Uzasadnienie
Komisja [...] (dalej jako "Komisja"/"organ") postanowieniem z [...] listopada 2017 r., działając na podstawie art. 123 § 1 i 2, 144 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. w zw. z art. 20 i art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2017 r., poz. 718, dalej jako "ustawa") utrzymała w mocy postanowienie z [...] września 2017 r., nr [...] o odmowie zwolnienia [...] od grzywny nałożonej za niestawiennictwo na rozprawie [...] sierpnia 2017 r.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Prezydent Miasta [...] (dalej jako "Prezydent") zarzuciła komisji naruszenie szeregu przepisów proceduralnych. Wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia jako wydanego z rażącym naruszeniem art. 23 K.p.a., ewentualnie o uchylenie go w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej: P.p.s.a.); i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie. Komisja wniosła też o zawieszenie postępowania na mocy art. 125 § 1 P.p.s.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego ze skargi Prezydent na postanowienie komisji z [...] lipca 2017 r., nr [...], o ukaraniu grzywną (sygn. akt I SA/Wa 1355/17).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z 6 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 71/18 odrzucił powyższą skargę.
Zdaniem Sądu I instancji występujący w procesie sądowo-administracyjnym po stronie czynnej prezydent, jako organ wykonawczy gminy, nie posiada zdolności sądowej, tj. przymiotu warunkującego podmiotowość procesową konkretnej jednostki, nie jest on bowiem nosicielem (podmiotem) praw lub obowiązków. Sąd podał, że art. 25 P.p.s.a. stanowi wprost, że w postępowaniu sądowo-administracyjnym zdolność sądową mają osoby fizyczne, osoby prawne lub organy administracji publicznej a także państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej. Zwrócił uwagę, że kwestię zdolności sądowej, niemalże identycznie jak w P.p.s.a., regulują przepisy procedury cywilnej w art. 64 K.p.c. Z reguły organ osoby prawnej składa się z osób fizycznych, które reprezentują tę osobę prawną w stosunkach zewnętrznych. Organ osoby prawnej nie jest jednak podmiotem stosunków prawnych, podmiotem tym jest natomiast sama osoba prawna.
Prezydent jako organ osoby prawnej, którą w przedmiotowej sprawie jest gmina Miasto [...] (tak samo jak wójt, burmistrz, prezes zarządu spółki kapitałowej itd.), nie posiada zdolności sądowej ani w rozumieniu art. 25 § 1 P.p.s.a. ani (analogicznie) w rozumieniu art. 64 § 1 K.p.c., chyba że występuje w sprawie jako osoba fizyczna bądź pracodawca.
Sąd I instancji podniósł, że organ administracji może być stroną postępowania (i w tym zakresie posiada zdolność sądową) ale jedynie pod warunkiem, że jest to organ administracji, którego działanie bądź bezczynność jest przedmiotem skargi. Tymczasem w kontrolowanej sprawie organem administracji, o jakim mowa w art. 25 § 1 w zw. z art. 32 P.p.s.a., jest komisja, a zatem podmiot (organ) którego działanie jest przedmiotem skargi Prezydent, a nie tenże Prezydent. Komisja występuje w niniejszym procesie jako podmiot legitymowany biernie, natomiast Prezydent (jako skarżący) występuje po stronie czynnej. Tych dwóch ról procesowych nie można utożsamiać - a zwłaszcza w kontekście wykładni art. 25 § 1 P.p.s.a. Poza sporem pozostaje ponadto, że Prezydent nie występuje w tej sprawie jako organ administracji (organ orzekający w sprawach gruntów [...]) lecz jako reprezentant gminy jako osoby prawnej. Zwrócił uwagę, że na gruncie pojedynczych rodzajów spraw, w szczególności całego spektrum spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej czy bezczynności organów administracji, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym można zauważyć liberalizację postrzegania kwestii prawidłowego oznaczenia podmiotu, z którego działalnością bądź bezczynnością wieże się skarga.
Chodzi o liberalizację przez Naczelny Sąd Administracyjny dopuszczalnej formy działania czy występowania w obrocie określonych podmiotów - w odniesieniu do zdolności bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem w kontekście określającego zdolność sądową art. 25 P.p.s.a. Zwykle chodzi jednak o liberalizację kwestii prawidłowego oznaczenia podmiotów legitymowanych biernie i zwykle ma to miejsce "ze wzglądów funkcjonalnych".
