Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1812/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 30 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1490/20 oddalił skargę Z. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 1 października 2020 r. nr SKO.PS/832/2020/10933/KCz w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie usług opiekuńczych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z 1 października 2020 r. nr DRŚ.5025.813.B.224.2020, wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznając, że skarga nie jest uzasadniona, wyjaśnił, że warunkiem skuteczności czynności procesowej wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania, czyli określonego w art. 129 § 2 K.p.a., czternastodniowego terminu liczonego od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.

Sąd przyjął, że decyzja Prezydenta Miasta B. z 22 lipca 2020 r. nr DRŚ.5025.813.B.224.2020 przyznająca Z. B. świadczenia z pomocy społecznej, została doręczona stronie 28 lipca 2020 r. Zatem bieg czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania rozpoczął się 29 lipca 2020 r. i upłynął w dniu 11 sierpnia 2020 r. Strona odwołanie od decyzji wniosła za pośrednictwem poczty 18 sierpnia 2020 r., a więc po upływie terminu.

Sąd I instancji podkreślił, że skarżący został pouczony o prawie, terminie i sposobie wniesienia odwołania. Ponadto, jednocześnie z odwołaniem nie wnosił o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. B. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 (błędnie powołanego jako § 2) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1. 1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 10, 12, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. polegające na nieprawidłowym prowadzeniu postępowania w zakresie ustalenia kiedy oraz w jaki sposób wnoszący skargę kasacyjną odebrał przesyłkę poleconą zawierającą decyzję; przesyłka została pozostawiona w skrzynce pocztowej wnoszącego skargę kasacyjną bez poinformowania go o tym, pomimo że była to rejestrowana przesyłka polecona; stanowiło to naruszenie przepisów o doręczeniu, to jest art. 39 § 1 w związku z art. 44 K.p.a.; pozostawienie przesyłki bez podania daty jej pozostawienia wprowadziło wnoszącego skargę kasacyjną w błąd co do sposobu obliczania terminu do złożenia środka odwoławczego, czego nie uwzględnił ani organ odwoławczy, ani Sąd I instancji;
2. 2. art. 129 § 2 K.p.a. przez niezasadne zastosowanie tego przepisu w sytuacji, kiedy wnoszący skargę kasacyjną nie naruszył terminu do wniesienia odwołania, ponieważ decyzja, doręczona mu z naruszeniem przepisów, nie wywołała skutków prawnych;
3. 3. art. 134 K.p.a. przez uznanie, że odwołanie od decyzji zostało doręczone organowi I instancji z przekroczeniem terminu, w sytuacji nieprzeprowadzenia w sposób rzetelny postępowania wyjaśniającego, pomimo wątpliwości dotyczących doręczenia wskazywanych w odwołaniu, braku podpisu potwierdzającego odbiór decyzji na zwrotce; braku ustalenia w jakim dniu odebrano przesyłkę i wobec pozostawienia przesyłki rejestrowanej poleconej bez potwierdzenia doręczenia.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto, wniesiono o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych pełnomocnikowi działającemu z urzędu, przy czym koszty te nie zostały opłacone ani w części, ani w całości. Złożono też oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że decyzja organu I instancji nie została doręczona prawidłowo. Nie została doręczona do rąk własnych, ale pozostawiono ją jako przesyłkę rejestrowaną poleconą w skrzynce pocztowej wnoszącego skargę kasacyjną bez zawiadomienia go o tym. Na brak powiadomienia go o pozostawieniu przesyłki w skrzynce pocztowej, a zwłaszcza na brak pozostawienia informacji o dacie doręczenia, wskazywał wnoszący skargę kasacyjną już w odwołaniu. Brak możliwości ustalenia, w jakim dniu pozostawiono przesyłkę pocztową w skrzynce powoduje trudność w ustaleniu początku biegu terminu do wniesienia odwołania. Wywołało to u wnoszącego skargę kasacyjną (który jest osobą w podeszłym wieku), błędne przeświadczenie co do dnia, od którego należy liczyć termin do złożenia odwołania.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że doręczenie przesyłki rejestrowanej, zgodnie z art. 39 w związku z art. 46 § 1 K.p.a. powinno mieć miejsce przez osobiste potwierdzenie odebrania takiej przesyłki. W niniejszej sprawie na zwrotnym potwierdzeniu odbioru brak jest podpisu wnoszącego skargę kasacyjną. Podpis pochodzi od osoby dostarczającej przesyłkę i jest złożony poniżej miejsca na podpis i znajduje się w nawiasie. Te okoliczności przesądzają o tym, że przesyłka nie została doręczona w sposób prawidłowy. Skuteczność doręczenia zastępczego uzależniona jest bowiem od ścisłego przestrzegania wynikających z art. 44 K.p.a. zasad i procedur. Z ich realizacją prawodawca wiąże materialnoprawny skutek prawny doręczenia pisma adresatowi w sytuacji, gdy faktycznie doręczenie nie ma miejsca. Za szczególnie istotne w tym względzie uznać czytelne wypełnienie przez doręczającego pracownika poczty, względnie przez osobę, o której mowa w art. 44 § 1 pkt 2 K.p.a., dowodu doręczenia przez wpisanie daty podjęcia prób doręczenia, powodu niedoręczenia pisma adresatowi, faktu awizowania przesyłki, miejsca pozostawienia o tym informacji dla adresata oraz miejsca pozostawienia przesyłki, zgodnie z pouczeniem o możliwości i terminie jej odbioru.

