Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1894/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. W. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że na wniosek W. O. z dnia 12 grudnia 1990 r., który został następnie podtrzymany pismem z dnia 18 czerwca 2006 r. przez H. W., wszczęte zostało postępowanie w sprawie realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. i A. G. nieruchomości w miejscowości K., powiat [...], województwo [...] (obecnie na terytorium Ukrainy). Pismem z dnia 7 września 2009 r. pełnomocnik H. W. wystąpił do organu wojewódzkiego o zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu uzyskania odpowiedzi z Ukrainy, jak również zakończenia postępowań spadkowych po małżonkach A. i A. G. Wojewoda Kujawsko-Pomorski postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., zawiesił na wniosek strony, w trybie art. 98 § 1 kpa, postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty. W treści postanowienia organ poinformował stronę, iż zgodnie z art. 98 § 2 kpa, jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane.
Postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego zostało doręczone w dniu 22 września 2009 r., a upływ trzyletniego terminu, w którym strona mogła zwrócić się o podjęcie zawieszonego postępowania nastąpił 24 września 2012 r. Strona postępowania przed upływem trzyletniego terminu nie wystąpiła do organu wojewódzkiego z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania, dlatego Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...], umorzył postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. i A. G. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Po rozpatrzeniu odwołania H. W., Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego stwierdzając, że podstawą zawieszenia postępowania administracyjnego był wniosek strony (art. 98 § 1 kpa), a nie - jak podnosi odwołująca się - art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Organ administracji publicznej podejmuje zawieszone w tym trybie postępowanie wyłącznie wówczas, gdy wystąpi o to strona, co jednoznacznie wynika z art. 98 § 2 kpa.
W ocenie Ministra, organ wojewódzki prawidłowo stwierdził, że brak wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania powoduje, że postępowanie takie staje się bezprzedmiotowe i wymaga umorzenia w trybie art. 105 § 1 kpa.
Oddalając skargę H. W. na decyzję organu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że strona nie złożyła zażalenia na postanowienie Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia [...] września 2009 r. o zawieszeniu postępowania. W okresie zawieszenia postępowania strona nie zwróciła się z wnioskiem o jego podjęcie. Nie składała też żadnych innych wniosków. Pierwszym podaniem, jakie wystosował pełnomocnik wnioskodawczyni po zawieszeniu postępowania, było zaś odwołanie od decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] marca 2013 r. o umorzeniu postępowania. W tej sytuacji organy obu instancji prawidłowo zastosowały art. 105 § 1 w zw. z art. 98 § 2 kpa. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 kpa, oznacza bowiem brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie - co do istoty.
Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. W sytuacji, gdy strona wniosła o zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność wykonania wezwania organu do zgromadzenia dokumentów niezbędnych do uzupełniania braków formalnych wniosku, a postępowanie zostało zawieszone zgodnie z żądaniem strony, to wyłącznie od woli strony zależał będzie dalszy bieg postępowania. Oparcie fakultatywnego zawieszenia postępowania na zasadzie dyspozycyjności rozciąga się również na podjęcie zawieszonego postępowania, z tym jednak zastrzeżeniem, że w tym przypadku należy przyjąć pełną dyspozycyjność stron.
Zgodnie zatem z art. 98 § 2 kpa, brak wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w okresie trzech lat od dnia jego zawieszenia obliguje organ do uznania za wycofane żądania wszczęcia postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Wojewoda Kujawsko-Pomorski, a za nim także Minister Skarbu Państwa, prawidłowo umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Postępowanie administracyjne nie może się bowiem toczyć w sytuacji, gdy w trakcie postępowania strona wycofa żądanie jego wszczęcia, a postępowanie to może toczyć się wyłącznie na jej wniosek. Skutek ten występuje również, gdy formalnie brak jest co prawda takiego wniosku strony, lecz przepis prawa – art. 98 § 2 kpa - nakazuje uznanie wniosku wszczynającego postępowanie za wycofany.
