Uzasadnienie
Wyrokiem z 1 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. T.(Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2020 r. w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z [...] października 2020 r. Prezydent [...] (dalej też jako organ I instancji) przyznał Skarżącej zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności dziecka poniżej 16 roku życia - córki Z.T.- w kwocie 215,84 złote, na okres od 1 października 2020 r. do 30 listopada 2020 r. oraz stwierdził, że na podstawie art. 32 ust. 1d ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej jako u.ś.r.) decyzja jest natychmiast wykonalna.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.(Kolegium) decyzją z [...] listopada 2020 r. utrzymało w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu wskazało, że wniosek o prawo do zasiłku pielęgnacyjnego został złożony 9 października 2020 r., tj. po upływie trzech miesięcy od dnia wydania przez Sąd Rejonowy dla Warszawy-Żoliborza w Warszawie VII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyroku z 6 czerwca 2020 r. sygn. akt VII U 114/19 w sprawie o ustalenie niepełnosprawności, na skutek złożonego odwołania od orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. z [...] lutego 2019 r. Wyrok powyższy stał się prawomocny 2 lipca 2020 r. W następnej kolejności Kolegium wywiodło, że zgodnie z art. 24 ust. 2a u.ś.r., jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.
W ocenie organu II instancji Skarżąca nie złożyła wniosku w terminie wskazanym w powyższym przepisie, na skutek czego nie ma możliwości przyznania jej wnioskowanego świadczenia za okres liczony od miesiąca w którym złożony został wniosek o ustalenie niepełnosprawności, tj. październik 2018 r.
W skardze na powyższą decyzję Skarżąca wskazała, że uchybienie terminu o którym mowa w art. 24 ust. 2a u.ś.r. nastąpiło bez jej winy, a ponadto w jej ocenie termin ten powinien być liczony od dnia doręczenia odpisu wyroku z klauzulą prawomocności. Skarżąca wniosła o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego za cały wnioskowany okres.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona. Wskazał, że kwestia sporna sprowadzała się do ustalenia, za jaki okres Skarżącej przysługuje zasiłek pielęgnacyjny. Organy obu instancji przyjęły, że zasiłek przysługuje począwszy od października 2020 r., podczas gdy Skarżąca stoi na stanowisku, że początkowym miesiącem powinien być październik 2018 r. Sąd I instancji wskazał następnie, iż zgodnie z przyjętą w art. 24 ust. 2 u.ś.r. zasadą ogólną, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jedynie w drodze wyjątku, w przypadku ustalania prawa do świadczeń uzależnionego od niepełnosprawności, ustawodawca umożliwił uzyskanie go z mocą wsteczną, wskazując jednak na konieczność dopełnienia warunku złożenia wniosku w określonym terminie.
Wyjątek ów przewidziany został w art. 24 ust. 2a u.ś.r., który stanowi, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.
W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, iż jak wynika z akt sprawy, postępowanie w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności Z. T. zostało ostatecznie zakończone wyrokiem Sądu Rejonowego dla Warszawy-Żoliborza w Warszawie VII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 6 czerwca 2020 r. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem 2 lipca 2020 r. Tymczasem wniosek o ustalenie prawa do zasiłku złożony został przez skarżącą 9 października 2020 r. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że niezależnie od tego, czy jako dzień rozpoczęcia biegu terminu przewidzianego w art. 24 ust. 2a u.ś.r. przyjąć dzień wydania wyroku, czy też dzień jego uprawomocnienia, uchybienie terminowi jest w niniejszej sprawie nie wątpliwe, a co za tym idzie przyznał rację organom, które uznały, że z uwagi na uchybienie terminu o którym mowa w art. 24 ust. 2a u.ś.r. nie można zastosować przewidzianej w tym przepisie instytucji, a zatem zastosowanie znajduje zasada ogólna, wyrażona w art. 24 ust. 2 ustawy, zgodnie z którą ustalenie prawa do świadczenia następuje począwszy od miesiąca w którym wpłynął wniosek, tj. 1 października 2020 r.
Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15 zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, dalej jako "specustawa covidowa") poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznymi sprawy, podczas gdy przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazujący, iż w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu i wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, czym odnosi się do terminów materialnych prawa administracyjnego.
Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Względnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto, wniosła o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej Skarżącej z urzędu. Jednocześnie Skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.
Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej Skarżąca nie neguje, że termin wskazany w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest terminem prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu na podstawie przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Jednakże jej zdaniem powyższe zasady nie znajdują zastosowania w okresie epidemii ogłoszonej z powodu COVID-19. Wskazuje ona bowiem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując oceny przesłanek z art. 24 ust. 2a u.ś.r. nie dostrzegł, że w dacie orzekania obowiązywał przepis art. 15 zzzzzn 2 specustawy covidowej dodany przez art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 roku (Dz. U. z 2020 r. poz. 568) o zmianie ustawy COVID-l9.
W ocenie Skarżącej, aczkolwiek przywołany przez nią przepis wszedł w życie 16 grudnia 2020 r., jednak jego wprowadzenie miało na celu zniweczenie skutków prawnych uchylenia art. 15 zzr specustawy covidowej. W ocenie Skarżącej z brzmienia przywołanego przez nią przepisu wynika, że zawieszenie bieg terminów odnosi się do okresu od faktycznego wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego to jest od 14 marca 2020 r. a nie od daty wejścia w życie przepisu.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przystępując do analizy zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy, że przywołany przez Skarżącą art. 15zzr specustawy covidowej wprowadzony został ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568 z późn. zm.). Przewidywał on, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego wskazanych w ustępie 1 nie rozpoczyna się a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Analogiczne rozwiązanie w odniesieniu do terminów sądowych przewidziane zostało w art. 15zzs ust. 1 specustawy covidowej. Przywołane przepisy weszły w życie z dniem ogłoszenia ustawy a więc 31 marca 2020 r.
Już w odniesieniu do powyższych przepisów pojawiły się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozbieżności, co do ich temporalnego zakresu zastosowania. W części orzeczeń w odniesieniu do terminów sądowych przyjmowano, że art. 15zzs specustawy covidowej nie ma mocy wstecznej, argumentując, że wstecznego działania ustawy nie można domniemywać (por. postanowienia z 2 października 2020 r. I OZ 634/20, 6 października 2020 r. II OZ 700/20, 7 października 2020 r., I OZ 725/20). W innych orzeczeniach dopuszczano możliwość ich wstecznego zastosowania (por. postanowienie z 7 października 2020 r. II OZ 738/20).
Przepisy statuujące zawieszenie oraz wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów zostały uchylone na mocy ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. Od 23 maja 2020 r. Od 23 maja 2020 r., a więc od daty wejścia w życie ustawy z 14 maja 2020 r. do 16 grudnia 2020 r. nie było przepisów regulujących kwestie wstrzymania bądź zawieszenia biegu terminów sądowych czy też wynikających z prawa administracyjnego. Oznacza to, że w tym okresie mogły ustabilizować się określone stany prawne, np. mogły wygasnąć uprawnienia.
Zgodnie z obowiązującym od 16 grudnia 2020 r. przepisem art. 15 zzzzzn², dodanym ustawą o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255 ze zm.):
- 1. W przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:
- 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,
- 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,
- 3) przedawnienia,
- 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,
- 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,
- 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.
- 2. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.
Wskazane przepisy nakazują, by w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadomił stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Powołane przepisy weszły w życie 16 grudnia 2020 r.
Skarżąca argumentowała, że z brzmienia powołanego przez nią przepisu wynika, iż znajduje on wsteczne zastosowanie. Odnosząc się do tego argumentu wskazać należy że zgodnie z treścią przepisów przejściowych ww. ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2255) ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia:
- 1) z wyjątkiem:
- a) art. 1 pkt 6 i 22, które wchodzą w życie po upływie 3 dni od dnia ogłoszenia,
- b) art. 1 pkt 14, pkt 30 lit. a w zakresie zmienianego art. 31zo ust. 9, oraz lit. b, pkt 31–33 i art. 2, które wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia;
- 2) z wyjątkiem art. 1 pkt 14 w zakresie dodawanego art. 15zs3, który wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia;
- 3) z tym, że:
- a) art. 1 pkt 3 lit. a z mocą od dnia 24 czerwca 2020 r.,
- b) art. 1 pkt 3 lit. b oraz pkt 19 i 20 z mocą od dnia 31 marca 2020 r.,
- c) art. 1 pkt 26 z mocą od dnia 8 marca 2020 r.,
- d) art. 8 w zakresie dodawanego art. 58 ust. 2 z mocą od dnia 24 czerwca 2020 r.
