Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 357/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.F. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 11 grudnia 2012 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w dniu 31 lipca 2012 r. do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] wpłynął wniosek M.F. o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych na zasadach określonych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Do akt sprawy złożone zostało, pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, oświadczenie dotyczące sytuacji życiowej M.F. w trakcie zatrudnienia za granicą oraz dokumenty od brytyjskiego pracodawcy, wytworzone w celu uzyskania urzędowego dokumentu potwierdzającego okresy ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, spełnione przez zainteresowanego w Zjednoczonym Królestwie Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Wielkiej Brytanii).
Mając na uwadze fakt, że M.F. nie przedstawił urzędowego dokumentu (formularza E 301 lub dokumentu przenośnego PD U1), potwierdzającego okresy ubezpieczenia, zatrudnienia lub prowadzenia działalności gospodarczej w Wielkiej Brytanii, Marszałek Województwa [...] w dniu 9 sierpnia 2012 r. wystąpił do instytucji właściwej – [...] o udzielenie informacji, dotyczącej okresów zaliczanych przy przyznawaniu świadczeń dla bezrobotnych. W dniu 14 września 2012 r. do Wojewódzkiego Urzędu Pracy wpłynął dokument SED U002, potwierdzający okres ubezpieczenia z tytułu zatrudnienia M.F. w Wielkiej Brytanii od dnia 10 lutego 2008 r. do dnia 9 lipca 2012 r. W dniu 17 października 2012 r. Marszałek Województwa [...] wydał decyzję o odmowie przyznania M.F. prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ wnioskodawca nie spełnił ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a także nie może on zostać uznany za pracownika, który podczas pracy za granicą posiadał miejsce zamieszkania w Polsce.
W wyniku złożonego odwołania przez M.F., Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia 11 grudnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając, że M.F. ostatni okres pracy na własny rachunek spełnił na terytorium Wielkiej Brytanii, co oznacza – w myśl art. 61 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego – że okres ten nie mógł zostać uwzględniony przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski. Praca zainteresowanego w Wielkiej Brytanii miała bowiem charakter stały, a ponadto nie miał on w Polsce miejsca zamieszkania do celów podatkowych. Z tych względów miejscem zamieszkania strony podczas jej pracy za granicą była Wielka Brytania, a zainteresowany zmienił je dopiero wracając do Polski. Także pozostałe okoliczności i jego oświadczenie wskazują, zdaniem organu, że przez 4,5 roku pobytu w Wielkiej Brytanii M.F. nie prowadził wspólnie ze swoją matką, zamieszkującą w Polsce, gospodarstwa domowego, ponieważ jego życie koncentrowało się w Wielkiej Brytanii w okresie pracy za granicą.
Zgodnie zaś z art. 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004, kwestia inwestowania lub wydatkowania środków finansowych zarobionych za granicą nie została uznana za kryterium ustalania miejsca zamieszkania, w rozumieniu art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia nr 883/2004. Tym samym argument ten nie mógł mieć wpływu na rozstrzygnięcie w rozpatrywanej sprawie. M.F. nie mógł być ponadto uznany za osobę utrzymującą podczas pracy za granicą miejsce zamieszkania w Polsce. Ponadto, skarżący nie udokumentował żadnych, spełnionych na terytorium Polski w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy, okresów uprawniających do zasiłku dla bezrobotnych, w rozumieniu art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415, ze zm.), Minister stwierdził, że nie jest możliwe przyznanie M.F. prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
Oddalając skargę M.F. na decyzję organu odwoławczego Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaliczeniu do okresu warunkującego prawo do zasiłku dla bezrobotnych podlegają m.in. okresy wykonywania pracy bądź zatrudnienia za granicą u pracodawcy zagranicznego. Z zestawienia art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 65 ust. 5 lit. "a" rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U. UE, seria L, nr 166, s. 1-123 ze zm., z. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, s. 72-116) i § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (Dz.U. Nr 136, poz. 1118, ze zm.), wynika, że warunkiem koniecznym dla przyznania przez marszałka województwa prawa do zasiłku dla bezrobotnych, na gruncie ustawodawstwa krajowego jest to, aby ubiegający się o to prawo miał miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek.
