Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2021 r. (sygn. akt I SA/Wa 888/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę [...] S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 11 lutego 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 5 grudnia 2019 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia - z mocy prawa - z dniem 27 października 2000 r. przez [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w gminie [...], obręb [...], oznaczonego jako działki o numerach geodezyjnych: [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2, dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...].
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, [...] S.A. w [...] zarzuciły Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
- I. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci: art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948) - poprzez bezzasadne przyjęcie, iż [...] S.A. nie nabyły z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia,
- II. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio oraz art. 7 w zw. z art. 77 §1 i art. 80 k.p.a.- polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona,
- 2) (z daleko posuniętej ostrożności procesowej) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 61 §1-2 k.p.a. poprzez brak wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i jej uwłaszczenie w oparciu o art. 37a ust. 1-2 u.PKP, pomimo że organ ustalił w niniejszej sprawie okoliczności wypełniające ww. podstawę wywłaszczenia i uwłaszczenia gruntów, będących elementem infrastruktury kolejowej.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Ponadto skarżąca wnosiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.
Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego, w postaci art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948) i na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie w powiązaniu z art. 7 w zw. z art. 77 §1 oraz art. 80 k.p.a. a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie w powiązaniu z art. 61 §1 i 2 k.p.a.
Zarzuty te okazały się nieuzasadnione.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, wyjaśnić należy, że nietrafnie skarżąca zarzuciła Sądowi Wojewódzkiemu, iż oddalił skargę na opisaną na wstępie decyzję Ministra Rozwoju z dnia 11 lutego 2020 r. nr [...] gdyż – wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej – w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia przepisów art. 7 w zw. z art. 77 §1 oraz art. 80 k.p.a. Wspomnianą wyżej decyzją, Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 5 grudnia 2019 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia - z mocy prawa - z dniem 27 października 2000 r. przez [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w gminie [...], obręb [...], oznaczonego jako działki o numerach geodezyjnych: [...] o pow. [...] m2, [...]o pow. [...] m2, [...]o pow. [...]m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2, dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...], gdyż z treści tej księgi wynikało, że Skarb Państwa został ujawniony w jej dziale II księgi wieczystej dopiero na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Myszkowie z dnia 23 marca 2018 r. (sygn. akt I Ns 222/17).
Postanowieniem tym Sąd stwierdził zaś, że Skarb Państwa nabył przez zasiedzenie prawo własności m.in. nieruchomości położonej w powiecie zawierciańskim, w obrębie [...], oznaczonej jako działki o numerach ewidencyjnych: [...] dopiero w dniu 1 stycznia 2003 r. Tym samym, przedmiotowy grunt nie stanowił, zarówno w dniu 5 grudnia 1990 r. jak i w dniu 27 października 2000 r., własności Skarbu Państwa.
W skardze kasacyjnej jej autor twierdził, że w toku postępowania administracyjnego organ naruszył art. 7 w zw. z art. 77 §1 oraz art. 80 k.p.a. bo (cyt.): "rozstrzygnięcia wydane w niniejszej sprawie oparto o ustalenia dokonane na podstawie niewystarczającej dokumentacji". Autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednak, na czym miało polegać w tym przypadku przyjęcie, że dokumentacja, stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia, była niewystarczająca.
W związku z powyższym, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że – zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów proceduralnych może stanowić podstawę kasacyjną, ale jedynie gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Opierając zatem na tej podstawie skargę kasacyjną, skarżący ma obowiązek wykazać nie tylko naruszenie właściwej regulacji procesowej, ale i wyjaśnić istotność owego naruszenia. Tymczasem w przedmiotowej skardze kasacyjnej brak jest określenia, na czym miało polegać naruszenie przez organ w/w przepisów proceduralnych, nie mówiąc już nawet, o tym, że nie wskazano także, jaki owo rzekome naruszenie procedury mogło mieć wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Dodać przy tym też trzeba, że skarżąca nie kwestionowała w skardze kasacyjnej ani treści wpisu dokonanego w dziale II księgi wieczystej nr [...], ani treści w/w postanowienia Sądu Rejonowego w Myszkowie z dnia 23 marca 2018 r. (sygn. akt I Ns 222/17) o stwierdzeniu zasiedzenia.
