraz [...], a w dziale II ujawnieni byli: P.S., syn P. i M. w [...], M.S., córka P. i M. w [...], F.S., syn P. i M. w [...] - wszyscy na podstawie umowy darowizny z dnia [...] sierpnia 1955 r., Rep. [...].
Zdaniem Sądu, z powyższego wynika, że w dacie istotnej dla komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r., w księdze wieczystej nr [...] jako właściciel działek nr [...], [...] i [...] nie figurował Skarb Państwa, lecz osoby fizyczne. W księdze tej nie było ujawnione również orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] września 1973 r., którym wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położone w [...] w gm. kat. [...], ozn. m. in. nr działek [...], [...] oraz [...], jako właściciela których wskazano: P.S. [...], F.S. [...] i P.S. [...].
Ponadto, ze znajdującego się w aktach komunalizacyjnych przekazanych przez [...] Urząd Wojewódzki wypisu z księgi wieczystej [...], sporządzonego na dzień [...] czerwca 1995 r., wynika ostrzeżenie o "wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego odnośnie cz. [...] o pow. 4563 m2 na rzecz Skarbu Państwa Prez. Rady N. m. [...] -WGiKM na podst. zawiadomienia Prez. R. N. m. [...] nr [...] z [...].08.1972 r. - wpisano [...].09.1972 r., wszczęcie postęp, wywłaszcz, odnośnie [...] o pow. 824 nr na rzecz Skarbu Państwa - na podst. zawiadomienia Urz. Dz. [...] WGKiM z [...].11.1975 r. [...] - wpisano 30.12.1975 r." W ocenie Sądu, akta sprawy potwierdzają również, że aktualnie zapisy księgi wieczystej nr [...], uwzględniające orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] września 1973 r. regulują stan prawny nieruchomości na rzecz Gminy [...] oraz M.K.
Mając powyższe na uwadze, Sąd przyznał rację orzekającemu w sprawie Ministrowi, który uznał, że w dacie komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r., Skarb Państwa nie był właścicielem udziału przypadającego M.S. w działce nr [...], która weszła w skład skomunalizowanej działki nr [...]. Dlatego też, zdaniem Sądu, przy wydaniu decyzji komunalizacyjnej doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, bowiem skomunalizowano mienie nie będące własnością Skarbu Państwa, lecz osoby fizycznej.
Sąd nie podzielił jednocześnie stanowiska skarżącej, zgodnie z którym z punktu widzenia prowadzonego postępowania komunalizacyjnego nie ma znaczenia fakt, że Skarb Państwa nie był ujawniony w księdze wieczystej, obejmującej skomunalizowaną nieruchomość, gdyż własność nieruchomości przysługiwała na wspomnianą datę Skarbowi Państwa na podstawie orzeczenia wywłaszczeniowego z 1973 r., którym organ był związany. Sąd wyjaśnił przy tym, że nieujawnienie Skarbu Państwa jako właściciela spornej nieruchomości na datę komunalizacji w księdze wieczystej obejmującej tę nieruchomość ma znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, co jest związane z domniemaniami wynikającymi z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2017 r., poz. 1007). Zgodnie z powołanym przepisem, domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym oraz że prawo z niej wykreślone nie istnieje.
Powyższy przepis wyraża zasadę jawności materialnej, która polega na tym, że księga wieczysta ujawnia stan prawny nieruchomości, dla której jest prowadzona. Natomiast, konsekwencjami tej zasady są domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych, polegające na tym, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym i domniemanie nieistnienia praw wykreślonych z księgi wieczystej, co nie oznacza, ani że wygasły, ani że były wpisane bez podstawy prawnej, a więc że nie powstały. Przy tym, domniemania z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. obejmują tylko prawa i roszczenia wpisane w działach II-IV księgi wieczystej. Rację ma skarżąca, że powyższe domniemania mogą być obalone w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, albo w każdym innym postępowaniu cywilnym, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Przy obalaniu tego domniemania można korzystać z wszelkich środków dowodowych. Akta sprawy nie potwierdzają jednak aby stan wpisów w księdze wieczystej nr [...], w tym w dziale II tej księgi, na datę 27 maja 1990 r. był w jakimkolwiek postępowaniu podważany. W konsekwencji, jak wskazał Sąd, trafnie uznał Minister, że w dacie komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r., Skarb Państwa nie był właścicielem udziału przypadającego M.S.w działce nr [...], która weszła w skład skomunalizowanej nieruchomości.