Elementy służące ustaleniu przedmiotowego miejsca zamieszkania zostały określone w art. 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U. UE z 2009 r., seria L, nr 284, s. 1 i n., ze zm.). Dopiero w sytuacji, gdy uwzględnienie poszczególnych kryteriów w oparciu o istotne okoliczności wymienione w powołanym art. 11 nie doprowadzi do osiągnięcia porozumienia przez zainteresowane instytucje, wówczas – w myśl art. 11 ust. 2 powołanego rozporządzenia nr 987/2009 – zamiar danej osoby, taki jaki wynika z tych okoliczności, a zwłaszcza powody, które skłoniły ją do przemieszczenia się, są uznawane za rozstrzygające dla ustalenia jej rzeczywistego miejsca zamieszkania.
Ocena okoliczności określających miejsce zamieszkania osoby w okresie branym pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy przyznania prawa do zasiłku, musi być - zdaniem orzekającego Sądu - dokonywana wnikliwie, zgodnie z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Organ w dostatecznym jednak stopniu wyjaśnił czas trwania i ciągłość pobytu skarżącego w Wielkiej Brytanii, charakter, czas i miejsce wykonywania przez niego pracy, jego sytuację rodzinną i więzi rodzinne, odniósł się do kwestii prowadzenia przez skarżącego działalności o charakterze niezarobkowym (która, jak wynika z akt, nie miała miejsca), jego sytuacji mieszkaniowej, a wreszcie przeanalizował to, czy skarżący miał w Polsce miejsce zamieszkania dla celów podatkowych. Analiza przeprowadzona przez organ doprowadziła go do prawidłowego wniosku, że skarżący nie miał w badanym okresie miejsca zamieszkania, w rozumieniu omawianych przepisów, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
W odniesieniu do zarzutów skarżącego dotyczących nieuwzględnienia przez organ celu jego wyjazdu do Wielkiej Brytanii, starań o pracę w Polsce oraz okoliczności, że zarobione pieniądze skarżący przeznaczył na zakup mieszkania w kraju, Sąd stwierdził, że z art. 11 ust. 2 powołanego rozporządzenia nr 987/2009 wynika, że dopiero, gdy okoliczności z art. 11 ust. 1 tego rozporządzenia nie pozwolą ustalić miejsca zamieszkania, brane pod uwagę powinny być takie kwestie, jak zamiar skarżącego i powody, które skłoniły go do wyjazdu. Skoro jednak w sprawie organ w sposób właściwy wykazał, że skarżący nie miał miejsca zamieszkania na terytorium Polski na podstawie kryteriów określonych w art. 11 ust. 2 powołanego rozporządzenia, to nie był zobligowany do badania zamiaru i powodu wyjazdu skarżącego za granicę.
W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 11 kwietnia 2013 r. M.F. zarzucił:
- - sprzeczność istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego przez przyjęcie, że centrum życiowe skarżącego znajdowało się na terytorium Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii, nie odnosząc się do zeznań skarżącego i nie wyjaśniając dlaczego nie dał im wiary,
- - naruszenia art. 61 ust. 2 rozporządzenia WE przez przyjęcie, że okres pracy poza granicami kraju nie mógł być zaliczony przy ustalaniu prawa do zasiłku na terytorium Polski, bo praca poza jej terytorium miała charakter stały, a ponadto nie miał on w Polsce miejsca zamieszkania dla celów podatkowych.
- - przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, przez przyjęcie, iż nie prowadzenie z mieszkającą w Polsce matką wspólnego gospodarstwa domowego przemawia za przyjęciem, iż jego centrum życiowe znajdowało się na terytorium Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący wyjechał do Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii wyłącznie w celu zdobycia środków na zakup mieszkania. Wiarygodność jego twierdzenia winna być oceniana w całokształcie okoliczności sprawy, a nie tylko w kontekście charakteru jego pracy. Skarżący jest z zawodu socjologiem. Przed wyjazdem z Polski mieszkał w [...]. Pracy w wyuczonym zawodzie, ani też innej odpowiadającej jego kwalifikacjom uzyskać nie mógł. Nie miał środków na godne życie. Chciał się usamodzielnić kupując własne mieszkanie. Mieszkanie matki, w którym był na stałe zameldowany, składa się z dwóch niewielkich pokoi; cała powierzchnia mieszkania wynosi 47 m2.
Skarżący nie miał żadnych szans na zdobycie środków na zakup mieszkania w Polsce. Zmuszony zaistniałą sytuacją podjął decyzję wyjazdu. Była to dla niego jedyna szansa. Skarżący pracował za granicą tylko tyle czasu ile było potrzeba na zgromadzenie odpowiednich środków. Po ich zgromadzeniu i kupieniu mieszkania natychmiast do kraju powrócił. Okoliczności te w ogóle nie zostały wzięte pod uwagę. Skarżący wydatkował zgromadzone w Polsce środki na zakup mieszkania. Mieszkanie faktycznie kupił i w nim zamieszkał. Jest to jedyne jego mieszkanie. Okoliczności te zostały pominięte.
Skarżący nie zakupił mieszkania celem jego wykorzystania dla celów zarobkowych. Zakupił je, by zaspokoić swoje podstawowe potrzeby życiowe. Skarżący podjął taką pracę jaką mu zaproponowano. Wpływu na charakter zatrudnienia, jako obcokrajowiec, nie miał. Skarżący był tak zdeterminowany, że gotów był przyjąć każdą pracę, by zrealizować swój podstawowy cel - kupić w Polsce dla siebie i przyszłej rodziny mieszkanie. Skarżący z oczywistych względów (praca) nie mógł często przyjeżdżać do Polski. Utrzymywał częsty kontakt telefoniczny z rodziną oraz za pośrednictwem internetu (skype).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie wskazując m.in., że w myśl art. 61 ust. 2 rozporządzenia 883/2004 uwzględnienie okresów ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek spełnionych za granicą może, co do zasady, nastąpić wyłącznie pod warunkiem spełnienia przez bezrobotnego ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium państwa, w którym ubiega się on o zasiłek, tj. w rozpatrywanej sprawie na terytorium Polski. M.F. ostatni okres ubezpieczenia z tytułu zatrudnienia spełnił jednak na terytorium Wielkiej Brytanii, a nie w Polsce, dlatego jego okres pracy za granicą nie mógł być uwzględniony przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych w kraju.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna, nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) - dalej ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Z mającego zastosowanie w niniejszej sprawie art. 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego wynika, że zamiar danej osoby, a zwłaszcza powody, które skłoniły ją do przemieszczenia się, są uznawane za rozstrzygające dla ustalenia jej rzeczywistego miejsca zamieszkania dopiero wtedy, gdy uwzględnienie poszczególnych kryteriów w oparciu o istotne okoliczności wymienione w ust. 1 art. 11 (tj. czas trwania i ciągłość pobytu na terytorium zainteresowanych państw członkowskich oraz sytuacja danej osoby), nie doprowadzi do osiągnięcia porozumienia przez zainteresowane instytucje państw członkowskich.
Motywy skarżącego pobytu w Wielkiej Brytanii i podjęcie przez niego zatrudnienia na jej terytorium, podniesione w skardze kasacyjnej, miałyby zatem znaczenie dopiero wtedy, gdy nie byłoby możliwe ustalenie miejsca jego zamieszkania, jako ośrodka interesów życiowych, na podstawie kryteriów wymienionych w powołanym art. 11 ust.
