Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 295/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Wojewody Lubuskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]. Decyzjami tymi odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w O. z dnia [...] sierpnia 1979 r. nr [...] orzekającej o przejęciu na Skarb Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 9,97 ha, położonego we wsi N., stanowiącego własność S. i H. małż. M..
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:
Decyzją z dnia [...] sierpnia 1979 r., Naczelnik Gminy O., po rozpatrzeniu sprawy B. M., orzekł o przejęciu na Skarb Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 9,79 ha we wsi N., stanowiącego własność S. i H. M. z uwagi na to, że gospodarstwo zostało opuszczone przez właścicieli w 1950 r. Wojewoda Zielonogórski decyzją z dnia [...] sierpnia 1991 r., po rozpoznaniu wniosku B. M., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika, zaś wobec kolejnych rozstrzygnięć organów w sprawie zapadła ostateczna decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2002 r. nr [...], odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika, która została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 13 marca 2004 r. sygn. akt IV SA 4728/03. W wyroku tym, Wojewódzki Sąd stwierdził, że aby można było przejąć gospodarstwo rolne na rzecz Państwa musiały zaistnieć dwie przesłanki – objęcie nieruchomości we władanie Państwa do dnia 5 kwietnia 1958 r. i pozostawanie jej nadal we władaniu Państwa lub innych osób fizycznych lub prawnych, którym Państwo przekazało użytkowanie, co w sprawie nie zostało wykazane.
W wyniku tego wyroku, zapadały orzeczenia organów administracji obu instancji, jak i wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a w rezultacie wskazane na wstępie decyzja Wojewody Lubuskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. i Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2010 r. Minister stwierdził, iż decyzja Naczelnika Gminy nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, co zarzucał B. M., zaś przesłanki przejęcia gospodarstwa zostały spełnione, co również kwestionował B. M.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu B. M. zarzucił naruszenie obowiązku zebrania całego materiału dowodowego i przyjęcie za nieudowodnioną okoliczność przymusowego opuszczenia gospodarstwa w 1950 r., odebranie zeznań świadków z naruszeniem zasady udziału strony w postępowaniach poprzez niezapewnienie mu udziału w tych w tych czynnościach.
Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd stwierdził:
Analiza akt sprawy potwierdza, że organy przyjęły słuszne założenie co do opuszczenia gospodarstwa rolnego przez rodziców skarżącego, skoro już 19 listopada 1949 r. S. M. skierował do Gminnej Rady Narodowej w O. podanie o ułatwienie dokonania zrzeczenia się. Z racji związania wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2004 r. organy uczyniły ustalenia co do władania nieruchomością przez rodziców skarżącego na dzień 5 kwietnia 1958 r., z których wynika, iż na ten dzień działki wchodzące w skład gospodarstwa znajdowały się w użytkowaniu rolników indywidualnych oraz Skarbu Państwa – czyli PFZ, w tym Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska". Ponieważ, stosownie do tego wyroku, należało wyjaśnić tylko kwestie władania gospodarstwem na dzień 5 kwietnia 1958 r., to stwierdzić należy, że organy poczyniły takie ustalenia w sposób prawidłowy i zgodny z wytycznymi, a prowadzą one do wniosku, że obie przesłanki art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego zostały spełnione, zatem odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w O. jest zgodna z prawem.
Reprezentowany przez radcę prawnego, B. M. wniósł skargę kasacyjną od wskazanego na wstępie wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zarzucając, na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej "p.p.s.a.":
- I. w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (Dz.U. Nr 17, poz. 71 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Naczelnika Gminy w O. z dnia [...] sierpnia 1979 r. nr 701-150/79 orzekającej o przejęciu na Skarb Państwa gospodarstwa rolnego oznaczonego numerami działek 58a, b, c, d, e, f, o łącznej powierzchni 9,97 ha, położonego we wsi N., gmina O. stanowiącego własność S. M., w wyniku niewłaściwej kontroli prawidłowości zastosowania art. 9 ust. 1 ww. ustawy i błędnego uznania, że ustalenia dokonane przez Wojewodę Lubuskiego, jako organ I instancji, wydający decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r., prowadzą do wskazanego przez Sąd I instancji wniosku, że spełnione zostały obie przesłanki przejęcia gospodarstwa rolnego S. M. i H. M., wymienione w art. 9 ust. 1 ww. ustawy, w wyniku czego Sąd I instancji nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy p.p.s.a.,
- II. w trybie art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a., pomimo naruszenia przez organ I i II instancji procedury administracyjnej wskutek nie rozpatrzenia całego materiału dowodowego, poprzez pominięcie bez uzasadnienia przedłożonych przez B. M. dowodów z dokumentów w postaci:
- a) postanowienie Sądu Grodzkiego w Zielonej Górze z dnia [...] stycznia 1950 r. zezwalające na zawarcie umowy przysposobienia, [...],
- b) umowa przysposobienia z dnia [...] czerwca 1950 r. – akt notarialny nr [...],
- c) zgłoszenie zamieszkania nr 34937 z dnia 23 lutego 1951 r.,
- d) ankieta do Biura Dowodów Osobistych z dnia 3 maja 1952 r. w celu otrzymania dowodu osobistego,
- e) zaświadczenie z dnia 17 marca 2004 r. z Urzędu Gminy O. (DOISO.5129) dział Spraw Osobowych przy Urzędzie Gminy w O. na podstawie książek meldunkowych prowadzonych dla miejscowości N., że Pan S. M. syn J. i R. K., ur. 16 kwietnia1906 r. Poznań, był zameldowany w okresie od 24 lipca 1945 r. – 9 października 1968 r. na pobyt stały w miejscowości N. nr 96 (obecnie lokal nr 14 przy ul. M.) gmina O.,
- f) zaświadczenie zameldowania B. M. z dnia [...] sierpnia 2007 r. DOSO.51152/07/2007, potwierdzających fakt zamieszkiwania przez S. M. w N. w latach 1950-1953, co zaprzecza okoliczności opuszczenia przez S. M. gospodarstwa rolnego w N. w 1950r, a zatem neguje wystąpienie okoliczności będącej jedną z podstaw wydania decyzji przez organ I i II instancji, co ma bezpośredni i istotny wpływ na wynik sprawy,
- 2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7 oraz art. 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a., pomimo przekroczenia przez organ I i II instancji zasady swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie za udowodnioną okoliczność, że na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r., tj. na dzień 5 kwietnia 1958 r., działki wchodzące w skład gospodarstwa rolnego S. i H. M. znajdowały się w użytkowaniu rolników indywidualnych na podstawie orzeczeń o wykonaniu aktów nadania wymienionych na karcie 16–17 uzasadnienia decyzji organu I instancji – Wojewody Lubuskiego z dnia [...] czerwca 2010 r., pomimo że wskazane przez Wojewodę Lubuskiego orzeczenia wykonywały akty nadania z okresu 08.1947–05.1949, a zatem sprzed daty złożenia przez S. M. wniosku z dnia 19 listopada 1949 r. o ułatwienie dokonania zrzeczenia się gospodarstwa rolnego, co przeczy ustaleniom organu I i II instancji, że orzeczenia z dnia 20 czerwca 1959 r. o wykonaniu aktów nadania gospodarstw rolnych L. M., S. M., S. S., są dowodem na przekazanie przez Państwo w użytkowanie działek wchodzących w skład gospodarstwa rolnego S. i H. M., w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przez ww. rolników indywidualnych, które to uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi fakt, że w przypadku dokonania przez organ I i II instancji oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego zgodnie z art. 80 k.p.a., udowodniona zostałaby okoliczność braku przesłanek do przejęcia przez Skarb Państwa gospodarstwa rolnego spadkodawców skarżącego, co skutkowałoby stwierdzeniem nieważności decyzji Naczelnika Gminy w O. z dnia [...] sierpnia1979 r.,
- 3) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a., wskutek błędnego uznania, że ustalenia dokonane przez Wojewodę Lubuskiego, jako organu I instancji, wydającego decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r., prowadzą do wniosku, ze spełnione zostały obie przesłanki przejęcia gospodarstwa rolnego S. M. i H. M., wymienione w art. 9 ust. 1 ww. ustawy oraz, że decyzja Naczelnika Gminy w O. z dnia [...] sierpnia 1979 r. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, pomimo że organy I i II instancji nie przedstawiły dowodu na objęcie we władanie Państwa, do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r., tj. do dnia 5 kwietnia 1958 r., nieruchomości stanowiącej własność S. M., a jedynie skoncentrowały się na okoliczności opuszczenia przez właścicieli gospodarstwa rolnego w roku 1950, która do okoliczność nie stanowi dowodu na objęcie we władanie Państwa gospodarstwa rolnego, do wykazania czego organy zobowiązane były w związku z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA z dnia 23 marca 2004 r. (IV SA 4728/03). Organy administracji nie wykazały również, że nastąpiło przekazanie nieruchomości w użytkowanie, i to po spełnieniu warunku objęcia jej uprzednio przez Państwo we władanie, ze wskazaną w ustawie datą, z uwagi na fakt, że przywołane przez organ I instancji w decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. orzeczenia o wykonaniu aktów nadania, nie dotyczą gospodarstwa rolnego S. M., ponieważ wykonają akty nadania wydane przed datą wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania gospodarstwa rolnego na rzecz S. M. z dnia 5 stycznia 1949 r. nr R-IX-15/245/48/23,
- 4) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 10 oraz 79 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a., pomimo naruszenia przez organ I instancji art. 10 oraz art. 79 k.p.a., bowiem nie zapewniono skarżącemu, jako stronie udziału w przeprowadzeniu dowodu ze świadków (w tym z przesłuchania M. M. urodzonej w 1946 r., S. M. urodzonego w 1948 r. syna nieżyjącego S. M., K. O. urodzonego 1946 r.), którym to uchybieniem strona pozbawiona była możliwości obrony swoich praw.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył przepisów ani prawa materialnego, ani procesowego w niej wskazanych.
Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie były decyzje Wojewody Lubuskiego i Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydane w postępowaniu nadzorczym, tj. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w O. z dnia [...] sierpnia 1979 r. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji różni się od postępowania zwykłego, które kończy decyzja wydawana w trybie art. 104 k.p.a., tym że w istocie organ nadzoru nie prowadzi postępowania dowodowego w takim zakresie jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu nadzorczym bowiem ocenie podlega to, czy materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zwykłym dawał podstawę do rozstrzygnięcia sprawy w taki sposób jak czyniła to decyzja, zatem czy wszystkie przesłanki wymagane przepisem prawa, stanowiącego podstawę prowadzenia postępowania i wydanie decyzji, zostały spełnione, i czy decyzja ta mieści się w przepisie, który reguluje kwestie będące przedmiotem jej rozstrzygania.
Postępowanie nadzorcze nie wyklucza oczywiście całkowicie możliwości prowadzenia postępowania dowodowego, bowiem w sytuacji niepełnych akt sprawy, akt rozproszonych konieczne jest gromadzenie dowodów, które miały znaczenie dla postępowania zwykłego, możliwe jest także przeprowadzenie dowodów nawet nowych, mających obrazować stan sprawy, w sytuacji gdy akta są zupełnie niekompletne, jednak celem tego postępowania jest, jak powiedziano wyżej, ustalenie czy decyzja, która zapadła w postępowaniu zwykłym, a będąca przedmiotem oceny jest z prawem zgodna, czy też dotknięta wadami, o których mowa we art. 156 § 1 k.p.a.
W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w O. organy związane były, na zasadzie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej "p.p.s.a.", wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 4728/03. Wyrokiem tym Wojewódzki Sąd zobligował organy do ustalenia czy w sprawie zaistniały przesłanki przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71 ze zm.), dalej "ustawa". Przekładając te wytyczne na zasadę prowadzenia postępowania nadzorczego organy były obowiązane poczynić ustalenia jaki materiał dowodowy był podstawą do wydania decyzji przez Naczelnika Gminy w O. i czy rozstrzygnięcie miało w tym materiale pokrycie, inaczej mówiąc, czy rzeczywiście jak to powiedział Wojewódzki Sąd ww. cytowanym wyroku, zaistniały warunki do przejęcia gospodarstwa rolnego rodziców skarżącego na rzecz Państwa.
Ocena z kolei Wojewódzkiego Sądu w zaskarżonym wyroku sprowadzała się do tego, czy wytyczne wyroku z 23 marca 2004 r. zostały wykonane i czy organy nadzoru po zebraniu materiału dowodowego, miały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia jak to miało miejsce w decyzjach Wojewody Lubuskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. i Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2010 r.
Wojewódzki Sąd stwierdził, że decyzje nadzorcze, odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w O., nie naruszają prawa, a z oceną tą należy się zgodzić.
Stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy nieruchomości rolne i leśne objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy, przejmuje się na własność Państwa bez względu na ich obszar, jeżeli znajdują się one nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Z przepisu tego wynika, że przesądzający jest stan gospodarstwa na dzień 5 kwietnia 1958 r., tj. wejścia w życie ustawy. Przejęcie na własność Państwa gospodarstwa było możliwe o ile przed tym dniem gospodarstwo zostało objęte we władanie Państwa i w tym dniu nadal w tym władaniu pozostawało, przy czym pozostawanie we władaniu mogło mieć formę władania przez Państwo lub przekazania przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu nadzorczym przeprowadzonym po wyroku Wojewódzkiego Sądu z dnia 23 marca 2004 r., organy nadzoru uzupełniły materiał dowodowy, z którego wynikało, iż gospodarstwo S. M. zostało objęte przez Państwo we władanie przed 5 kwietnia 1958 r. i w tym dniu nadal pozostawało w jego władaniu w obu formach.
Świadczą o tym dokumenty mówiące o zrzeczeniu się przez S. M. gospodarstwa, a także potwierdzające władanie nieruchomościami wchodzącym w skład gospodarstwa przez Gminę – Spółdzielnię "Samopomoc Chłopska" i rolników indywidualnych (podziały nieruchomości, nowa numeracja działek). Przekazanie działek w użytkowanie osobom fizycznym lub prawnym przez Państwo powinno było nastąpić w formach prawem przewidzianym, jednak nawet niezachowanie wymaganych procedur nie przekreślało tego władania, jeżeli były wykonywane przez Państwo czynności świadczące o tymże władaniu. W takiej sytuacji organy nadzoru nie popełniły błędu uznając, iż nie można decyzji Naczelnika Gminy w O. o przejęciu gospodarstwa zarzucić rażącego naruszenia prawa, a tylko taka wada mogłaby prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro w świetle akt sprawy można uznać, iż istniały przesłanki, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy, to odmowa stwierdzenia nieważności decyzji była uzasadniona.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.