Podsumowując Sąd wskazał, że niezasadne okazały się zatem podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i naruszenia przepisów postępowania. Akta sprawy potwierdzają, że organ podjął wszelkie działania niezbędne do należytego wyjaśnienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrał cały materiał dowodowy, a dokonana przez niego ocena tego materiału nie nosi cech dowolności. Organ szczegółowo wyjaśnił również motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.
Gminy Miejskiej [...] wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Nadto, skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 p.p.s.a., postawiła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. wobec braku uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo wykazania przez skarżącego naruszenia takich przepisów prawa materialnego jak:
- - art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji uznanie, że Skarb Państwa nie był w dniu 27 maja 1990 r. właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] [...];
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wobec braku uchylenia skarżonej decyzji, mimo wykazania przez skarżącego naruszenia przez organ orzekający w sprawie w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, takich przepisów prawa procesowego jak:
- - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej art. 7 k.p.a. i przepisu art. 77 § 1 k.p.a., przez zaniechanie wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, prowadzące w konsekwencji do niewyczerpującego i niedostatecznego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co wprost implikuje brak szczegółowego wyjaśnienia, kto w dniu 27 maja 1990 r. był właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (w skład której wchodziła działka nr [...], powstała z działki nr [...]);
- - art. 80 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji brak oceny poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego;
- - art. 156 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie;
- - art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i zastosowanie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Określone w art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podstawy skargi kasacyjnej mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd I instancji wskazał jak przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane (zob. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 261/11, Legalis). Jednakże, jako podstawę skargi kasacyjnej należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, gdyż sąd nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2193/12, Legalis).
Sąd kasacyjny nie jest uprawniony do domyślania się ani też uzupełniania za skarżącego zarzutów kasacyjnych. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych, jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w niej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny i ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, mających znaczenie dla rozpoznania sprawy.
Przede wszystkim, jako nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny uznał na wstępie zarzuty skargi kasacyjnej, wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a.
Zarzuty te nie tylko nie zostały w jakikolwiek sposób uzasadnione, ale przede wszystkim nie zostały sprecyzowane. Z treści skargi kasacyjnej, w tym z jej podstaw kasacyjnych, nie wynika bowiem na czym polegało naruszenie powołanych przepisów. Podstawy skargi kasacyjnej w tym zakresie wskazują jedynie na nieuchylenie przez Sąd I instancji kontrolowanej decyzji pomimo niezastosowania przez orzekający organ art. 156 § 2 k.p.a. oraz pomimo dokonania przez orzekający organ błędnej wykładni i zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., nie wyjaśniając przy tym dlaczego przepis art. 156 § 2 k.p.a. powinien zostać zastosowany oraz nie wyjaśniając na czym polegała błędna wykładnia i zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. Taki sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku w zakresie powołanej podstawy.
Ponadto, jako nieskuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Sąd I instancji za podstawę orzekania przyjął bowiem stan faktyczny wynikający z akt administracyjnych sprawy. Sąd uwzględnił przy tym wszystkie zgromadzone w toku postępowania przed organami administracji dowody, w tym przede wszystkim wypis z księgi papierowej KW nr [...] na dzień 27 maja 1990 r., wypis z księgi wieczystej nr [...] sporządzony na dzień [...] czerwca 1995 r. a także aktualny na dzień orzekania wypis z księgi wieczystej nr [...]. Sąd uwzględnił ponadto pismo z Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] lutego 2018 r.
Brak jest przy tym podstaw do podważenia kompletności zgromadzonego przez orzekające w sprawie organy materiału dowodowego. Przepis art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwiania sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., znajduje swoje odzwierciedlenie również w realizacji obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, która wyrażona została w art. 77 § 1 k.p.a. Nałożony w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego zobowiązuje organ do czynnego działania w postępowaniu wyjaśniającym, polegającego na poszukiwaniu dowodów pozwalających na dojście do prawdy obiektywnej.
W myśl powołanych przepisów inicjatywa w postępowaniu dowodowym należy nie tylko do organu administracji, ale też do stron, które powinny zgłaszać wnioski dowodowe, zwłaszcza, gdy wywodzą z tego korzystne dla siebie skutki prawne.
