Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1242/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] i umorzył postępowanie ze skargi A. P. i T. S. na decyzję tegoż Kolegium z dnia [...] nr [...].
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy, której przedmiotem jest ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] wraz ze zwrotem budynku mieszkalnego na rzecz następców prawnych b. właścicieli tej nieruchomości.
Prezydium Rady Narodowej w m.[...] W. odmówiło b. właścicielom J. i J. małżonkom J. prawa własności do gruntu ww. nieruchomości orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1956 r. nr [...], utrzymanym w mocy przez Ministra Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] lutego 1962 r., J. J. zaś dnia 24 lipca 1985 r. wystąpiła z wnioskiem o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego i zwrot budynku w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wniosek ten został rozpatrzony decyzją Prezydenta m.[...] W. z dnia [...] odmawiającą przyznania prawa do gruntu o pow. [...] m2 położonej przy ul. [...] w W. i zwrotu budynku z tego względu, że został na nim wybudowany drugi budynek mieszkalny, a zainteresowani nie zgodzili się na podział nieruchomości. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, Zarząd Gminy W.- [...] zaś ponownie, decyzją z dnia [...], wniosku nie uwzględnił.
Rozpoznając odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] uchyliło to orzeczenie organu pierwszej instancji przekazując sprawę do ponownego rozpoznania i wskazując, że art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie dawał podstaw do odmownego załatwienia wniosku, bowiem został on złożony w terminie, a dotyczył budynku, w którym było 15 izb, natomiast wybudowanie drugiego budynku po złożeniu tego wniosku, gdyż w latach 1994-1995, nie może stanowić przeszkody do zwrotu nieruchomości na rzecz obecnie już następców prawnych b. właścicieli. Ta decyzja Kolegium stała się przedmiotem skargi A. P. i T. S., następców prawnych b. właścicieli, do Sądu Administracyjnego, w której domagali się wydania ostatecznego rozstrzygnięcia, zaś w sprawie tej Wojewódzki Sąd Administracyjny przeprowadził, w dniu 27 kwietnia 2004 r. postępowanie mediacyjne, podczas którego skarżący zmodyfikowali zarzuty i wnieśli skargi domagając się zmiany zaskarżonej decyzji poprzez zamieszczenie w jej uzasadnieniu konkretnych wskazówek dla organu pierwszej instancji, tj. wskazania okoliczności jakie powinny być wyjaśnione (granice nieruchomości, powierzchnia) i usunięciu oczywistych omyłek co do danych stron postępowania.
Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze zmieniło decyzję z dnia [...] wg wskazań z protokółu posiedzenia mediacyjnego, nakazując organowi pierwszej instancji ustalenie dokładnego przebiegu granic dawnej nieruchomości o nr hip. [...], jej powierzchni i podjęcia kroków w celu wydzielenia z działki o aktualnym nr [...], działki odpowiadającej granicom dawnej działki nr hip. [...]. Na to rozstrzygnięcie wniósł skargę A. P. zarzucając, że Kolegium powinno było wydać decyzję reformatoryjną i zakończyć postępowanie, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozstrzygnął ją wyrokiem wskazanym na wstępie.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku postępowania mediacyjnego i wg ustaleń podczas niego dokonanych, a wskazujących, że skarżący zgodzili się na decyzję o charakterze kasacyjnym, domagając się jedynie uzupełnień o konkretne wskazówki dla organu pierwszej instancji. Zarzut, że Kolegium powinno było wydać decyzję reformatoryjną, a nie kasacyjną Wojewódzki Sąd uznał za nieuzasadniony w świetle zaakceptowanych przez strony ustaleń, zapadłych w postępowaniu mediacyjnym, gdyż decyzja zapadła po przeprowadzeniu tego postępowania musi treści ustaleń z niego odpowiadać.
Reprezentowany przez adwokata, A. P. wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, tak co do części oddalającej skargę na decyzję z dnia [...] jak i umarzającej postępowanie ze skargi na decyzję z dnia [...], domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zarzucając:
- – naruszenie prawa materialnego, a to art. 214 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie,
- – naruszenie przepisów postępowania, a to art. 15, 136 i 138 § 2 k.p.a., art. 118 § 1 i 2, art.139 § 1, art. 145 § 1 lit. a i c oraz art. 154 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono obszerny wywód dotyczący art. 118 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zawierający polemikę z poglądami zawartymi w literaturze na temat tego przepisu, a dotyczącymi kwestii kiedy powinno dojść do umorzenia postępowania ze skargi, w której sprawa była przedmiotem postępowania mediacyjnego podkreślając, iż w sprawie nie powinno było w ogóle dojść do umorzenia postępowania ze skargi na decyzję z dnia [...] z tego względu, że nie było podstaw do oddalenia skargi na decyzję z dnia [...]. Zdaniem skarżącego, motywem oddalenia tej skargi było to, że decyzja z dnia [...]. uwzględniała ustalenia postępowania mediacyjnego, jednak Sądowi umknęło, że na mocy art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powinien on rozpoznać sprawę mając na uwadze wszystkie jej aspekty, zatem nie tylko to czy decyzja jest zgodna z ustaleniami postępowania mediacyjnego, ale również czy nie zawiera wad przemawiających za jej uchyleniem.