Zatem, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 kpa. Skoro zaś organ zawiesił postępowanie na żądanie strony w oparciu o art. 98 § 1 kpa, to podstawą zawieszenia tego postępowania nie mógł być art. 97 § 1 pkt 4 kpa wskazany przez skarżącą.
Z przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418, ze zm.) wynika, że ciężar udowodnienia okoliczności pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej spoczywa na wnioskodawcy. Składając bowiem wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty strona powinna dołączyć do niego niezbędne dokumenty wymienione w art. 6 powołanej ustawy. Jeśli strona tego nie uczyni, to zgodnie z art. 6 ust. 6 ww. ustawy, organ wzywa ją do usunięcia tych braków w terminie wskazanym w ustawie. Z przytoczonych regulacji prawnych jednoznacznie wynika, że to na osobie ubiegającej się o przyznanie prawa do rekompensaty ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Z akt sprawy wynika, iż szczególny tryb dowodzenia tych okoliczności prawidłowo został zastosowany przez organ w przedmiotowej sprawie.
Organ wezwał skarżącą do zgromadzenia dokumentów niezbędnych do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Z uwagi na konieczność wykonania tego wezwania skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania do czasu uzyskania odpowiedzi z Ukrainy, jak również zakończenia postępowań spadkowych po małżonkach A. i A. G., a organ prawidłowo uznał ten wniosek jako wniosek o fakultatywne zawieszenie postępowania w oparciu o art. 98 § 1 kpa.
Ponadto, w ocenie Sądu, niezasadny jest zarzut naruszenia, wskutek wydania zaskarżonej decyzji, interesu osób, które będąc stronami postępowania nie zostały poinformowane o zawieszeniu i umorzeniu postępowania. Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, że niniejsze postępowanie, wszczęte na wniosek H. W., nie zamyka innym ewentualnym spadkobiercom A. i A. G. możliwości ubiegania się o rekompensatę w trybie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.
W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1894/13, H. W. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i art. 28 kpa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organy administracyjne od początku w sposób błędny i sprzeczny z obowiązującymi normami dokonały ustalenia, że jest ona jedyną osobą będącą stroną w sprawie, a tym samym nie wykonały podstawowego obowiązku - określenia kręgu osób, które miały i mają interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy i których dotyczy postępowanie. W przedmiotowej sprawie dotyczącej majątku po A. G. pozostawionym na terenie obecnej Ukrainy oczywistym było, iż wnioskodawcą nie będzie właściciel nieruchomości, jako że A. G. od dawna nie żyje. Należało zatem ustalić w sprawie krąg spadkobierców, by można było prawidłowo wszcząć i prowadzić postępowanie. Wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty złożył w niniejszej sprawie wiele lat temu (w latach 80-tych) W. O. (ojciec H. W.). Przez około 20 lat przeleżał on nierozpoznawany. Wniosek ten złożył jako wniosek spadkobiercy po M. O., która była jego żoną i zarazem jedynym dzieckiem A. G. Prawdopodobnie nie badano wówczas uprawnienia W. O., jak też innych spadkobierców do występowania w sprawie, gdyż nikt de facto nie zajmował się tym wnioskiem.
Gdy W. O. zmarł w 2005 r., H. W. poinformowała o tym Kujawsko - Pomorski Urząd Wojewódzki i w związku z zapytaniem Urzędu oświadczyła, że podtrzymuje wniosek swego ojca o ustalenie prawa do rekompensaty. Urząd uznał ją w związku z tym za stronę postępowania i wezwał w 2009 r. do uzupełnienia braków wniosku zgodnie z art. 6 ust. 6 powołanej ustawy. Znamiennym jest, że nie tylko nie zażądano od H. W. żadnego dokumentu poświadczającego dziedziczenie po W. O. (postanowienie spadkowe po nim wydane zostało dopiero w 2010 r.), ale też nie ustalono, czy istnieją inne osoby będące spadkobiercami.