Sąd wskazał, że wbrew temu co wynika z dołączonego do skargi pełnomocnictwa, Prezydent nie może też nikogo ustanowić pełnomocnikiem do reprezentowania "Prezydenta". Prezydent jako organ zarządzający (wykonawczy) gminy może reprezentować tylko gminę, zatem i pełnomocnictwa, których udziela - mogą upoważniać do działania w imieniu gminy a nie w imieniu jego samego. Działania Prezydenta uważa się bowiem za działania gminy jako osoby prawnej, natomiast sam Prezydent w obrocie po prostu nie występuje. Czym innym jest jego działanie jako organu administracji.
W świetle art. 39 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875) prezydent jest jednoosobowym organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów K.p.a. Zgodnie z art. 268a K.p.a. organ administracji publicznej może upoważnić w formie pisemnej pracowników danej jednostki organizacyjnej do wydawania decyzji czy postanowień (podobnie art. 39 ust. 2 ww. ustawy o samorządzie gminnym). Wówczas mamy do czynienia z tzw. "pełnomocnictwem administracyjnym" prezydenta jako organu administracji, ale to ostatnie, co oczywiste, nie występuje w kontrolowanej sprawie.
Sąd podkreślił (tu w kwestii legitymacji, a nie zdolności sądowej), że podmiotem ukaranym grzywną, której dotyczył złożony w trybie art. 20 ustawy wniosek o zwolnienie z grzywny - jest osoba fizyczna, tj. piastun organu osoby prawnej. I to ta osoba fizyczna, wskazana z imienia i nazwiska, posiada w sprawie zdolność sądową w rozumieniu art. 25 § 1 P.p.s.a. i jednocześnie legitymację skargową w rozumieniu art. 32 P.p.s.a., a także zdolność procesową w rozumieniu art. 26 § 1 P.p.s.a. Natomiast skargę złożył organ osoby prawnej, co w ocenie Sądu jest błędem natury procesowej.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienia wywiódł Prezydent [...], zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie, rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia Komisji z [...] listopada 2017 r., względnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. o uchylenie postanowienia Komisji z [...] listopada 2017 r. oraz z [...] września 2017 r. oraz o zasądzenie na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. od Komisji na rzecz Prezydent zwrotu kosztów postępowania pierwszoinstancyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
- I. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy wobec nie zawieszenia niniejszego postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydent [...] na postanowienie WSA w Warszawie odrzucające skargę Prezydent [...] na postanowienie Komisji z [...] sierpnia 2017 r. w sprawie o sygn. akt: [...] o nałożeniu grzywny (sygn. akt: I SA/Wa 1866/17), pomimo złożonego w tym przedmiocie w skardze wniosku, podczas gdy rozstrzygnięcie to będzie miało wpływ na wynik niniejszej sprawy, bowiem w postępowaniu tym zostanie ustalone, komu przysługiwała legitymacja do zaskarżenia postanowienia o ukaraniu grzywną i kto został tą grzywną ukarany, co z kolei wpływa na ocenę legitymacji skargowej i zdolności sądowej Prezydenta [...] również w niniejszym postępowaniu;
art. 58 § 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5 w zw. z art. 49 § 1 P.p.s.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy wobec zaniechania wezwania Prezydent do uzupełnienia braku zdolności sądowej, jeżeli w ocenie Sądu I instancji zachodziła wątpliwość co do zdolności sądowej strony skarżącej i wadliwego uznania przez Sąd, że Sąd nie miał obowiązku skierowania w niniejszej sprawie takiego wezwania;
art. 25 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że organ administracji publicznej korzysta ze zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym tylko wtedy, gdy występuje w roli autora zaskarżonego działania, bezczynności lub przewlekłości postępowania, podczas gdy przepisy ustawy przyznając organom administracji publicznej zdolność sądową nie zawierają takiego ograniczenia przez co nie sposób przyjąć, że przepisy pozbawiają organ zdolności sądowej tylko dlatego, że w danej konfiguracji występuje jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, a nie jako organ administracji publicznej rozstrzygający sprawę co do istoty, a Sąd rozstrzygający sprawę nie powinien opierać się przy orzekaniu na postulatach de lege ferenda tylko stosować prawo obowiązujące;
