Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę P. O. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości w zlecaniu usług opiekuńczych.
Sąd I instancji stwierdził, iż przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest co prawda bezczynność organu, jednakże nie miesząca się w zakresie uregulowanym w pkt. 1-4a art. 3 § 1 p.p.s.a. Skarżący domaga się bowiem zobowiązania organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego regulującego zgodnie z prawem sposób powierzania usług socjalnych w oparciu o obowiązujący stan prawny. Z uzasadnienia skargi wynika, iż wnioskiem z dnia 5 czerwca 2013 r. skarżący wniósł o ustosunkowanie się do problemu realizacji przez "jednostki samorządu terytorialnego Warszawy" praktyk powierzania świadczeń socjalnych podmiotom z grupy spółek osobowych na podstawie ustawy prawo zamówień publicznych co jest, zdaniem skarżącego niezgodne z treścią art. 25 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz ustawą z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a także o bezzwłoczne przeprowadzenie stosownych czynności celem dostosowania procedur realizowanych w OPS do wymagań obowiązujących przepisów prawa oraz o wystąpienie o zwrot bezprawnie wydatkowanych środków.
Sąd wskazał, że realizacja przez jednostki samorządu gminnego zadań z zakresu pomocy społecznej wynika wprost z przepisów prawa, w tym w szczególności ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.), ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) czy wskazanej przez skarżącego ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 ze zm.). Jednocześnie żaden przepis prawa nie nakłada na organ obowiązku wydawania odrębnych aktów prawnych w przedmiocie procedur wyłaniania podmiotów mających świadczyć usługi, w tym w przedmiocie świadczeń socjalnych. Jeżeli zatem nie ma przepisu nakazującego określone zachowanie organu poprzez wydanie określonego aktu lub wykonania czynności, to skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.
Z tego względu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd postanowił o odrzuceniu skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył P. O., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:
- 1) art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., (zwanej dalej p.p.s.a.) poprzez odrzucenie skargi, pomimo tego, że jej wniesienie było dopuszczalne;
- 2) art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że w wypadkach zlecania usług socjalnych w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2010 r., Nr 113, poz. 759 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 759 z późn. zm.), nie jest podejmowany przez organ zlecający zadanie publiczne akt z zakresu administracji publicznej, od którego zależą prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa, a przez to bezczynność w tym zakresie nie podlega kognicji sądów administracyjnych.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, zaskarżając go w całości oraz wnoszę o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia i dlatego podlegała oddaleniu.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż z akt sprawy wynika, że skarżący kwestionuje bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy polegającą na niewydaniu aktu administracyjnego powierzającego wykonywanie usług socjalnych. W ocenie skarżącego zlecanie usług opiekuńczych winno odbywać się w drodze wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić.
Wskazać bowiem należy, iż kwestię powierzania wykonywania zadań z zakresu pomocy społecznej regulują przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U z 2009 r. Nr 175 poz. 1362 z późn.zm), ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz.U. z 2003r Nr 96 poz. 873 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2010 r., Nr 113, poz. 759 z późn. zm.). Przepisy te szczegółowo regulują kwestię realizacji przez gminę zlecania zadań z zakresu pomocy społecznej podmiotom trzecim.
Stosownie bowiem do treści art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w celu wykonywania swoich zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. A zatem, w celu wykonywania zadań gmina może obok tworzenia jednostek organizacyjnych zlecać ich wykonanie poprzez zawieranie umów z innymi podmiotami, a więc podmiotami odrębnymi organizacyjnie i zdolnymi do zawierania umów we własnym imieniu, w tym z organizacjami pozarządowymi. Ponadto w przepisie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1993 r. o gospodarce komunalnej sprecyzowane zostały uprawnienia określone ustawą o samorządzie gminnym. Przepis ten postanawia, że jednostki samorządu terytorialnego mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, w drodze umowy na zasadach ogólnych - z uwzględnieniem, odpowiednio przepisów o finansach publicznych, przepisów o zamówieniach publicznych, przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.
Gmina zlecając wykonanie określonego zadania publicznego poprzez zawieranie umów z innymi podmiotami może na wykonanie zadania udzielić zamówienia publicznego - na podstawie przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych lub przyznać dotację - na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych lub przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, w związku z przepisami szczególnymi, właściwymi dla przedmiotu zadania.
Ta ostatnia możliwość w odniesieniu do zlecania realizacji usług opiekuńczych wynika natomiast z treści art. 25 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do jego treści organy jednostek samorządu terytorialnego mogą zlecać realizację zadań z zakresu pomocy społecznej organizacjom pozarządowym w trybie otwartego konkursu ofert, o którym mowa w ustawie o działalności pożytku publicznego o wolontariacie. Zatem przepis ten normuje współdziałanie (poprzez zlecanie zadań pomiędzy organami administracji publicznej i podmiotami niepublicznymi w dziedzinie pomocy społecznej. Zawierając umowy z tymi organizacjami przyznawana jest dotacja na sfinansowanie lub dofinansowanie realizacji zleconego zadania. Zlecanie realizacji usług opiekuńczych organizacjom pozarządowym nie jest jednak obligatoryjne, gdyż stanowi alternatywę do stosowania postępowań o udzielenie zamówienia publicznego na wykonywanie tych usług, o czym świadczy użycie w art. 25 ust. 1 ustawy wyrażenia "mogą" w odniesieniu do zlecania realizacji zadań z zakresu pomocy społecznej przez organy administracji rządowej i samorządowej.
Ponadto stosownie do art. 25 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej do zlecania zadań z zakresu pomocy społecznej organizacjom pozarządowym stosuje się przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Wymienione regulacje prawne pozostawiają zatem gminie kompetencje co do wyboru sposobu realizacji przedmiotowych zadań. Jest to wyraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego zagwarantowanej przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej (art. 165 ust.
- 2) oraz art. 2 ustawy o samorządzie gminnym.
W tym miejscu należy także wskazać na stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 2022/11, które Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela, że ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie nie zawiera przepisu, który stanowiłby podstawę materialnoprawną do wydawania w toku procedury konkursowej przez organ administracji publicznej ogłaszający konkurs, czy też powołaną przez niego komisję konkursową, decyzji administracyjnych czy też innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Omawiana ustawa nie zawiera także przepisu szczególnego, w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a. przewidującego sądową kontrolę. A zatem w toku konkursu, o którym mowa w art. 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie oraz w trakcie procedury zlecania zadania publicznego nie są wydawane, żadne akty administracyjne podlegające kontroli sądów administracyjnych.
W takiej sytuacji stwierdzić należy, iż realizacja zadań z zakresu pomocy społecznej, w tym zlecania usług opiekuńczych wynika wprost z powyższych przepisów i żaden przepis nie nakłada na organ wydania odrębnego aktu lub dokonania czynności z zakresu administracji publicznej.
W konsekwencji stwierdzić należy, że zasadnie Sąd I instancji uznał, że skoro żaden przepis prawa nie nakłada na organ obowiązku wydawania odrębnych aktów prawnych w przedmiocie procedur wyłaniania podmiotów mających świadczyć usługi, w tym w przedmiocie świadczeń socjalnych, to skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.