Powyższe informacje na dowodzie doręczenia powinny być też zaopatrzone podpisem doręczyciela (lub osoby, o której mowa w art. 44 § 1 pkt 2 K.p.a. (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 24 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 192/20).

Tymczasem w niniejszej sprawie wnoszący skargę kasacyjną nie tylko nie podpisał "zwrotki" przesyłki rejestrowanej, ale doręczający nie wpisał z jakiego powodu brak jest tego podpisu. Pozostawienie w skrzynce awizo nie spowodowałoby tak negatywnych skutków, ponieważ urzędy pocztowe pozostawały otwarte dla klientów, a wnoszący skargę kasacyjną uzyskałby wiedzę na temat początku biegu terminu do wniesienia odwołania.

Skarżący kasacyjnie podniósł dalej, że jeżeli w toku badania terminu do wniesienia odwołania pojawią się wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, organ II instancji ma obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. W niniejszej sprawie wątpliwości dotyczące doręczenia przesyłki rejestrowanej nie zostały wyjaśnione ani przez organ, ani przez Sąd I instancji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku powiela twierdzenia organu odwoławczego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie mogła odnieść spodziewanego skutku.

Skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a zarzuty naruszenia przepisów art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w powiązaniu z art. 7, 8, 9, 10, 12, 77 § 1 i 80 K.p.a., dotyczą niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej przez brak ustalenia okoliczności co do skutecznego doręczenia skarżącemu przesyłki poleconej zawierającej decyzję Prezydenta Miasta B. z 22 lipca 2020 r. nr DRŚ.5025.813.B.224.2020. W skardze kasacyjnej podniesiono przy tym, że przesyłki nie doręczono skarżącemu do rąk własnych, ale pozostawiono w skrzynce pocztowej, bez zawiadomienia skarżącego o tym fakcie.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wprawdzie w odniesieniu do wskazanych okoliczności stanowisko zarówno organu, jak i Sądu I instancji, nie jest wyczerpujące, to jednak lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, może być zwalczane przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Takiego zarzutu skarga kasacyjna nie zawiera.

Ponadto w odniesieniu do wymienionych w skardze kasacyjnej zarzutów opartych na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., konieczne jest wyjaśnienie, że o ich skuteczności nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny. Skarga kasacyjna nie do końca odpowiada temu wymogowi.

W sprawie nie jest kwestionowane, że strona odwołanie od decyzji, datowane na 15 sierpnia 2020 r., wniosła za pośrednictwem poczty w dniu 18 sierpnia 2020 r. Nie jest sporne również, że w aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie doręczenia decyzji, na którym odnotowano, że pismo doręczono adresatowi, odnotowano datę 28 lipca 2020 r., numer decyzji i w nawiasie wskazano imię i nazwisko adresata.

Wobec wskazanych niespornych okoliczności konieczne jest przypomnienie, że opisane w skardze kasacyjnej zasady doręczania przesyłek pocztowych zgodnie z przepisami K.p.a. podlegały modyfikacji w okresie, w którym przesyłkę przekazano skarżącemu. Zmianom uległ bowiem sposób doręczeń korespondencji stronom (np. decyzji administracyjnych) przez operatorów pocztowych – m.in. art. 37 ust. 4a i 4b ustawy z 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz.U. z 2018 r. poz. 2188 ze zm.). Przepisy art. 37 ust. 4a i 4b zostały dodane przez art. 50 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 695) zmieniającej nin. ustawę z dniem 18 kwietnia 2020 r.