art. 58 § 1 pkt 5 w zw. z art. 50 § 1 w zw. z art. 32 w zw. z art. 25 § 1 P.p.s.a. w zw. z art 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art 8 K.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy przez bezzasadne odrzucenie skargi, pomimo że skarga została złożona przez podmiot, który zgodnie z postanowieniem Komisji z [...] sierpnia 2017 r. ogłoszonym na rozprawie został ukarany grzywną, jak i podmiot, który w konsekwencji wystąpił z wnioskiem o zwolnienie od grzywny i któremu doręczono tak postanowienie o ukaraniu, jak i postanowienie o odmowie zwolnienia od grzywny, a tym samym przez podmiot któremu należy przyznać prawo do wystąpienia ze skargą, jak również zważywszy dodatkowo na fakt, że Komisja działa w sposób naruszający zaufanie do organów władzy, w szczególności z uwagi na fakt, że w jej działalności nie ma jednolitości i przewidywalności, wobec tego, że Komisja w tych samych stanach faktycznych wydaje różne rozstrzygnięcia, raz uznaje, że stroną postępowania jest [...], raz że Prezydent [...], raz nakładając grzywnę na stronę postępowania nakłada ją na Prezydenta [...], raz na [...], sporządza na piśmie postanowienia o treści sprzecznej z treścią postanowienia ogłoszonego na rozprawie, doręcza korespondencję innym podmiotom niż uznaje za ukarane, w konsekwencji czego skarga wniesiona przez którykolwiek z tych podmiotów powinna być uznana za wniesioną przez podmiot uprawniony i posiadający zdolność sądową i podlegać merytorycznemu rozpoznaniu;
art. 3 § 2 pkt 2 w zw, z art 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. w zw. z art. 9 w zw. z art. 10 ust 1 w zw. z art. 18 ust. 2 i art. 38 ust 1 ustawy w zw. z art. 124 § 1 w zw. z art. 110 § 1 w zw. z art. 126 K.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej błędnie przyjął, że postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. Komisja postanowiła o ukaraniu grzywną [...], jak to wskazano w sentencji postanowienia sporządzonego na piśmie, podczas gdy na rozprawie Komisja podjęła postanowienie o ukaraniu grzywną "Prezydenta [...]", co powoduje, że wobec uzasadnionych wątpliwości wynikających z przepisów szczególnych ustawy, któremu z tych postanowień należy przyznać moc wiążącą, uprawnienie do zaskarżenia postanowienia o ukaraniu, jak i złożenia wniosku o zwolnienie od grzywny i zaskarżenia postanowienia o odmowie zwolnienia od grzywny, należy przyznać zarówno Prezydentowi [...], jak i [...], zaś ograniczenie prawa do zaskarżenia któremukolwiek z tych podmiotów oznaczałoby przerzucenie na Prezydenta [...] albo na [...] rozstrzygnięcia na etapie wnoszenia skargi, które postanowienie Komisji, tj. postanowienie ogłoszone na rozprawie czy postanowienie doręczone na piśmie ma moc wiążącą, podczas gdy do dokonania tej oceny uprawniony jest sąd administracyjny przy rozstrzyganiu sprawy;
art. 141 § 4 w zw. z art. 166 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5 w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy przez: 1) nie odniesienie się w uzasadnieniu postanowienia do istotnej okoliczności podnoszonej w skardze, tj. niezgodności pomiędzy treścią postanowienia o nałożeniu grzywny z [...] sierpnia 2017 r. ogłoszonego na rozprawie, a treścią postanowienia sporządzonego w formie pisemnej, co ma istotne znaczenie w kontekście oceny legitymacji skargowej Prezydenta [...], a w konsekwencji również przyznania mu zdolności sądowej;
- 2) nie odniesienie się w uzasadnieniu postanowienia do istotnej okoliczności podnoszonej w skardze, tj. wymienienia w sentencji zaskarżonego postanowienia z [...] listopada 2017 r. [...], podczas gdy podmiotem inicjującym postępowanie wpadkowe z wniosku o zwolnienie od grzywny był - konsekwentnie, w ślad za postanowieniem o ukaraniu - Prezydent [...], w konsekwencji czego Komisja rozpoznała wniosek Prezydenta [...] i doręczyła postanowienie pełnomocnikowi Prezydenta [...] (a nie [...]);
- 3) nierozpoznanie zawartego w skardze wniosku o zawieszenie postępowania;
- 4) wskazanie w uzasadnieniu postanowienia, że powodem odrzucenia skargi są kwestie stricte procesowe, które zostały szerzej uzasadnione w postępowaniu w sprawie I SA/Wa 1866/17, co nie spełnia wymogów należytego uzasadnienia postanowienia, bowiem uzasadnienie sporządzone jest do rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie i nie spełnia wymogów należytego uzasadnienia kierowanie strony do odczytania motywów rozstrzygnięcia z orzeczeń zapadłych w innych sprawach;
