Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1816/22

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 8 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3061/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) oddalił skargę W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 22 października 2021 r. nr KOC/5948/Op/21 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. S. (dalej: Skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżając go w całości. Wniósł stosownie do treści art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a") o stwierdzenie nieważności postępowania wobec faktu, że Skarżący został pozbawiony możności obrony swych praw.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. poprzez skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym z pominięciem zawiadomienia Skarżącego o złożeniu przez stronę takiego wniosku i uniemożliwiając mu tym samym zajęcia stanowiska w zakresie żądania przeprowadzenia rozprawy;
2. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy art. 7, art. 77 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") przez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą w odniesieniu do sytuacji indywidualnej Skarżącego, w tym brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy w zakresie ustalenia rzeczywistych potrzeb materialnych Skarżącego oraz w zakresie jego zamieszkiwania w lokalu wymagającym osuszenia ścian, a w konsekwencji uznanie przez Sąd I instancji za zasadną decyzję w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego;
3. 3. art. 10 i 90 p.p.s.a. oraz art. 45 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne tym samym Skarżący został pozbawiony skutecznych środków dochodzenia swoich praw;
4. 4. art. 134 p.p.s.a., co spowodowało niewłaściwe i sprzeczne z art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. uznanie, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia prawa.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2020 r. poz. 1876 ze zm., dalej: "u.p.s."). przez błędne zastosowanie i nieuwzględnienie skargi oraz przez uznanie, że organy zasadnie odmówiły przyznania zasiłku celowego pomimo tego, że prawidłowa ocena sytuacji finansowej i życiowej Skarżącego uzasadniała jego przyznanie.

W związku z powyższym Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i rozpoznanie sprawy w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie z ostrożności procesowej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wniósł o wyznaczenie rozprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów dla pełnomocnika z urzędu.

W piśmie z 2 kwietnia 2024 r. pełnomocnik Skarżącego wniósł o zmianę terminu rozprawy wyznaczonej na dzień 28 maja 2024 r. na godz. 12:00.

Pismem z 16 kwietnia 2024 r. pełnomocnik Skarżącego został poinformowany, że Naczelny Sąd Administracyjny odmówił uwzględnienia wniosku o zmianę terminu rozprawy.

W piśmie z 26 kwietnia 2024 r. pełnomocnik Skarżącego wskazał, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej oraz modyfikuje wniosek w zakresie kosztów zastępstwa procesowego świadczonego z urzędu z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt SK 66/19.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., w szczególności nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zgodnie z którym nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Okoliczności podniesione w skardze kasacyjnej nie wskazują, aby taka okoliczność zaistniała w sprawie.

Jak wynika bowiem z akt sprawy, w szczególności z odpowiedzi na wniesioną skargę (k. 4 akt sądowych) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: Kolegium) wniosło o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. O stanowisku Kolegium – Sąd I instancji zawiadomił stronę przeciwną – Skarżącego pismem z 31 grudnia 2021 r. (k. 6 akt sądowych). W piśmie tym doręczono Skarżącemu odpis odpowiedzi Kolegium na skargę z 12 grudnia 2021 r., zobowiązując go jednocześnie do zajęcia stanowiska wobec zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., w terminie 14 dni, pod rygorem uznania, że nie oponuje on wobec wniosku.

Jednocześnie pouczono Skarżącego o treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Powyższe pismo Skarżący otrzymał 5 stycznia 2022 r. (k. 8 akt sądowych), jednakże pozostało ono bez jakiejkolwiek odpowiedzi. Nie może w tej sytuacji stawiać tezy, że działanie Sądu I instancji pozbawiło stronę możliwości obrony praw, skoro Skarżący na wezwanie Sądu mógł zażądać przeprowadzenia rozprawy. Wobec powyższego Sąd I instancji nie naruszył art. 119 pkt 2 p.p.s.a. (pkt 1 skargi kasacyjnej), a w związku z tym nie doszło również do naruszenia art. 10 i 90 p.p.s.a. oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (pkt 3 skargi kasacyjnej), gdyż Skarżący nie został pozbawiony skutecznych środków dochodzenia swoich spraw.

Przechodząc dalej wskazać należy, że w skardze kasacyjnej podniesionych zostało szereg zarzutów dotyczących naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego przy czym ich istota sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Kolegium utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] z 27 sierpnia 2021 r. nr OPS.DPŚiS.5102.939.2021 o odmowie udzielenia Skarżącemu pomocy finansowej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na osuszanie ścian uznał, że decyzja ta jest zgodna z prawem. W ocenie Skarżącego kasacyjnie okoliczności rozpoznawanej sprawy przemawiały zaś za przyznaniem świadczenia z pomocy społecznej.

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że materialnoprawną podstawą decyzji odmawiającej przyznania Skarżącemu zasiłek celowy stanowił art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Może on być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Jak wynika zatem z treści powołanego art. 39 ust. 1 u.p.s. ustawodawca użył w konstrukcji ww. przepisu pojęcia niedookreślonego "niezbędna potrzeba bytowa", które jest powtórzeniem regulacji zawartej w art. 3 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka.

Wskazany przepis wskazuje jako cel pomocy społecznej zaspakajanie niezbędnych potrzeb życiowych, stanowiąc dodatkowo w art. 3 ust. 3, że rodzaj forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy.