Zgodnie z art. 37 ustawy Prawo pocztowe przesyłkę pocztową lub kwotę pieniężną określoną w przekazie pocztowym doręcza się adresatowi pod adresem wskazanym na przesyłce, przekazie lub w umowie o świadczenie usługi pocztowej (ust. 1). Przesyłka pocztowa, jeżeli nie jest nadana na poste restante, może być także wydana ze skutkiem doręczenia adresatowi do jego oddawczej skrzynki pocztowej, z wyłączeniem przesyłek rejestrowanych (ust. 2 pkt 1 lit. a). Na pisemny wniosek adresata, złożony w odpowiedniej placówce pocztowej, przesyłka listowa będąca przesyłką rejestrowaną, z wyłączeniem przesyłek kurierskich, może być doręczona w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 lit. a, zastrzeżeniem ust. 4a. Wniosek może być złożony w postaci elektronicznej, jeżeli taką postać dopuszcza regulamin świadczenia usług pocztowych lub regulamin świadczenia usług powszechnych (ust. 4). W stanach nadzwyczajnych lub w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego, przesyłka listowa będąca przesyłką rejestrowaną może być doręczona w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 lit. a, bez konieczności składania wniosku, o którym mowa w ust.

1. 4. Nie dotyczy to przesyłek wysyłanych do ani wysyłanych przez:
2. 1) Sądy i Trybunały;
3. 2) prokuraturę i inne organy ścigania;
4. 3) komornika sądowego (ust. 4a).

W myśl zaś art. 37 ust. 4b ww. ustawy w stanach nadzwyczajnych lub w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego, zawiesza się wykonywanie przez operatora pocztowego obowiązku uzyskania pokwitowania odbioru przesyłki kurierskiej wynikającego z art. 3 pkt 19 lit. e.

Określenie "przesyłka rejestrowana" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 23 ustawy Prawo pocztowe i oznacza przesyłkę pocztową przyjętą za pokwitowaniem przyjęcia i doręczaną za pokwitowaniem odbioru.

Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2022 r. poz. 340) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Stan epidemii został zniesiony z dniem 16 maja 2022 r. (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii; Dz. U. poz. 1027).

W świetle brzmienia art. 37 ust. 4a ustawy Prawo pocztowe zmodyfikowane zasady doręczeń przesyłek pocztowych, w tym rejestrowanych, mają zastosowanie w przypadku doręczeń w postępowaniu administracyjnym. Przepis ten nie wyłączył ich stosowania w postępowaniach administracyjnych, tak jak w stosunku do postępowań sądowych. Tym samym stosowanie przepisów art. 39 i art. 44 w związku z art. 46 § 1 K.p.a. podlegało wyżej wskazanym modyfikacjom.

W tej sytuacji skoro doręczenie decyzji nastąpiło zgodnie z przywołanymi powyżej przepisami - przez pozostawienie przesyłki w oddawczej skrzynce pocztowej adresata - w dniu 28 lipca 2020 r., to należało przyjąć, że prawidłowo organ administracyjny ustalił, że z tym dniem decyzja została skutecznie doręczona skarżącemu, co zasadnie zaaprobował Sąd I instancji. Oznacza to, że bieg czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania rozpoczął się 29 lipca 2020 r. i upłynął w dniu 11 sierpnia 2020 r. (wtorek). Natomiast odwołanie od decyzji, datowane na 15 sierpnia 2020 r., strona wniosła za pośrednictwem poczty w dniu 18 sierpnia 2020 r., a więc po terminie.

Podnoszone przez autora skargi kasacyjnej okoliczności dotyczące odebrania przez skarżącego przesyłki pocztowej zawierającej decyzję z oddawczej skrzynki pocztowej w terminie późniejszym niż dzień 28 lipca 2020 r. z powodu braku wiedzy co do umieszczenia przesyłki w skrzynce, czy wieku skarżącego, a zaistniałe w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, mogą być podnoszone co najwyżej we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

W tej sytuacji nie można przyjąć, że organ naruszył art. 129 § 2 i art. 134 K.p.a. W odniesieniu zaś do wytkniętych Sądowi I instancji uchybień, tj. zasadzie prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywatela (art. 7 K.p.a.), zasadzi zaufania do władzy publicznej i utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw (art. 8 K.p.a.), zasadzie informowania stron (art. 9 K.p.a.), zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 K.p.a.), zasadzie szybkości i prostoty postępowania (art. 12 K.p.a.), wymogowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 §1 K.p.a.) oraz zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), skarga kasacyjna nie wykazała, że miały one istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Nie można było stwierdzić tym samym zasadności zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 P.p.s.a.