art 58 § 1 pkt 5 w zw. z art 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art 2 Konstytucji, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez niezachowanie jednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego w zakresie legitymacji skargowej i zdolności sądowej Prezydenta [...], które w analogicznej sytuacji faktycznej rozstrzygniętej (nieprawomocnie) w sprawie zawisłej przed Sądem o sygn. akt: I SA/Wa 1355/17 przyjęło, że wobec tego, że Komisja w sposób dowolny i niekonsekwentnie przyjmuje, kto powinien być w tej sprawie podmiotem ukaranym za niestawiennictwo na rozprawie i wobec zaistniałych wątpliwości, kogo Komisja uznaje za podmiot, który można ukarać grzywną: organ jednostki samorządu terytorialnego, czy jego piastuna, skarga wniesiona przez którykolwiek z tych podmiotów powinna być w takiej sytuacji uznana za wniesioną przez podmiot legitymowany.
II. Na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a., wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z postanowienia Komisji z [...] stycznia 2018 r., wydanego w sprawie o sygn. akt: [...] na okoliczność: że w postępowaniu [...], w którym Prezydent [...] wniósł skargę na postanowienie o ukaraniu oraz wniosek o zwolnienie od grzywny, Komisja odmówiła doręczenia postanowienia o ukaraniu [...] wskazując, że postanowienie o ukaraniu zostało doręczone pełnomocnikowi Prezydenta [...], a w konsekwencji na okoliczność, że Komisja bezpodstawnie utożsamia różne, niezależne od siebie podmioty, w sposób dowolny i niekonsekwentny przyjmuje, kto jest podmiotem ukaranym grzywną, co powoduje, że zarówno skarga na postanowienie o ukaraniu, jak i skarga na postanowienie o odmowie zwolnienia od grzywny wniesiona przez Prezydenta [...] (któremu doręczono postanowienie o ukaraniu), jak i przez [...] (po uprzednim doręczeniu postanowienia) powinna podlegać rozpoznaniu, jako wniesiona przez podmiot legitymowany;
III. Na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a, Prezydent wniosła o zawieszenie postępowania wywołanego niniejszą skargą do czasu prawomocnego zakończenia przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 stycznia 2018 r., wydane w sprawie o sygn. akt: I SA/Wa 1866/17 odrzucające skargę Prezydenta [...] na postanowienie Komisji z [...] sierpnia 2017 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W pierwszej kolejności odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnego wniosku o zawieszenie niniejszego posterowania wskazać należy, że zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
W niniejszej sprawie Prezydent wniosła o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydent na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 stycznia 2018 r., wydane w sprawie o sygn. akt: I SA/Wa 1866/17. Biorąc powyższe pod uwagę zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał ww. skargę kasacyjną i postanowieniem z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1068/18 uchylił ww. postanowienie. Tym samym brak jest podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania.
Przechodząc do rozpoznania zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę, albowiem podniesiony w niej w punkcie trzecim zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 58 § 1 pkt 5 w związku z art. 25 § 1 P.p.s.a. przez uznanie, że Prezydent [...] nie ma zdolności sądowej jest zasadny.
Zwrócić należy uwagę, że niniejsza sprawa pozostaje w związku ze sprawą I OSK 1068/18 odnoszącą się do skargi Prezydenta na postanowienie Komisji z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie ukarania grzywną [...]. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie Komisji z [...] listopada 2017 r., dotyczy bowiem tego samego postępowania prowadzonego przez Komisję nr [...] i jednocześnie odnosi się do grzywny nałożonej ww. postanowieniem Komisji z [...] sierpnia 2017 r. Zasadnym jest zatem, aby rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nawiązywało do oceny kwestii podmiotu legitymowanego do wniesienia skargi w zakresie grzywny w sprawie nr [...]. Pogląd wyrażony w przywołanym postanowieniu NSA, Sąd w tym składzie w pełni podziela.