Nie można przy tym pominąć, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowane jest przez organy w ramach uznania administracyjnego. Obejmuje ono prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Sam zatem fakt spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1724/09, z dnia 17 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1740/11 oraz z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1033/20 wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

Dodatkowo zauważyć trzeba, że pomoc społeczna, w tym również przyznanie zasiłku celowego, ma charakter subsydiarny, uzupełniający, a więc nie zaspakajający całkowicie potrzeb jej beneficjentów. Wynika to z art. 2 ust. 1 u.p.s., zawierającego definicję pomocy społecznej, w myśl której jest ona instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z definicji tej jednoznacznie zatem wynika, że pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W tym kontekście należało ocenić niezbędność potrzeby objętej wnioskiem Skarżącego, który domagał się przyznania pomocy finansowej z przeznaczeniem na osuszanie ścian, którego koszt oszacował na kwotę 1800 złotych.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. w zw. z art. 3 ust. 1, art. 3 i art. 4 u.p.s. Prawidłowo w tym zakresie stwierdzono, że organy wydając decyzję o odmowie przyznania Skarżącemu zasiłku celowego, nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego, bowiem wybrały prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz wyboru takiego dokonały po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Skoro środki finansowe, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej są ograniczone, a zatem zasadnym było odmówienie Skarżącemu przyznania zasiłku celowego z przeznaczenie na osuszenie ścian. W tym miejscu zaznaczyć należy, że właścicielką domu, w którym mieszka Skarżący jest jego matka, która opłaca wszelkie koszty eksploatacyjne domu i utrzymuje się ze swojego świadczenia emerytalnego z ZUS.

Skarżący natomiast zajmuje oddzielny pokój. Ponadto ustalony w sprawie stan faktyczny wskazuje, że zalane ściany nie znajdują się bezpośrednio w pokoju zajmowanym przez Skarżącego. Przestrzeń mieszkalną domu, jaką zajmuje Skarżący, już w latach poprzednich wyznaczały ściany, które pracownik socjalny określił jako brudne, a samo pomieszczenie: zaniedbane. Zawilgocenie ścian, z uwagi na położenie domu i jego stan, jest wynikiem podniesienia wód gruntowych. Okoliczność intensywnych opadów deszczu 12 i 13 lipca 2021 r. nie miała decydującego wpływu na zaistniały stan pomieszczeń. Skoro zatem zgłoszona przez Skarżącego potrzeba nie miała charakteru nagłego, nie jest niezbędną naprawą, a jest wynikiem zaniedbań właściciela budynku, w jakim Skarżący zajmuje jeden pokój. Słusznie zatem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy przyjęły, że żądanie jej zaspokojenia wykracza poza ramy pomocy społecznej, a ze stanowiskiem takim zgodził się Sąd I instancji.

Nie można przy tym pominąć, że Skarżący systematycznie otrzymuje wsparcie finansowe z ośrodka pomocy społecznej na zakup żywności, ubrań i lekarstw. Z akt sprawy wnika, że ogólna wartość przyznanej Skarżącemu pomocy w miesiącu lipcu 2021 r. wyniosła, jak podaje organ I instancji, 907,57 złotych.

W sprawie nie doszło również do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów przepisów postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wynik przeprowadzonej w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji kontroli działalności organów administracji uprawniał do stwierdzenia, że Kolegium prawidłowo rozstrzygnęło sprawę z punktu widzenia zasad postępowania określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że organy dokonały wszelkich niezbędnych ustaleń dotyczących sytuacji osobistej i materialnej Skarżącego. Powyższe oznacza, że Sąd I instancji właściwie ocenił, że organy, rozpatrując sprawę, zebrały wyczerpująco cały materiał dowodowy i poddały go ocenie zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. W tym miejscu zaznaczyć należy, że art. 77 k.p.a. składa się z 4 paragrafów, a art. 107 k.p.a. składa się z 5 paragrafów, o różnej treści normatywnej.

Autor skargi kasacyjnej ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, nie wskazał paragrafów, których naruszenia się dopatruje. Brak wyraźnego określenia w skardze kasacyjnej przepisu, którego naruszenie zarzuca się Sądowi I instancji, a nadto brak uzasadnienia stawianego zarzutu, pozwalającego na odczytanie intencji profesjonalnego pełnomocnika sporządzającego wysoce sformalizowany środek zaskarżenia (uchwała I OPS 10/09), skutkuje niemożnością rozpoznania nieprecyzyjnego zarzutu naruszenia w części powołującej "art. 77 i art. 107".

Tym samym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, nie znajduje uzasadnienia. W związku z powyższym Sąd I instancji prawidłowo zastosował w sprawie art. 151 p.p.s.a. i oddalił wniesioną skargę.

Zaskarżony wyrok nie narusza również pozostałych przepisów postępowania powołanych w skardze kasacyjnej, tj. art. 134 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.

Stosownie bowiem do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie uchybił temu przepisowi. Przede wszystkim rozpoznał sprawę w jej całokształcie, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Dokonał analizy przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenia miały dopuścić się organy orzekające w sprawie, odnosząc się do nich i uznając, że ich naruszenie nie miało miejsca.

W tym miejscu dodać znów należy, że art. 134 p.p.s.a. składa się z 2 paragrafów, o różnej treści normatywnej. Autor skargi kasacyjnej ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, nie wskazał paragrafu, którego naruszenia się dopatruje.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia także wymogi przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także (jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji) uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów podjęto rozstrzygnięcie. Brak bezpośredniego odniesienia się do wszystkich zarzutów przedstawionych w skardze jak również w innych pismach procesowych wniesionych przez stronę nie stanowi o wadliwości, która czyniłaby niemożliwym ocenę i tym samym kontrolę instancyjną.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu dla Skarżącego nie orzeczono, ponieważ według art. 254 § 1 p.p.s.a. wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.