Ograniczała się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, że (cyt.): "W toku postępowania administracyjnego nie doszło (...) do podjęcia wszystkich koniecznych czynności niezbędnych dla załatwienia sprawy (...)." Tak sformułowane zatem zarzuty procesowe oparte na istotnym naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 ab initio oraz art. 7 w zw. z art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. nie mogły zatem – już co do zasady - zasługiwać na uwzględnienie. Ponadto nie było również możliwe uwzględnienie tych zarzutów w sytuacji, kiedy zaskarżony wyrok został wydany w oparciu o treść prawomocnego postanowienia sądu cywilnego o stwierdzeniu zasiedzenia..
Całkowicie niezrozumiałym okazał się zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie w powiązaniu z art. 61 §1 i 2 k.p.a.
Zarzut ten skarżąca uzasadniała tym, iż organ, prowadząc niniejsze postępowanie, naruszył wspomniany wyżej art. 61 §1 i 2 k.p.a. ponieważ nie wszczął postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i jej uwłaszczenie w oparciu o art. 37a ust. 1-2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", pomimo że (cyt.): "ustalił w niniejszej sprawie okoliczności wypełniające ww. podstawę wywłaszczenia i uwłaszczenia gruntów, będących elementem infrastruktury kolejowej".
Uszło jednak uwagi skarżącej, że niniejsze postępowanie było prowadzone na jej wniosek z dnia 26 lutego 2016 r., a którego treścią organ był związany. Z w/w pisma skarżącej wynikało natomiast, że wnosi ona o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntów Skarbu Państwa i prawa własności fragmentu linii kolejowej nr [...] relacji [...] oraz urządzeń znajdujących się na tym gruncie - na podstawie art. 34 (a nie art.
37) ustawy dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". W wyniku zaś rozpoznania tego wniosku zostały wydane decyzje merytoryczne, odmawiające uwzględnienia tak określonego żądania.
Skoro zatem, zgodnie z treścią art. 61 §1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, to wszczęcie postępowania na podstawie prawnej, określonej w w/w wniosku strony, czyniło zadość temu przepisowi. Fakt natomiast, iż jak okazało się po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, wniosek ten nie miał w tym przypadku podstaw prawnych, nie mógł dowodzić, iż w toku niniejszego postępowania administracyjnego organ naruszył (i to w sposób istotny) przepisy proceduralne bo nie wszczął z urzędu innego postępowania z udziałem skarżącej. Okoliczność czy w danym przypadku organ może wszcząć z urzędu postępowanie w danej sprawie jest pozostawione decyzji organu, który samodzielnie ocenia istnienie przesłanek zawartych w art. 61 § 2 k.p.a. Strona zaś, która wniosła do organu wniosek o wszczęcie określonego postępowania ma możliwość w jego toku dokonać modyfikacji pierwotnego wniosku.
Nic zatem nie stało na przeszkodzie by w trakcie tegoż postępowania, mając na uwadze wyniki prowadzonego w nim postępowania dowodowego, skarżąca – jako wnioskodawczyni - dokonała zmiany treści swego wniosku. Okoliczność zaś, że z takiej możliwości nie skorzystała nie mogła prowadzić do przyjęcia poglądu, iż odmowa wydania wnioskowanej decyzji uwłaszczającej była skutkiem wadliwie przeprowadzonego w tej sprawie przez organy postępowania.
Przechodząc do zagadnień materialnoprawnych, wskazać wypada, że zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948), grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 27 października 2000 r.), z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...]. Natomiast budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością [...]. Nabycie ww. praw nie może naruszać praw osób trzecich.
Słusznie zatem Sąd Wojewódzki stwierdził, iż przepis art. 34 ust. 1 omawianej ustawy określa trzy przesłanki, od których łącznego spełnienia uzależnione jest nabycie przez [...] - z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. - prawa użytkowania wieczystego gruntów i własności znajdujących się na nim naniesień. Są nimi zaś: 1) przysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności do gruntu;
2) posiadanie przez [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. tego gruntu oraz 3) brak po stronie [...] dokumentów o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Skoro natomiast z ustaleń dokonanych przez organy wynikało, że Skarb Państwa nabył własność przedmiotowego gruntu dopiero z dniem 1 stycznia 2006 r. (a zatem nie tylko po dniu 5 grudnia 1990 r., ale i po dniu 27 października 2000 r.) to prawidłowo Sąd Wojewódzki uznał, że zarówno Minister, jak i organ pierwszej instancji zasadnie przyjęły, że brak było w tym przypadku podstaw do stwierdzenia nabycia przez [...] ex lege prawa użytkowania wieczystego gruntów opisanych we wniosku.
Z tych powodów, uznając skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.