Podnieść należy, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1068/18 uznał, że:
- 1. [...] jako osoba prywatna nie jest stroną w postępowaniu prowadzonym w sprawie nr [...], albowiem rozstrzygnięcie w tej sprawie w żadnym zakresie nie dotyczy [...] jako osoby fizycznej, co nie budzi najmniejszych wątpliwości w świetle ustaleń Komisji.
- 2. Z uzasadnienia postanowienia z [...] sierpnia 2017 r. o ukaraniu grzywną [...] jednoznacznie wynika, że za stronę tego postępowania Komisja uważa [...] reprezentowane przez swój organ jakim jest Prezydent.
- 3. Zatem nie można uznać, że pominięcie w sentencji zaskarżonego postanowienia funkcji pełnionej przez [...] oznacza, że odmówiono jej zwolnienia od grzywny jako osobie fizycznej, ponieważ oznaczałoby to, że postanowienie zostało skierowane do osoby nie będącej stroną. Tym samym dotknięte byłoby wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. Tak zaś nie jest, co wyraźnie wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Zatem, pomimo pominięcia funkcji pełnionej przez [...], NSA stanął na stanowisku, że postanowienie zostało skierowane do Prezydenta [...], a więc przysługiwała mu legitymacja skargowa w tej sprawie.
- 4. Natomiast nawet gdyby nie podzielić wyżej zaprezentowanego stanowiska to Prezydent [...] jako ustawowy organ strony jest legitymowany do zaskarżenia każdego rozstrzygnięcia (postanowienia lub decyzji) wydanego przez Komisję w postępowaniu, w którym stroną jest [...], ponieważ jest ustawowym organem tej Gminy.
Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wyrażone w wyroku z 10 kwietnia 2018 r., I OSK 563/18, zgodnie z którym "(...) uprawnienie do wniesienia skargi w niniejszej sprawie przysługiwało zarówno Prezydentowi [...], jak i [...] z uwagi na brak konsekwencji w działaniu Komisji i mylne utożsamianie strony postępowania, którą w ocenie Komisji jest [...], organu administracji publicznej – Prezydenta [...] i piastuna tego organu. (...) odmowa przyznania legitymacji skargowej któremukolwiek z tych podmiotów stanowiłaby istotne naruszenie zasady zaufania do organów (art. 8 § 1 K.p.a.)".
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że "Komisja nie jest konsekwentna w swoich poglądach dotyczących podmiotu, któremu można wymierzyć grzywnę. W toku postępowania administracyjnego wezwanie na rozprawę zostało skierowane do Prezydenta [...] – [...], a nie osoby fizycznej [...]. To organ Miasta (Prezydent [...]), a nie [...], ustanowił w niniejszej sprawie pełnomocnika i fakt ten był honorowany przez Komisję. Cała korespondencja była przekazywana za pośrednictwem tego pełnomocnika. Żadne z tych rozstrzygnięć, w szczególności postanowienie o ukaraniu nie zostało doręczone [...] jako osobie fizycznej, lecz Prezydentowi [...], który działał w postępowaniu przez pełnomocnika. Na żadnym etapie sprawy Komisja nie pominęła pełnomocnika Prezydenta [...], więc nie wiadomo dlaczego i na jakiej podstawie nałożyła grzywnę na [...], która w charakterze osoby prywatnej w ogóle nie brała udziału w tym postępowaniu".
Zatem wobec wątpliwości, kogo Komisja uznaje za podmiot, który można ukarać grzywną: organ jednostki samorządu terytorialnego, czy jego piastuna, skarga wniesiona przez którykolwiek z tych podmiotów musi być w takiej sytuacji uznana za wniesioną przez podmiot legitymowany (art. 50 § 1 P.p.s.a.), bo tylko w ten sposób można wymienionym podmiotom zapewnić konstytucyjne prawo do sądu.
Naczelny Sąd Administracyjny mając zatem na uwadze, że w ww. sprawie o sygn. akt I OSK 1068/18 kwestia dopuszczalności skargi Prezydent w przedmiocie ukarania grzywną została już przesądzona, uznał, że złożona w niniejszej sprawie skarga tego organu na postanowienie Komisji w zakresie zwolnienia od grzywny w sprawie [...] jest również dopuszczalna.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji pkt 2. O odmowie zawieszenia orzeczono na postawie art. 125 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 P.p.s.a.