Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 grudnia 2015 r. sygn. akt III SAB/Kr 98/15 oddalił skargę K.J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...].
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 18 czerwca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga K.J. na "przewlekłość" postępowania Komendanta Powiatowego Policji w [...] w zakresie "niezałatwienia w sposób prawem przewidziany podania skarżącego o wypłatę nagrody rocznej w wymiarze 4/12 za rok 2005". Z treści skargi wynikało, że skarżący domaga się od organu wypłacenia wyrównania nagrody rocznej wraz z odsetkami za zwłokę od dnia 1 maja 2005 r., której część, w wymiarze 4/12, wypłacono mu w 2005 r., w związku z przejściem w stan spoczynku. Wypłata nastąpiła w formie czynności materialno – technicznej.
Komendant Powiatowy Policji w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o uznanie jej za bezzasadną i przedstawił przebieg różnych postępowań wszczynanych przez skarżącego. Wskazał, że niniejsza skarga jest kolejną skargą w przedmiocie wypłaty nagrody rocznej za 2005r., która to sprawa została już prawomocnie rozstrzygnięta.
Pełnomocnik skarżącego na rozprawie w dniu 6 listopada 2012 r. sprecyzował żądanie skargi w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie bezczynności Komendanta Powiatowego Policji w [...] w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 22 stycznia 2012 r., w którym domaga się on uznania jego prawa do nagrody rocznej za 2005 r. w pełnej wysokości czyli 12/12 części wywodząc, że skarżącemu przyznano 4/12 części nagrody jednak – według jego twierdzeń – nagroda nie została wypłacona. Jednocześnie skarżący zażądał, aby organ orzekł co do pozostałych 8/12 części nagrody za 2005 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. akt III SAB/Kr 38/12 zawiesił postępowanie sądowe w niniejszej sprawie do czasu rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt III SAB/Kr 43/12, której przedmiotem była przewlekłość postępowania Komendanta Powiatowego Policji w [...] w zakresie rozpoznania w/w wniosku skarżącego z dnia 22 stycznia 2012 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2013r., sygn. akt III SAB/Kr 43/12 oddalił skargę K.J. na przewlekłość postępowania Komendanta Powiatowego Policji w [...] w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 22 stycznia 2012 r.
Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt III SAB/Kr 38/12 podjął postępowanie sądowe zawieszone w rozpoznawanej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu występuje wówczas, gdy pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy organ nie podjął żadnych czynności, jak i takiej, gdy czynności zostały wprawdzie podjęte, ale organ nie zakończył ich stosownym aktem. Dla zasadności skargi na bezczynność jest bez znaczenia, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi na bezczynność organu jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ błędnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności.
Sąd administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność organu ogranicza się do kontroli, czy została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), czy strona przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność postępowania wyczerpała tryb, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej w skrócie K.p.a.) oraz czy istnieją podstawy do stwierdzenia bezczynności organu. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie skarga jest dopuszczalna.
Odnosząc się do oceny zasadności skargi podał, iż z akt sprawy wynika, że Komendant Powiatowy Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia 15 kwietnia 2005 r. nr 154/2005 zwolnił K.J. ze służby w Policji z dniem 30 kwietnia 2005 r. Jednocześnie w powołanym rozkazie personalnym orzekł, że wyżej wymienionemu przysługuje nagroda roczna za 2005 r. w wysokości 4/12 jednomiesięcznego uposażenia. Skarżący w skardze przyznał, że nagroda roczna w w/w wysokości została mu wypłacona w 2005 r.
W dniu 22 stycznia 2009 r. K.J. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 15 kwietnia 2005 r. nr 154/2005 w części dotyczącej nagrody rocznej. Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia 30 października 2009 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 15 kwietnia 2005 r. nr [...] w części dotyczącej przyznania nagrody rocznej za 2005 r. Następnie Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia 11 lutego 2010 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i w całości przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku z dnia 22 stycznia 2009 r., Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z dnia 29 kwietnia 2010 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 15 kwietnia 2005 r. nr [...] w części dotyczącej przyznania nagrody rocznej za 2005 r. w wysokości 4/12 jednomiesięcznego uposażenia.