Skarga kasacyjna nie wskazuje zaś materiału dowodowego, który powinien zostać wzięty pod uwagę, a którego orzekające w sprawie organy nie uwzględniły. Materiał zgromadzony w aktach sprawy wskazuje zaś jasno, że orzekający w sprawie organ, zgodnie z art. 7 k.p.a., stał na straży praworządności i z urzędu oraz na wniosek stron podejmował wszelkie czynności niezbędne do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto, zgodnie z dyspozycją art. 77 § 1 k.p.a., w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a stosując się do wymogu określonego w art. 80 k.p.a., na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceniły, że dana okoliczność została udowodniona.
Jednocześnie, jako niezasadny, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzut skargi kasacyjnej, wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Wskazać bowiem na wstępie należy, że kontrolowaną przez Sąd I instancji decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2018 r. utrzymano w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] maja 2018 r., która wydana została po rozpoznaniu wniosku M.K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1996 r.
Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest zaś nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Postępowanie to nie polega bowiem na ponownym prowadzeniu postępowania dowodowego, badaniu przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję a jego celem jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Dlatego też, zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku sądu rozpoznającego skargę na decyzję wydaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności dla ich skuteczności muszą wskazywać na naruszenie konkretnych przepisów prawa w powiązaniu z art. 156 § 1 k.p.a.
Tymczasem, w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut dotyczący niedostrzeżenia przez Sąd I instancji uchybień w zakresie dotyczącym naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nie wskazuje w ogóle na jednoczesne naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. i jako taki nie może odnieść zamierzonego skutku.
Niezależnie od tego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
Tym samym, pozytywna decyzja wydawana na podstawie tegoż przepisu ma charakter deklaratoryjny i może być wydana tylko w sytuacji, gdy stan prawny, istniejący w dniu 27 maja 1990 r. (data wejścia w życie tej ustawy) uzasadnia przyjęcie, że dana nieruchomość, stanowiąc własność państwową, należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej, ewentualnie innych podmiotów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 omawianej ustawy. Taka też wykładnia powołanego przepisu została przyjęta przez Sąd I instancji w kontrolowanym wyroku.
Sąd ten wskazał jednoznacznie, że w sprawie niezbędne było wyjaśnienie, czy w dniu 27 maja 1990 r. wszystkie udziały w prawie własności przedmiotowej nieruchomości przysługiwały Skarbowi Państwa, czy też jakakolwiek część tych udziałów w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do jednostek organizacyjnych wymienionych w powołanym art. 5 ust. 1.
Jednocześnie, Sąd I instancji, dokonując oceny powyższej okoliczności na podstawie zgromadzonego w sprawie przez orzekający organ i niezakwestionowanego skutecznie w skardze kasacyjnej materiału dowodowego, uznał, że w dacie komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r., Skarb Państwa nie był właścicielem udziału przypadającego M.S.w działce nr [...], która weszła w skład skomunalizowanej działki nr [...]. Prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji oceny w tym zakresie potwierdza przede wszystkim wypis z treści księgi papierowej na dzień 27 maja 1990 r., w której ujawnione były działki o nr [...], [...] oraz [...], a w dziale II ujawnieni byli P.S., syn P. i M. w [...], M.S., córka P. i M. w [...], F.S., syn P. i M. w [...] - wszyscy na podstawie umowy darowizny z dnia [...] sierpnia 1955 r., Rep. A I 11223/55. W księdze tej nie było ujawnione orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] września 1973 r., którym wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położone w [...] w gm. kat. [...], ozn. m. in. nr działek [...], [...] oraz [...], w udziałach: P.S. [...], F.S. [...] i P.S. [...].
Ponadto, w księdze wieczystej [...], wpisane było ostrzeżenie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego odnośnie do części działki nr [...] o pow. 4563 m2 na rzecz Skarbu Państwa. Wreszcie, aktualny stan prawny nieruchomości objętej dawną księgą wieczystą nr [...], obecnie [...], wynikający z dokonanych wpisów, uwzględniających orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] września 1973 r., wskazuje, że współwłaścicielami są: Gmina [...] w [...] oraz M.K. w [...] częściach.
Z powyższych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżąca Gmina zrzekła się rozprawy, a organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.