Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę M.P. na uchwałę Rady Miejskiej w Biskupcu z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg publicznych gminnych.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że M.P. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Biskupcu z dnia [...] września 2015 r. Nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg publicznych gminnych w zakresie w jakim przepis § 1 pkt 1 uchwały zalicza do kategorii dróg publicznych drogę położoną w obrębie [...] oznaczoną jako działka nr 1 i 2. Skarżący wskazał, że droga ta w części oznaczonej jako działka 1 nie spełnia określonych prawem wymogów, przez co jej realizacja będzie się wiązała z koniecznością poszerzenia szerokości działki nr 1 kosztem innych działek, w szczególności kosztem działek nr 3 i 4 stanowiących własność skarżącego.
W związku z tym, zdaniem skarżącego, nie ma możliwości realizacji budowy określonej w uchwale drogi bez ingerencji w sferę jego własności. Podniósł ponadto, że zaskarżona uchwała narusza obiektywny porządek prawny. Skarżący wyjaśnił również, że wezwał Radę Miejska w Biskupcu do usunięcia naruszenia prawa, ale otrzymał w dniu 9 stycznia 2016 r. odpowiedź odmawiającą usunięcia tego naruszenia.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Biskupiec stwierdził, że skarżący nie posiada interesu prawnego do wniesienia skargi w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm., dalej u.s.g.). Interes prawny skarżącego nie został naruszony ani uchwałą ani żadnymi innymi działaniami związanymi z jej podjęciem, a zarzuty skarżącego oparte są na spekulacjach i domysłach.
Pismem z dnia 20 kwietnia 2016 r. skarżący wniósł ponadto o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 1105/15, dotyczącej skargi M.P. na uchwałę Rady Miejskiej w Biskupcu z dnia 31 marca 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w Biskupcu obejmujących przedmiotowa drogę. Sąd oddalił powyższy wniosek uznając, że wynik tego postępowania nie ma żadnego związku z niniejszą sprawą. Uchwała w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg publicznych nie jest uwarunkowana koniecznością podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a kwestia możliwości technicznych wybudowania przedmiotowej drogi w ogóle nie jest przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu.
Badając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że w niniejszej sprawie interes prawny skarżącego nie został naruszony zaskarżoną uchwałą i odrzucił skargę stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, dalej p.p.s.a.). Sąd ten wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami zaskarżeniu podlega uchwała organu gminy niezgodna z prawem i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne. Niezbędnym jest zatem wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego, przy czym przyjmuje się, że interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.p.s. powinien być osobisty, własny, indywidualny.
Sąd podkreślił, że naruszenie interesu konkretnej osoby ma polegać na stworzeniu realnego zagrożenia, istniejącego już w chwili wejścia w życie uchwały, a jeżeli nie zostanie zniwelowane na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Naruszenie to nie może polegać na tym, że w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości.
Sąd uznał, że zaliczenie drogi wewnętrznej do kategorii dróg publicznych w sytuacji, gdy droga ta (nieruchomości gruntowe) nie stanowi własności skarżącego, jak też nie przebiega przez działki należące do skarżącego, a jedynie jedna z działek objętych uchwałą graniczy z nieruchomościami należącymi do niego, nie mogło naruszyć interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. Każda bowiem uchwała wytyczająca drogi powoduje pewne konsekwencje w postaci uciążliwości o różnorodnym charakterze na danym terenie. Uciążliwości te mieszczą się jednak wyłącznie w sferze interesu faktycznego, a nie interesu prawnego.
Ponadto Sąd zaznaczył, że uchwała taka nie stanowi podstawy do wszczęcia jakiejkolwiek procedury wywłaszczeniowej, ani też o rozpoczęciu inwestycji polegającej na budowie drogi. W zawiązku z tym, Sąd uznał twierdzenie skarżącego, że naruszenie jego interesu nastąpi w przyszłości, kiedy gmina przystąpi do realizacji budowy przedmiotowej drogi, z koniecznością wywłaszczenia go z części jego nieruchomości, za jedynie hipotetyczne, a ponadto nie wynikające z podjętej uchwały, lecz odnoszące się do ewentualnych przyszłych działań inwestycyjnych gminy.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł M.P. zaskarżył je w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, iż w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący nie posiada interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, podczas gdy kierując sprawę do sądu skarżący precyzyjnie wskazał jakim przepisom uchybił organ oraz w jakim stopniu zaskarżona uchwała wpłynie na jego sytuację prawną.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację przemawiającą za przyjęciem, iż zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Wskazano w szczególności, że uchwała ogranicza go co do możliwości zabudowy jego nieruchomości a co jest wynikiem zamiaru gminy wybudowania tej drogi, która aby spełnić prawem przewidziane normy co do jej szerokości, będzie musiała być przeprowadzona na części nieruchomości należącej do skarżącego.