Na skutek wniesienia przez stronę od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawał Komendant Główny Policji, który decyzją z dnia 6 sierpnia 2010 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W związku z wniesieniem przez K.J. skargi na tę decyzję sprawę rozpoznawał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1608/10 skargę oddalił.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podał, że w rozpoznawanej sprawie skarga na bezczynność dotyczy postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego z dnia 22 stycznia 2012 r., w którym wniósł on o wypłatę nagrody rocznej w pełnej wysokości. W odpowiedzi na powyższe żądanie Komendant Powiatowy Policji w [...] pismem z dnia 22 lutego 2012 r. poinformował skarżącego, że sprawa nagrody rocznej za 2005 r. była przedmiotem postępowania z jego wniosku z dnia 22 stycznia 2009r. o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 15 kwietnia 2005 r. nr [...] w części dotyczącej tej nagrody. Po przedstawieniu przebiegu postępowania wywołanego wnioskiem z dnia 22 stycznia 2009 r. organ stwierdził, że rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 15 kwietnia 2005 r. nr [...] jest decyzją ostateczną zarówno w przedmiocie zwolnienia ze służby, jak i przysługującej skarżącemu nagrody rocznej za 2005r. w wysokości 4/12 jednomiesięcznego uposażenia.
Ponadto wyjaśnił, że argumenty zawarte we wniosku z dnia 22 stycznia 2012 r. co do wysokości przysługującej nagrody rocznej za 2005 r. były brane pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego z dnia 22 stycznia 2009 r. zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji oraz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, analiza akt sprawy potwierdza stanowisko organów, że sprawa K.J. dotycząca nagrody rocznej za 2005 r. została prawomocnie rozstrzygnięta i w tym zakresie nie może być przedmiotem ponownego orzekania przez organy Policji. Podejmowana przez skarżącego próba wzruszenia rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 15 kwietnia 2005 r. nr [...] w części dotyczącej przysługującej nagrody, w trybie nadzwyczajnym - stwierdzenia nieważności również nie przyniosła zamierzonego przez niego rezultatu, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1608/10 oddalił skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 6 sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego.
W związku z powyższym składane przez skarżącego po dacie uprawomocnienia się rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 15 kwietnia 2005 r. nr [...] pisma, w tym pisma zatytułowane "zażalenia" nie mogły spowodować wszczęcia postępowania, które skutkowałoby uchyleniem tego rozkazu, a po dacie uprawomocnienia się w/w wyroku z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1608/10, nie mogły spowodować stwierdzenia nieważności tego rozkazu w części dotyczącej przedmiotowej nagrody, jak tego oczekuje skarżący.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie mając na uwadze powyższe okoliczności stwierdził, że skarga na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 22 stycznia 2012 r. jest oczywiście bezzasadna. Organy Policji nie są uprawnione do podejmowania jakichkolwiek rozstrzygnięć dotyczących nagrody rocznej przysługującej skarżącemu za 2005 r., które skutkowały zmianą jej wysokości określonej w rozkazie personalnym Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 15 kwietnia 2005 r. nr [...], a w konsekwencji wypłatą tej nagrody w pełnej wysokości. W niniejszej sprawie, z uwagi na prawomocne rozstrzygnięcie w zakresie przysługującej skarżącemu nagrody rocznej za 2005 r., określonej w w/w rozkazie personalnym, Sąd nie może zobowiązać organu do podjęcia aktywności w zakresie wynikającym z treści art. 149 P.p.s.a. Skarżący, mimo wielokrotnych i wyczerpujących wyjaśnień jego sytuacji prawnej dotyczącej przedmiotowej nagrody rocznej, nie chce się z tą argumentacją zgodzić, kwestionując obowiązujące przepisy prawa i wynikające z tych przepisów procedury. Brak ze strony skarżącego akceptacji zaistniałej sytuacji nie jest wystarczający do uznania jego żądania.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł K.J., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 i 2 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały podstawy do stwierdzenia bezczynności organu, co doprowadziło do oddalenia skargi przez Sąd pierwszej instancji jako niezasadnej, w sytuacji, gdy bezczynność ta miała miejsce.
Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, gdyż nie zostały one zapłacone.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przytoczył argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego zarzutu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Wskazać należy, iż celem wprowadzenia przez ustawodawcę instytucji skargi na bezczynność (art. 149 P.p.s.a.) była ochrona uprawnień jednostki do żądania od organu zachowania gwarantowanego przez przepis prawa. W rozpoznawanej sprawie istota podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia określonych w niej przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który uznał, że Komendant Powiatowy Policji w [...] nie pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku K.J. z dnia 22 stycznia 2012 r., w jakim zwrócił się on o wydanie orzeczenia w zakresie pozostałych 8/12 części nagrody rocznej za 2005 r., gdyż sprawa nagrody rocznej za 2005 r., w tym jej wysokości, była przedmiotem postępowania z jego wniosku z dnia 22 stycznia 2009 r. o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji z dnia 15 kwietnia 2005 r. nr [...] w części dotyczącej tej nagrody.
W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro sprawa wysokości nagrody rocznej za 2005 r. została już prawomocnie rozstrzygnięta i nie może być przedmiotem ponownego orzekania, to organ, do którego został skierowany w/w wniosek skarżącego, nie pozostaje w bezczynności.
W sprawie jest bezsporne, że Komendant Główny Policji decyzją z dnia 6 sierpnia 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K.J., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 29 kwietnia 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji z dnia 15 kwietnia 2005 r. nr [...] w części dotyczącej przyznania nagrody rocznej za 2005 r. w wysokości 4/12 jednomiesięcznego uposażenia w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 30 kwietnia 2005 r. Z uzasadnienia powołanej decyzji Komendanta Głównego Policji wynika, że w tej sprawie rozważana była podnoszona przez wyżej wymienionego kwestia pozbawienia go nagrody rocznej za 2005 r. w wysokości 8/12 jednomiesięcznego uposażenia.
W ocenie organu odwoławczego, twierdzenie strony, że jej prawo do nagrody rocznej w pełnej wysokości wynika z ekspektatywy do prawa nabytego, trzeba uznać za bezzasadne. Przy ustalaniu prawa K.J. do nagrody rocznej za 2005 r. należało uwzględnić jedynie okres pełnienia przez niego służby w tym roku, a więc od dnia 1 stycznia do dnia 30 kwietnia i przyznać nagrodę w wysokości 4/12 jednomiesięcznego uposażenia. Powołana decyzja była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt IISA/Wa 1608/10 skargę K.J. oddalił.
Ponadto w sprawie jest niesporne, że Komendant Powiatowy Policji w [...] w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 22 stycznia 2012 r., w piśmie z dnia 22 lutego 2012 r. przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie nagrody rocznej za 2005 r. i stwierdził, że brak jest podstaw do ponownego rozpatrywania wniosku w przedmiotowej sprawie. Argumenty podane w tym piśmie podtrzymał w kolejnych pismach z dnia 6 marca 2012 r. i z dnia 27 marca 2012 r., stanowiących odpowiedzi na kolejne pisma skarżącego dotyczące tej samej kwestii – z dnia 5 marca 2012 r. i z dnia 23 marca 2012 r.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji przy ocenie bezczynności organu nie dostrzegł uregulowanej w art. 61a K.p.a. instytucji odmowy wszczęcia postępowania, która ma dla jednostki ważne znaczenie. Stwarza jej ona możliwość obrony przez uruchomienie jego weryfikacji za pomocą określonych środków zaskarżenia. Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (art. 61a § 2 K.p.a.). Jeżeli bowiem strona składa podanie, domagając się konkretnego zachowania organu, to winno ono przybrać procesową postać. Jedną z nich jest odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego. Ta okoliczność została pominięta zarówno przez organ, jak i Sąd meriti.
W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w rozpoznawanej sprawie nie rozważył, czy w sytuacji, gdy organ uznał, że żądanie K.J. zawarte w przedmiotowym wniosku zostało już prawomocnie rozstrzygnięte, winien załatwić wniosek z dnia 22 stycznia 2012 r., poprzez udzielenie mu odpowiedzi, czy też w sposób określony w art. 61a K.p.a., a zatem czy pozostaje w bezczynności, czy też nie.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zarzut naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania jest zasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględni przedstawioną argumentację i rozważy zagadnienie bezczynności organu.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.
Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, wyjaśnić należy, iż w niniejszej sprawie działa on na zasadzie prawa pomocy. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.