Takie wady zawiera zaskarżona decyzja, uważa skarżący, bowiem przecież okoliczności dotyczące granic i powierzchni danej nieruchomości hip. [...] są znane, gdyż jest dokumentacja sprawy, a jeśli była ona niewystarczająca organ odwoławczy mógł uzupełnić materiał dowodowy w trybie art. 136 k.p.a. i orzec co do istoty, na podstawie art. 214 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ograniczenie się Sądu tylko do oceny zgodności decyzji z ustaleniami postępowania mediacyjnego doprowadziło do naruszenia art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie w sprawie i nieustalenie czy mógł on być podstawą rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Jakkolwiek skarga kasacyjna w jej podstawach nie zawiera zarzutu naruszenia art. 118 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a obszerne uzasadnienie skargi przedstawia pogląd skarżącego co do zasad jakimi powinien kierować się Sąd administracyjny stosując ten przepis, to w istocie – jak to sam skarżący podkreśla – nie to stanowi o istocie zaskarżenia. Jest nią bowiem to, że w ocenie skarżącego Sąd powinien był uchylić wydane w sprawie zaskarżone decyzje, gdyż organ odwoławczy powinien był orzec na podstawie art. 214 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i tego przepisu Sąd nie zastosował.
Skarżący A. P. i T. S., a ostatecznie A. P. domagał się ostatecznego rozstrzygnięcia wniosku złożonego jeszcze przez pierwotnego właściciela nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] w 1985 r., w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który obecnie powinien być rozpoznaniu na podstawie ww. art. 214 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Zgodnie z tym przepisem b. właścicielom nieruchomości warszawskiej lub ich następcom prawnym może być zwrócona nieruchomość, jeżeli złożyli wniosek o zwrot do 31 grudnia 1988 r., a działka była zabudowana domem jednorodzinnym, małym domem mieszkalnym lub domem, w którym ilość izb nie przekracza 20. W sprawie bezsporny jest fakt, co Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ustaliło, że wniosek b. właścicielki nieruchomości został złożony w terminie, a działka, której zwrotu się domagała, była zabudowana domem mieszkalnym o liczbie 15 izb, zatem przesłanki, o których mowa w art. 214 ust. 1 i 2 ww. ustawy, zostały spełnione. Kolegium podkreśliło też, że przeszkodą w zwrocie nie może być fakt pobudowania na nieruchomości, co do której został złożony wniosek i która spełniała przesłanki do zwrotu, budynku już po dacie złożenia wniosku. Zgodzić należy się ze skarżącym, że granice i powierzchnia działki, będącej przedmiotem wniosku o zwrot, są znane, a także, że jeżeli mogły co do tego wystąpić wątpliwości, powinny one zostać wyjaśnione na etapie postępowania odwoławczego.
Nie można dziwić się skarżącemu, że domaga się załatwienia sprawy przez organ odwoławczy w ramach jego kompetencji odwoławczych, skoro organ pierwszej instancji nie załatwił wniosku złożonego w 1985 r., natomiast w latach 1994-1995 wybudował budynek mieszkalny i w związku z tym odmawia, już dwukrotnie, zwrotu nieruchomości, mimo wskazówek Kolegium co do możliwości zwrotu i wobec braku przeszkód prawnych ku temu w związku ze spełnieniem przesłanek z art. 214 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Wydanie przez organ decyzji po przeprowadzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postępowania mediacyjnego nawet zgodnej z ustaleniami tego postępowania, nie wyklucza skargi na tę decyzję. Skarga świadczy o niezadowoleniu strony z wydanej decyzji, pomimo iż dostosowana ona była do ustaleń postępowania mediacyjnego a prawa do tego nie można jej odmówić. Oznacza to, że, rozpoznając skargę na taką decyzję, Wojewódzki Sąd powinien ją traktować tak jak wszystkie skargi, a zatem zbadać wszystkie istotne okoliczności, a nie ograniczać się jedynie do tego czy decyzja odpowiada ustaleniom tego postępowania.
Ograniczenie się w niniejszej sprawie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego tylko do badania zgodności zaskarżonej decyzji z ustaleniami postępowania mediacyjnego doprowadziło do tego, że Sąd pominął aspekt merytoryczny sprawy, tj. czy mogło dojść do wydania przez Kolegium decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, a nie tylko skargi kasacyjnej.
Zarzut naruszenia prawa materialnego należało zatem uznać za uzasadniony i orzec jak w sentencji na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 1 cyt. wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.