Tym samym Kujawsko - Pomorski Urząd Wojewódzki zaniechał swego podstawowego obowiązku określenia kręgu osób będących stroną postępowania, ewentualnie ustalenia wg art. 3 ust. 2 ustawy osoby reprezentującej spadkobierców w sposób wskazany przez ustawodawcę. Doszło zatem do istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego w sposób, który w istocie oznaczać powinien cofnięcie sprawy do samego jej źródła. Błędnie również wskazuje Sąd, że nie doszło do naruszenia interesu osób, które powinny były brać udział w postępowaniu w charakterze strony. Sąd mylnie też przyjął, że postępowanie wszczęte zostało na wniosek H. W., oraz że nie zamyka to innym spadkobiercom prawa do ubiegania się o rekompensatę. H. W. nie była i nie jest wnioskodawcą w niniejszej sprawie, lecz jednym ze spadkobierców, który podtrzymał wniosek złożony wcześniej. Obowiązkiem organu było zatem ustalenie kręgu wszystkich spadkobierców - stron postępowania, a w następstwie tego ewentualne wyłonienie spośród nich osoby w trybie określonym w art. 3 ust. 2 ustawy.
Interes pozostałych osób (pominiętych przez organ) naruszony został w sposób bardzo dotkliwy. Gdyby bowiem potraktować ich jako spadkobierców mających prawo do złożenia swych odrębnych wniosków (choć de facto nie ma takiej możliwości w myśl obowiązujących przepisów), to zauważyć należy, że prawo takie ograniczone zostało przez ustawodawcę cezurą czasową: 31.12.2008 r. Data ta obowiązuje zarówno pierwotnego właściciela nieruchomości pozostawionej poza granicami RP, jak też jego spadkobierców. Inni spadkobiercy A. G. oraz M. i W. O. nie mają już zatem prawa do wystąpienia z wnioskiem. Skoro więc zostali pominięci w toku przedmiotowej sprawy, to przyjąć należy, że interes ich doznał poważnego uszczerbku.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie powołując argumentacje mającą przemawiać za prawidłowym rozstrzygnięciem Sądu pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutu zgłoszonego w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za niezasadny.
Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, którego naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej, stanowi, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2. Wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty następuje przez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej.
Powołany przepis o cytowanej wyżej treści nie został w niniejszej sprawie naruszony, ponieważ przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Sądu pierwszej instancji, w którym nie rozważano i nie kwestionowano przymiotu strony skarżącej, lecz jedynie prawidłowość umorzenia postępowania, po jego uprzednim zawieszeniu na wniosek skarżącej. Z tego samego względu Sąd pierwszej instancji nie naruszył także zarzuconego w skardze kasacyjnej art. 28 kpa.
Natomiast kwestia przymiotu strony pozostałych spadkobierców nie ma w niniejszej sprawie żadnego znaczenia, skoro nie jest ona przedmiotem rozstrzygnięcia administracyjnego zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji.
Dodatkowo należy jedynie wskazać, że w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne zostało zawieszone na wniosek skarżącej, którego to zawieszenia skarżąca nie kwestionowała, to ustawowym skutkiem upływu terminu trzech lat od dnia zawieszenia postępowania – zgodnie z art. 98 § 2 kpa – była konieczność jego umorzenia, co zostało prawidłowo ocenione w zaskarżonym wyroku. W postanowieniu z dnia [...] września 2009 r. o zawieszeniu postępowania organ administracji pouczył skarżącą o skutku prawnym niezłożenia przez nią wniosku w wyznaczonym terminie o podjęcie postępowania, dlatego skarżąca miała wiedzę o tym, że niezłożenie wniosku w terminie trzech lat od zawieszenia postępowania spowoduje uznanie dawnego wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty za wycofany.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.