W przywołanych wyżej przepisach przejściowych ustawodawca nie wskazał art. 15 zzzzzn2. Oznacza to, zdaniem Sądu kasacyjnego, że jego intencją było, by przepis ten obowiązywał od daty wejścia w życie ww. ustawy, czyli od 16 grudnia 2020 r.
Skarżąca podejmując próbę uzasadnienia swojego stanowiska w sprawie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pośrednio powołuje się na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Po 877/21 wskazując, że wejście w życie 16 grudnia 2020 r. przepisu art. 15 zzzzzn 2 specustawy covidowej miało na celu zniweczenie skutków prawnych uchylenia art. 15 zzr ustawy COVID-19, a zawieszenie terminów do dokonania przez stronę czynności prawnych kształtujących jej prawa i obowiązki należy liczyć od dnia faktycznego wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego, tj. od dnia 14 marca 2020 r., a nie od daty wejścia w życia przedmiotowej ustawy. Powyższy wyrok jest Sądowi znany z urzędu, jednakże należy mieć na uwadze, iż został on uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2023 r. sygn. akt I GSK 942/22.
Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że art. 15 zzzzzn2 specustawy covidowej ma węższy zakres zastosowania niż cytowany w skardze kasacyjnej art. 15zzr tejże ustawy. Wprowadzona przezeń ochrona polega na nałożeniu na organ administracji publicznej obowiązku zawiadomienia strony o uchybieniu terminu jak również na wprowadzeniu obowiązku wyznaczenie stronie terminu 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Regulacja ta sprowadza się zatem wyłącznie do obowiązku wskazania stronie, że może skorzystać z instytucji złożenia wniosku o przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności, przy czym ustawodawca nie wskazał, by wniosek taki miał podlegać obligatoryjnemu uwzględnieniu. Za niezasadny zatem należy uznać podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argument, że wprowadzenie analizowanego przepisu miało zniweczyć skutki uchylenia art. 15 zzr specustawy covidowej.
Sąd kasacyjny dostrzega w orzecznictwie rozszerzającą wykładnię art. 15 zzzzzn 2 specustawy covidowej (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2022 r. sygn. akt II FSK 1368/21). Wykładnia ta dotyczyła jednakże przede kwestii przedmiotowych, to jest możliwości zastosowania analizowanego przepisu do spraw prowadzonych na podstawie nie wymienionej w nim Ordynacji podatekowej a nie temporalnego zakresu jego zastosowania.
Przeciwko argumentowi o wstecznej mocy analizowanego przepisu przemawia również okoliczność, że od dnia uchylenia art. 15zzr specustawy covidowej do dnia jego wprowadzenia mogło dojść do ustabilizowania stosunków prawnych np. na skutek upływu wymienionych w nim terminów. W szczególności zwrócić należy uwagę na fakt, że decyzje, które zostały wydane do 16 grudnia 2020 r. mogły w tym czasie stać się ostateczne i nie można ich w wzruszyć w trybie proponowanym przez Skarżącą, czyli poprzez zarzut, że organy nie zastosowały przepisu, który w dacie ich wydania nie istniał w systemie prawnym.
Sąd kasacyjny podkreśla, że zgodnie z art. 16 ust. 1 k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Za taką ustawę szczególną nie można uznać analizowanego przepisu specustawy covidowej, dotyczy on bowiem wyłącznie możliwości przywrócenia terminu.
W sprawie niniejszej postępowanie dotyczące ustalenia stopnia niepełnosprawności Z.T. zostało ostatecznie zakończone wyrokiem Sądu Rejonowego dla Warszawy-Żoliborza w Warszawie VII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 6 czerwca 2020 r. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem 2 lipca 2020 r. Tymczasem wniosek o ustalenie prawa do zasiłku złożony został przez skarżącą 9 października 2020 r., więc jak słusznie przyznał Sąd I instancji z uchybieniem wyznaczonego w art. 24 ust. 2a u.ś.r. terminu.
W konsekwencji Sąd kasacyjny podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i stwierdził, że zastosowanie znajduje tu zasada ogólna, wyrażona w art. 24 ust. 2 u.ś.r., zgodnie z którą ustalenie prawa do świadczenia następuje począwszy od miesiąca w którym wpłynął wniosek, tj. 1 października 2020 r.
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.