1. Przepis ten stanowi natomiast, że ośrodek interesów życiowych zainteresowanego ustala się na podstawie ogólnej oceny wszystkich dostępnych informacji dotyczących istotnych okoliczności, które mogą obejmować, w stosownych przypadkach czas trwania i ciągłość pobytu na terytorium zainteresowanych państw członkowskich oraz sytuację danej osoby na którą składa się: charakter i specyfika wykonywanej pracy, w szczególności miejsce, w którym praca ta jest zazwyczaj wykonywana, jej stały charakter oraz czas trwania każdej umowy o pracę, sytuacja rodzinna oraz więzi rodzinne, prowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym, sytuacja mieszkaniowa, zwłaszcza informacja, czy sytuacja ta ma charakter stały, państwo członkowskie, w którym osoba uważana jest za mającą miejsce zamieszkania dla celów podatkowych.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem ocenił ustalenia organów orzekających, że skarżący - podczas pobytu w Wielkiej Brytanii przez ok. 4,5 roku – właśnie tam, na czas wykonywania pracy na podstawie umowy o pracę, skupił swoje centrum życiowe, jak również w tym czasie nie wykazywał terytorium Polski, jako miejsca zamieszkania do celów podatkowych. Wbrew zarzutom i argumentacji skargi kasacyjnej prawidłowo więc zostało ustalone i wystarczająco wykazane, że miejscem zamieszkania skarżącego podczas pobytu w Wielkiej Brytanii przez ok. 4,5 roku nie było terytorium Polski.
Również zarzut naruszenia przez Sąd art. 61 ust. 2 rozporządzenia 883/2004 nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z powołanym art. 61 ust. 2, uwzględnienie okresu ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, ukończone na podstawie ustawodawstwa innego Państwa Członkowskiego, uzależnione jest od spełnienia ostatnio przez zainteresowanego, zgodnie z ustawodawstwem, na podstawie którego ubiega się on o świadczenie, okresów ubezpieczenia, zatrudnienia i pracy na własny rachunek. Warunek spełnienia tych okresów ostatnio nie dotyczy przypadków, o których mowa w art. 65 ust. 5 lit. a rozporządzenia nr 883/2004. Zgodnie zaś z art. 65 ust. 5 lit. a, bezrobotny, o którym mowa w ust. 2 zdanie pierwsze i drugie, otrzymuje świadczenie zgodnie z ustawodawstwem Państwa Członkowskiego, w którym ma on miejsce zamieszkania, tak, jak gdyby podlegał temu ustawodawstwu w okresie swego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek.
Świadczenia te udzielane są przez instytucję miejsca zamieszkania. W myśl natomiast art. 65 ust. 2 zdanie pierwsze, całkowicie bezrobotny, który w okresie swego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek miał miejsce zamieszkania w innym Państwie Członkowskim, niż właściwe państwo członkowskie, i który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa, pozostaje w dyspozycji urzędów zatrudnienia Państwa Członkowskiego, w którym ma miejsce zamieszkania.
Jak każdy wyjątek od reguły stosowania ustawodawstwa jednego państwa (lex loci labori), sformułowanej w punkcie 17 preambuły do rozporządzenia nr 883/2004, również wyjątek z art. 65 ust. 5 lit. a, powinien być stosowany w sposób ścisły. Skoro zaś dla zastosowania art. 65 ust. 5 lit. a w zw. z art. 65 ust. 2 istotna jest przesłanka miejsca zamieszkania, a miejscem tym było terytorium Wielkiej Brytanii, to prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zastosowanie wobec skarżącego art. 61 ust. 2 byłoby możliwe tylko wtedy, gdyby miejscem jego zamieszania podczas wykonywania pracy w Wielkiej Brytanii, było terytorium Polski. Ze względu na niespełnienie przez skarżącego kasacyjnie normatywnego warunku miejsca zamieszkania na terytorium Polski podczas ostatniego okresu podlegania ubezpieczeniu społecznemu z tytułu wykonywanej pracy na terytorium Wielkiej Brytanii, prawidłowo Sąd pierwszej instancji zinterpretował powołany art. 61 ust. 2 oceniając zaskarżone decyzje organów administracji, jako nie naruszającego tego przepisu.
W związku z powyższym, na podstawie art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.