Burmistrz Biskupca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych jest stanowisko, iż prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący przedmiotową sprawę w pełni podziela ten pogląd. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Słusznie zatem twierdzi autor skargi kasacyjnej, że interes skarżącego oparty jest na treści przepisu art. 140 Kodeksu cywilnego. Zaznaczenia jednak wymaga, że skarżący musi spełnić jeszcze następny warunek, mianowicie wykazać naruszenie tego interesu prawnego (ale nie faktycznego). Przy czym naruszenie interesu prawnego musi być aktualne i bezpośrednie, co oznacza, że po wejściu w życie uchwały naruszenie interesu prawnego w danej sytuacji faktycznej i prawnej istnieje stwarzając realne zagrożenie.
W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała podjęta została w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg publicznych gminnych i swoim zakresem obejmuje jedynie działki wchodzące w skład tej drogi, działki te zaś nie stanowią własności skarżącego. Sama okoliczność, iż działki będące własnością skarżącego graniczą z jedną działek, stanowiących drogę, o której mowa w powołanej uchwale, nie może być traktowana jako podstawa do uznania, iż naruszony został interes prawny skarżącego. Bowiem zaskarżona uchwała nie wywołuje wprost żadnych skutków prawnych, w stosunku do działek należących do skarżącego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że skarżący nie wykazał, by zaskarżona uchwała naruszała jego interes prawny w rozumieniu art. art. 101 ust. 1 u.s.g. Pozytywne rozstrzygnięcie tej kwestii było wymogiem koniecznym dla dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi. Sąd kasacyjny w całości podziela argumentację Sądu pierwszej instancji, przedstawioną na poparcie swojego stanowiska w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i przyjmuje ją za własną, bez konieczności jej tu powtarzania. Argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej nie doprowadziła do podważenie tego stanowiska.
Wbrew twierdzeniem zawartym w skardze kasacyjnej, zdecydowanie nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że zaskarżona uchwała uniemożliwia skarżącemu zrealizowanie posiadanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie ma żadnych przeszkód aby skarżący zrealizował inwestycję objętą niniejszym pozwoleniem w kształcie w nim określonym. Bowiem niezależnie od statusu drogi graniczącej z działkami skarżącego, jeżeli otrzymał on pozwolenie na budowę, to w każdej chwili może rozpocząć proces inwestycyjny, a podjęcie zaskarżonej uchwały nie ma żadnego wpływu na realizację uzyskanych przez skarżącego uprawnień. W kasacji nie podaje się żadnego trafnego argumentu wskazującego na niemożliwość realizacji tej inwestycji.
Bezzasadne są także wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty, że zaskarżona uchwała może w przyszłości prowadzić do wywłaszczenia skarżącego. Sama uchwała nie daje żadnych podstaw do uznania tego stanowiska za trafne. Bezpośrednio z treści uchwały, w żaden sposób taka konieczność wywłaszczenia nie wynika, zaś podnoszone przez skarżącego argumenty są hipotetycznymi rozważaniami na temat ewentualnych dalszych negatywnych dla skarżącego działań, które jego zdaniem mogą zostać podjęte przez organ. Jednak działania takie nie muszą być podjęte, chociażby z uwagi na dopuszczalność ustanowienia drogi jednokierunkowej, dla której nie będzie konieczne, jak to spekuluje skarżący, wywłaszczenie go z części jego nieruchomości.
Przypomnieć tu należy, jak to trafnie zaznaczył już Sąd pierwszej instancji, że skarżący nie może powoływać się na niepewne zdarzenia przyszłe, które mogłyby naruszyć jego interes prawny w przyszłości.
Skoro zatem interes prawny skarżącego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie został naruszony, to nie mógł on skutecznie zaskarżyć uchwały Rady Miejskiej w Biskupcu z dnia [...] września 2015 roku nr [...] w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg publicznych gminnych, a tym samym uznać należy, że Sąd pierwszej instancji zaskarżonym postanowieniem, prawidło na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargę M.P. na tę uchwałę.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ją oddalił.